周海華

(西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715)

預(yù)警環(huán)境保證金制度在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中的適用研究

周海華

(西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715)

在環(huán)境不確定性管理模式中，潛在的環(huán)境損害者不僅需支付已知的損害成本，而且需為不確定的損害負(fù)責(zé)，此即預(yù)警環(huán)境保證金制度。通過(guò)交易成本及最小安全標(biāo)準(zhǔn)的理念界定預(yù)警環(huán)境保證金的適用范圍，探討這一制度的基本內(nèi)涵及其適用中應(yīng)注意的問(wèn)題，以期為環(huán)境不確定管理的理性實(shí)現(xiàn)提供支持。

環(huán)境預(yù)警；環(huán)境不確定性管理；預(yù)警污染者付費(fèi)原則；環(huán)境保證金制度

近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性所導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，多數(shù)國(guó)家在環(huán)境管理決策中更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，這也意味著環(huán)境管理由總量管理向風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，這是環(huán)境管理的高級(jí)階段和發(fā)展趨勢(shì)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)志著環(huán)境管理由傳統(tǒng)的污染后末端治理向污染前預(yù)防管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支持，已成為美國(guó)、日本、澳大利亞、加拿大及歐洲一些發(fā)達(dá)國(guó)家健康和環(huán)境管理必不可少的內(nèi)容[1]。然而，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的復(fù)雜性常會(huì)使環(huán)境管理者由于缺少有效的誘因而難以做出理性和有效的決策。破解這一難題的關(guān)鍵在于完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理的法律機(jī)制，其中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理思維運(yùn)用尤為重要，而基于此應(yīng)運(yùn)而生的法律制度也值得關(guān)注，預(yù)警環(huán)境保證金制度就是其中之一。

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性管理

《中國(guó)環(huán)境報(bào)》曾在“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”專(zhuān)欄中給出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概念：“指在人類(lèi)的活動(dòng)或者是在人類(lèi)的活動(dòng)和自然的運(yùn)動(dòng)共同作用的情況下，通過(guò)一定的環(huán)境媒介所傳播的，并且能夠?qū)θ祟?lèi)的社會(huì)以及人類(lèi)的生存、發(fā)展所需要的基礎(chǔ)性環(huán)境造成破壞、損害以至于毀滅性的作用等不良后果的一系列事件發(fā)生的概率”[2]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)的環(huán)境問(wèn)題，傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題主要體現(xiàn)在環(huán)境被污染或者是資源被耗盡等現(xiàn)象上，這就導(dǎo)致傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題具有一定區(qū)域性，造成損害的結(jié)果具有一定可見(jiàn)性，而且造成損害結(jié)果存在時(shí)間相對(duì)較短。由于環(huán)境系統(tǒng)這一標(biāo)的物較為復(fù)雜，導(dǎo)致學(xué)者對(duì)于環(huán)境退化的復(fù)雜關(guān)系難以提供完全有效與可信的答案給決策者，從而影響理性決策的有效性。如果將環(huán)境效果的時(shí)間延展到未來(lái)，將會(huì)發(fā)現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題存在更大的不確定性甚至無(wú)知。因此，作為新型環(huán)境問(wèn)題的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題相比具有更強(qiáng)的不確定性，并且環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所造成的不良后果是不可逆轉(zhuǎn)的，同時(shí)具有很大的潛伏性。由此，不確定性和不可逆的危害性是新型環(huán)境問(wèn)題的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性管理即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，是根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行削減風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用和效益分析，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等因素，決定風(fēng)險(xiǎn)控制措施并付諸實(shí)施的過(guò)程。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理是基于科學(xué)決策的管理模式，體現(xiàn)了“防患于未然”的管理理念。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)部分，前者是技術(shù)部分，旨在度量和物質(zhì)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括確認(rèn)可能的危險(xiǎn)、確定劑量——效應(yīng)曲線(xiàn)(個(gè)人接觸物質(zhì)的濃度和所帶來(lái)的傷害風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián))、估算人體接觸量和風(fēng)險(xiǎn)最終所致的結(jié)果類(lèi)型等；后者是政策導(dǎo)向部分，是在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所揭示出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上決定規(guī)制者應(yīng)當(dāng)做些什么[3]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性及其不確定性背景，使得規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為環(huán)境行政的邏輯起點(diǎn)，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重點(diǎn)不在于修改追求穩(wěn)定性的立法，而在于能夠“就事論事”的環(huán)境行政管理[4]。因此，為盡可能解決因環(huán)境不確定性帶來(lái)的決策問(wèn)題，必須不斷調(diào)整環(huán)境不確定性管理的思維以期使得決策能更符合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的理性。

二、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性管理思維演進(jìn)

1.污染者付費(fèi)原則的管理思維

污染者付費(fèi)原則是根據(jù)外部性理論而在環(huán)境法上確立的具有直接適用價(jià)值的原則。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于難于區(qū)分和界定環(huán)境(如大氣質(zhì)量)的所有權(quán)，環(huán)境的無(wú)形價(jià)值經(jīng)常被人們忽略，因此不可能存在體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值的市場(chǎng)，從而市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”在環(huán)境利益上失靈。為了處理污染問(wèn)題，傳統(tǒng)做法是國(guó)家出資治理污染、公民承擔(dān)環(huán)境污染的危害。為此，為了轉(zhuǎn)變環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的困境，就必須采取措施使治理環(huán)境的成本(外部費(fèi)用)由污染者來(lái)承擔(dān)，即使得外部費(fèi)用內(nèi)部化。污染者負(fù)擔(dān)原則雖然在學(xué)理上已更多表述為受益者負(fù)擔(dān)原則，但其核心仍是解決相對(duì)確定的環(huán)境損害該如何由環(huán)境利用主體承擔(dān)的問(wèn)題。污染者負(fù)擔(dān)原則運(yùn)用到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中，其思維傾向是將環(huán)境退化外部成本或其有害影響予以?xún)?nèi)部化以促使、誘使行為決策者朝向環(huán)境友善的方向邁進(jìn)。主要訴求的制度有設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境稅或環(huán)境費(fèi)、廢棄物品再生利用和回收制度、開(kāi)發(fā)利用自然資源補(bǔ)償費(fèi)或稅制度及建立環(huán)境保護(hù)的共同負(fù)擔(dān)制度，但這些制度工具在面對(duì)環(huán)境不確定時(shí)，將面臨一些難以解決的困境，此種環(huán)境不確定性管理模式認(rèn)為環(huán)境不確定是由于我們對(duì)于產(chǎn)生環(huán)境退化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的外部成本未能精確的確認(rèn)所導(dǎo)致的。就此觀點(diǎn)出發(fā)，很難判斷設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(或可交易排放許可證)的管制工具與課征環(huán)境稅或費(fèi)的管制工具何者較適宜，除非知道估計(jì)的邊際效益及成本函數(shù)與真實(shí)的邊際效益及成本函數(shù)的關(guān)系。在污染者負(fù)擔(dān)原則的管理思維運(yùn)用中污染者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要有兩種費(fèi)用：一種是標(biāo)準(zhǔn)的污染者付費(fèi)，即排污者只承擔(dān)控制污染和消除污染的費(fèi)用；另一種是擴(kuò)展的污染者負(fù)擔(dān)，即除上列費(fèi)用之外，排污者還得給予遭受環(huán)境污染的居民一定補(bǔ)償。因此，污染者負(fù)擔(dān)原則反映了環(huán)境利用主體(潛在的環(huán)境損害主體)在環(huán)境管理決策中預(yù)先公平負(fù)擔(dān)環(huán)境污染恢復(fù)責(zé)任的實(shí)質(zhì)。

從法理角度分析，污染者負(fù)擔(dān)是當(dāng)環(huán)境污染和自然破壞等法律事實(shí)尚未出現(xiàn)前，賦予排污者支付費(fèi)用義務(wù)的行為。因此，對(duì)于排污者而言，支付費(fèi)用屬于依據(jù)科學(xué)知識(shí)推定排污等環(huán)境利用行為將導(dǎo)致環(huán)境損害出現(xiàn)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的恢復(fù)或填補(bǔ)義務(wù)。與之相關(guān)聯(lián)，這種支付義務(wù)僅以行政法上的標(biāo)準(zhǔn)和維持一定程度的環(huán)境質(zhì)量狀況為限。由此可見(jiàn)，在環(huán)境不確定決策中想要確定環(huán)境污染者的責(zé)任時(shí)，即使確定已知的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境退化水準(zhǔn)，仍面臨人類(lèi)對(duì)環(huán)境退化回應(yīng)的成本與效益的衡量成本問(wèn)題，如果當(dāng)我們利用現(xiàn)今最佳技術(shù)所獲得的結(jié)果未能確認(rèn)其正、負(fù)關(guān)系時(shí)，就會(huì)在環(huán)境不確定管理中產(chǎn)生錯(cuò)誤決策，且并不能確定現(xiàn)在維持環(huán)境質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)和在此基礎(chǔ)之上所采取的收取排污費(fèi)的政策是否真能解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定所帶來(lái)的所有成本。除此之外，如果將可持續(xù)發(fā)展的理念納入決策范疇，會(huì)發(fā)現(xiàn)環(huán)境決策的衡量成本巨大，不僅包括未來(lái)世代的利益，而且涉及跨世代財(cái)產(chǎn)權(quán)分配的公平性問(wèn)題。因此，面對(duì)環(huán)境不確定性的管理決策，污染者付費(fèi)原則的適用雖有其優(yōu)勢(shì)但亦有限制。

2.環(huán)境預(yù)警原則的管理思維

從環(huán)境法律規(guī)范體系的構(gòu)成和對(duì)環(huán)境污染與破壞的防治方法上看，預(yù)防性措施先于管制性和救濟(jì)性措施而首當(dāng)其沖，這樣就將預(yù)警原則推向了環(huán)境法原則的重要地位，要求在重大環(huán)境損害發(fā)生以前，采取政治、法律、經(jīng)濟(jì)和行政等各種手段，防止此類(lèi)環(huán)境損害發(fā)生。預(yù)警原則應(yīng)包含兩層含義：一方面是運(yùn)用已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)開(kāi)發(fā)和利用環(huán)境者可能帶來(lái)的環(huán)境損害事先采取措施以避免危害的發(fā)生；另一方面是在科學(xué)不確定的條件下，基于現(xiàn)實(shí)的科學(xué)知識(shí)去評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即對(duì)開(kāi)發(fā)和利用環(huán)境者的行為可能帶來(lái)的尚未明確的或者無(wú)法具體確定的環(huán)境損害進(jìn)行事先預(yù)測(cè)、分析和評(píng)價(jià)，促使開(kāi)發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境不利后果及其風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。環(huán)境預(yù)警原則在決策思維上更加傾向于增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，謹(jǐn)慎地對(duì)待具有科學(xué)不確定性的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，因此，環(huán)境預(yù)警原則管理思維認(rèn)為對(duì)危險(xiǎn)性的預(yù)防比對(duì)危險(xiǎn)的預(yù)防更為重要，因?yàn)槲ｋU(xiǎn)性比具體危險(xiǎn)出現(xiàn)在時(shí)間和空間上更有距離感，危險(xiǎn)性即屬于德國(guó)學(xué)者所謂的“危險(xiǎn)尚未逼近”的狀態(tài)[5]。環(huán)境預(yù)警原則在制度層面上體現(xiàn)為環(huán)境規(guī)劃、計(jì)劃法律制度及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等法律制度。

環(huán)境預(yù)警原則的管理決策主張?jiān)陬A(yù)期潛在自然環(huán)境損害存在時(shí)便采取若干防止措施，而非等待確定損害后再采取行動(dòng)，即籍由現(xiàn)在資源防護(hù)措施的承諾來(lái)避免某些決策所帶來(lái)未來(lái)潛在的負(fù)面效果。由此可清晰看到，預(yù)警原則隱含環(huán)境管理者意圖籍由現(xiàn)在資源防范措施的承諾(環(huán)境規(guī)劃等)與環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，來(lái)避免某些決策所帶來(lái)未來(lái)潛在的負(fù)面效果或不可回轉(zhuǎn)損害的問(wèn)題，理論基礎(chǔ)是環(huán)境損害常具有時(shí)間延時(shí)性、空間擴(kuò)展性及破壞不可回轉(zhuǎn)性的高度不確定性[6]。因此，預(yù)警原則基本上是一種環(huán)境保險(xiǎn)的理念、一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的策略，此原則在理念上有其適用性，因?yàn)槭虑暗念A(yù)防成本往往比事后補(bǔ)救所花的成本費(fèi)用少。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，當(dāng)一種活動(dòng)造成危害人類(lèi)健康或環(huán)境威脅時(shí)，應(yīng)采取預(yù)防性措施，即使有些因果關(guān)系在科學(xué)上還不能完全確定。這時(shí)，證明的負(fù)擔(dān)應(yīng)該由活動(dòng)的支持者而不是公眾承擔(dān)。

實(shí)際運(yùn)用這一原則時(shí)常會(huì)考慮適用最小安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行不確定性風(fēng)險(xiǎn)的衡量和制度的設(shè)計(jì)和選擇。最小安全標(biāo)準(zhǔn)策略不僅保留環(huán)境資源保護(hù)或保育所帶來(lái)的成本負(fù)擔(dān)，更以保護(hù)或保育為優(yōu)先考慮，其舉證責(zé)任由保護(hù)或保育效益轉(zhuǎn)移至保護(hù)或保育成本的舉證以減少衡量成本，并賦予資源有恢復(fù)更新的可能空間，我國(guó)所實(shí)施的最小安全保育標(biāo)準(zhǔn)(生態(tài)紅線(xiàn))正是此種策略的體現(xiàn)。此觀點(diǎn)對(duì)于環(huán)境資源可持續(xù)利用具重要的意義，即當(dāng)環(huán)境資源保育效益可能使當(dāng)代產(chǎn)生某種程度的福祉減少，但卻保留了未來(lái)世代可享用環(huán)境資源功能的權(quán)利時(shí)，為兼顧現(xiàn)世代的權(quán)利，可由現(xiàn)世代來(lái)決定這些福祉?yè)p失(負(fù)擔(dān))是否在可接受的范圍并以此做出管理決策。就我國(guó)目前環(huán)境管理現(xiàn)狀而言，預(yù)警原則環(huán)境管理的策略常體現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，并常會(huì)以幾級(jí)預(yù)警的形式發(fā)布，如大氣污染的黃色預(yù)警或紅色預(yù)警等，也就是說(shuō)，是否進(jìn)一步采取措施還有待于環(huán)境管理決策階段來(lái)完成?？傊?，對(duì)于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展而言，環(huán)境預(yù)警原則理應(yīng)解決一部分的環(huán)境不確定性問(wèn)題而在環(huán)境管理中可達(dá)到事前預(yù)防的效果，因此被學(xué)界所推薦。但由于欠缺單一、一致且普遍接受的倫理理論，以回應(yīng)我們對(duì)未來(lái)世代的責(zé)任，致使環(huán)境預(yù)警原則在實(shí)際運(yùn)作時(shí)面臨難以達(dá)成的昂貴成本。將此原則應(yīng)用于環(huán)境退化管理，在公平、簡(jiǎn)化行政處理、可接受性與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)縮減上雖然優(yōu)于經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)處理方式，但在效率上還不如污染者付費(fèi)原則的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)手段。由于以上兩種原則各有優(yōu)缺點(diǎn)，因此如何結(jié)合預(yù)警原則與成本效益原則或污染者付費(fèi)原則以有效管理環(huán)境退化問(wèn)題，便成為一項(xiàng)重要課題。

3.環(huán)境預(yù)警污染者付費(fèi)原則的管理思維

面對(duì)環(huán)境不確定性時(shí)的種種困境，必須有新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度取向來(lái)回應(yīng)此現(xiàn)象，連接污染者付費(fèi)原則與預(yù)警原則的預(yù)警污染者付費(fèi)原則(簡(jiǎn)稱(chēng)4P)便是此理念下的產(chǎn)物[7]。預(yù)警污染者付費(fèi)原則最基本的思想是在風(fēng)險(xiǎn)尚不確定時(shí)即采取必要的實(shí)質(zhì)行動(dòng)。預(yù)警污染者付費(fèi)原則中“預(yù)警”的正確理解對(duì)此原則的適用至關(guān)重要。目前國(guó)內(nèi)的法律界及某些文章將此原則表述為“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”，并認(rèn)為該原則適用的主要制度應(yīng)為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防保證金制度及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息搜集及監(jiān)測(cè)制度等[8]。這表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防面對(duì)的問(wèn)題在于那些僅僅懷疑并無(wú)確鑿的科學(xué)證據(jù)證明的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。此原則在環(huán)境不確定性管理中適用的關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)程度臨界標(biāo)志線(xiàn)的確定、根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)程度所應(yīng)采取的適當(dāng)預(yù)防措施、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度和收益的綜合性評(píng)估以及科學(xué)不確定性級(jí)別的確認(rèn)。因此，預(yù)警原則的內(nèi)涵使其在適用中不僅體現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估階段，也體現(xiàn)在環(huán)境管理的決策及執(zhí)行過(guò)程中，即通過(guò)結(jié)合經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)因素的污染者付費(fèi)原則，使得污染者不僅需支付已知的損害成本，而且需為不確定的損害負(fù)責(zé)。

在可持續(xù)發(fā)展的理念下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定情形下決策應(yīng)否賦予環(huán)境利用者開(kāi)發(fā)權(quán)時(shí)，應(yīng)提前通過(guò)制度設(shè)計(jì)使得潛在的環(huán)境損害由利用者承擔(dān)。面向這一課題，彈性保證金制度是較好回應(yīng)，此保證金制度的設(shè)計(jì)理念是將環(huán)境準(zhǔn)則與環(huán)境不確定性納入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，并誘使正面環(huán)境技術(shù)的創(chuàng)新。此修正的環(huán)境預(yù)警原則，既隱含環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家所考慮的誘因制度與環(huán)境外部效果內(nèi)部化，即環(huán)境成本由污染者負(fù)擔(dān)，同時(shí)又考慮未來(lái)環(huán)境成本不確定性的處理而將之?dāng)U充至污染者付費(fèi)原則，將課稅與補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)手段結(jié)合在一起，即所謂的可回收保證金。

三、預(yù)警污染者付費(fèi)原則的適用：預(yù)警環(huán)境保證金制度

環(huán)境保證金制度運(yùn)作方式為“除了對(duì)確定已知產(chǎn)生的環(huán)境損害直接收取費(fèi)用之外，并對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的潛在環(huán)境損害收取一定數(shù)額的保證金”[9]。就預(yù)警環(huán)境保證金制度的基本屬性而言，其應(yīng)屬于環(huán)境行政保留的性質(zhì)，因此在法律適用上也應(yīng)遵循法律保留原則及比例原則。為了保留預(yù)警原則的承諾，此保證金數(shù)額大小視公權(quán)力機(jī)關(guān)的環(huán)境專(zhuān)家采用如今最佳估計(jì)技術(shù)估計(jì)出來(lái)的最大決策賭注(最壞結(jié)果)預(yù)期值高低而定，并將此保證金“扣押”而存于有利息收入的公證托管賬戶(hù)?；诃h(huán)境不確定性管理的目的，使得環(huán)境預(yù)警保證金兼具行政保留及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能的雙重屬性，因此，如果潛在環(huán)境損害已不會(huì)發(fā)生并獲得審查單位認(rèn)可，此保證金將連本帶利歸還給原繳納者；若證實(shí)預(yù)期最壞結(jié)果的最大損失低于原先估計(jì)者，則保證金數(shù)額隨之向下修正；如果預(yù)期的損害事后確實(shí)發(fā)生時(shí)，則此扣押的保證金將被沒(méi)收，被用來(lái)作為環(huán)境損害修復(fù)的成本支出或用來(lái)補(bǔ)償受害者。

1.預(yù)警環(huán)境保證金制度適用的功能

預(yù)警環(huán)境保證金制度的理論基礎(chǔ)在于環(huán)境效果常具有時(shí)間延時(shí)性、空間擴(kuò)展性及破壞不可回轉(zhuǎn)性的高度不確定性，以及利用市場(chǎng)信息的經(jīng)濟(jì)誘因來(lái)促使?jié)撛诃h(huán)境損害者自動(dòng)地面對(duì)并降低未來(lái)環(huán)境成本的不確定性。由于誘使?jié)撛诃h(huán)境損害者朝向環(huán)境退化方向的扭曲性信息的重要因素之一為時(shí)間尺度的不完全資訊，因而此種“強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄”制度在相關(guān)條件配合之下，預(yù)期將可發(fā)揮環(huán)境安全防衛(wèi)的積極作用。

(1)有助于生態(tài)安全的實(shí)踐

環(huán)境保證金制度將未來(lái)潛在的環(huán)境成本由社會(huì)大眾負(fù)擔(dān)倒轉(zhuǎn)為由潛在的損害者負(fù)擔(dān)，并依預(yù)期損害大小決定成本負(fù)擔(dān)高低的做法，不僅符合成本有效性的概念亦滿(mǎn)足貢獻(xiàn)原則的公平理念。從貢獻(xiàn)原則的公平觀點(diǎn)而言，如果不對(duì)潛在環(huán)境損害者收取費(fèi)用，結(jié)果將產(chǎn)生無(wú)貢獻(xiàn)者獲得收益權(quán)利或損害者不必支付代價(jià)的不公平現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生潛在環(huán)境使用者(損害者)與非使用者(非損害者)間“資源利益分配產(chǎn)生羨慕和嫉妒”的不公平的結(jié)果。雖然環(huán)境保證金制度符合貢獻(xiàn)原則的公平理念，但仍會(huì)產(chǎn)生因反彈而延伸的成本，不過(guò)此成本應(yīng)不會(huì)太大，因?yàn)榇酥贫鹊谋ＷC金僅是扣押性質(zhì)。如果事后環(huán)境損害沒(méi)發(fā)生，則可“連本帶利”回贖，此時(shí)潛在環(huán)境損害者如果真有損失，僅是此保證金用于其他投資的可能收益高于其存于公證托管賬戶(hù)利息收入的部分。由于預(yù)警環(huán)境保證金制度提供私部門(mén)有回贖保證金的機(jī)會(huì)，而生態(tài)技術(shù)的研發(fā)將成為一個(gè)有助于增加回贖機(jī)會(huì)的誘因，因此只要生態(tài)技術(shù)研發(fā)所產(chǎn)生的效益大于其研發(fā)投入成本時(shí)，私部門(mén)的潛在環(huán)境損害者便會(huì)主動(dòng)增加生態(tài)科技研發(fā)資源的投入，此處科技研發(fā)效益不僅包括私人的回贖效益，亦包括此生態(tài)科技智慧財(cái)產(chǎn)權(quán)所帶來(lái)的效益，其投入資源將致其所產(chǎn)生的邊際成本等于邊際效益為止。如果未來(lái)潛在環(huán)境損害愈大，則投入生態(tài)科技研發(fā)的效益愈大，結(jié)果會(huì)發(fā)現(xiàn)生態(tài)科技研發(fā)的投入將會(huì)與損害預(yù)期值大小呈同方向演進(jìn)。除此之外，在適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)措施下，此制度亦會(huì)增加管理部門(mén)生態(tài)科技基礎(chǔ)研究的投入，因?yàn)楸ＷC金大小決定于管理部門(mén)內(nèi)環(huán)境專(zhuān)家利用最佳估計(jì)技術(shù)估計(jì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策最大賭注(最壞結(jié)果)的預(yù)期值，為了獲得此資訊便不得不投入資源于此研究上。如果生態(tài)科技研發(fā)的動(dòng)態(tài)效能能夠發(fā)揮，“好”的潛在環(huán)境損害者將會(huì)自然淘汰“壞”的環(huán)境資源利用者，從而所有的環(huán)境主體皆成為受益者。

(2)有利于增進(jìn)環(huán)境管理的效率

當(dāng)設(shè)定一個(gè)游戲規(guī)則后，為了確保此游戲規(guī)則能順利運(yùn)作，必須面對(duì)在游戲規(guī)則內(nèi)主導(dǎo)游戲的活動(dòng)者是否會(huì)遵守規(guī)則中所設(shè)定的相關(guān)規(guī)范。置身于游戲規(guī)則中的潛在環(huán)境損害者基于自身利益的考慮，會(huì)在既有意識(shí)形態(tài)及既有資訊判斷下評(píng)估遵守或違反規(guī)則行為的利弊得失，然后選擇對(duì)其較有利的行為。除非，參與者具有自律的意識(shí)，否則游戲規(guī)則的裁判者必須投入監(jiān)督(含衡量)的資源以發(fā)現(xiàn)適用規(guī)則者是否有違反規(guī)定的情形，而僅有監(jiān)督?jīng)]有罰責(zé)的執(zhí)行仍無(wú)法保證相關(guān)主體會(huì)遵守規(guī)定。但能建構(gòu)與人性一致的游戲規(guī)則，預(yù)期將可縮減政策監(jiān)督與執(zhí)行的相關(guān)附帶成本，因?yàn)榄h(huán)境退化管理必須能改變誘使經(jīng)濟(jì)個(gè)體從事環(huán)境退化活動(dòng)的錯(cuò)誤資訊，進(jìn)而避免將人類(lèi)羈絆在惡性循環(huán)的陷阱中，否則可能僅是在抑制問(wèn)題而不是解決問(wèn)題，環(huán)境不確定情況下所采取的管理制度亦不例外。這些扭曲性的資訊信息，除了共有地悲劇的不完全財(cái)產(chǎn)權(quán)制度與欠缺市場(chǎng)的外部性外，尚存在未來(lái)遲延效果這一時(shí)間跨度的不完全資訊，這將導(dǎo)致個(gè)體所謂的理性演變成為集體非理性的結(jié)果。因此，若想改變個(gè)體理性行為的非社會(huì)理想化結(jié)果，除了在交易成本與所得效果可籍由財(cái)產(chǎn)權(quán)建立的協(xié)商機(jī)制完成外，必須傳達(dá)合乎理性化水準(zhǔn)的價(jià)格信息給經(jīng)濟(jì)個(gè)體，這些價(jià)格信息不僅包括不需為環(huán)境外部成本支付代價(jià)的信息，亦包括不需為環(huán)境未來(lái)遲延效果支付代價(jià)的信息。因此，相對(duì)價(jià)格信息相當(dāng)重要，如果能利用經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)促使?jié)撛诃h(huán)境損害者感覺(jué)遵守規(guī)則相較于違反規(guī)則更加有利時(shí)，他們便有動(dòng)機(jī)自動(dòng)修正行為，朝向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境友善的方向進(jìn)行，亦可抑制投機(jī)取巧者，杜絕潛在違約者將變成現(xiàn)實(shí)違約者，如此將有助于達(dá)成縮減政策附隨成本的效能。

通過(guò)以上論述，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境保證金這種“強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄”的制度在相關(guān)條件配合之下，預(yù)期將可發(fā)揮環(huán)境安全防衛(wèi)正面積極作用，是一種很直接、很有效率達(dá)成環(huán)境行政管理目的的手段。

2.預(yù)警環(huán)境保證金制度適用的障礙及解決

總體來(lái)看，預(yù)警環(huán)境保證金制度作為我國(guó)各地加強(qiáng)環(huán)境法實(shí)施效果而推出的創(chuàng)新手段，客觀上發(fā)揮了促進(jìn)相對(duì)人履行法律義務(wù)、保障環(huán)境優(yōu)先和環(huán)境法律制度貫徹執(zhí)行的作用。但保證金管理仍處于初步探索階段，多數(shù)預(yù)警保證及征收不能完全符合行政法治主義的理念，甚或?qū)е轮贫葘?shí)施背離了原本具有預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)及便于追究責(zé)任的功能價(jià)值取向，這導(dǎo)致目前保證金在環(huán)境不確定管理中適用存在障礙。目前環(huán)境保證金制度存在泛化的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)注意保證金制度的適用范圍和局限性，不應(yīng)過(guò)度依賴(lài)該制度來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，監(jiān)管者更不應(yīng)依賴(lài)該制度而有意或無(wú)意地放松環(huán)境監(jiān)管[10]。因此，理性認(rèn)識(shí)預(yù)警保證金制度適用范圍中存在的問(wèn)題并予以解決是非常重要的。

(1)預(yù)警環(huán)境保證金制度適用中存在的問(wèn)題

預(yù)警環(huán)境保證金制度適用的實(shí)踐走在了立法前面，目前的環(huán)境保證金制度主要集中在地方立法中，由于各地預(yù)警環(huán)境保證金管理工作缺少概要性、原則性規(guī)定來(lái)統(tǒng)一保證金制度的貫徹和規(guī)范實(shí)施以及指導(dǎo)各地因地制宜建立預(yù)警保證金制度，致使保證金管理實(shí)施過(guò)程中遇到了一系列亟待解決的問(wèn)題。

其一，相關(guān)規(guī)定不完善。如保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方式缺乏理論依據(jù)，環(huán)境治理恢復(fù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不明確，對(duì)拒不繳存、不按時(shí)繳納不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境治理恢復(fù)方案的行為難以處理等。

其二，管理不到位。環(huán)境保證金制度存在3個(gè)主要缺陷：道德風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性限制和合同執(zhí)行的不完全性。道德風(fēng)險(xiǎn)是指監(jiān)管者有可能會(huì)為了謀求個(gè)人或部門(mén)利益最大化沒(méi)收保證金，而不管生產(chǎn)者是否已經(jīng)履行了環(huán)境責(zé)任。當(dāng)前階段，預(yù)警環(huán)境保證金管理仍?xún)A向于行政命令控制管理，而不是市場(chǎng)自主選擇條件下的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，從管理部門(mén)角度看，受保證金管理制度不完善等多方面限制，各級(jí)管理部門(mén)在行使職能過(guò)程中對(duì)保證金的定期監(jiān)管、評(píng)審驗(yàn)收、返還和使用等方面的管理職能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。一方面，由于企業(yè)繳存的保證金及利息最后要全部返還，無(wú)法給當(dāng)?shù)卣畮?lái)直接的財(cái)政收益，部分地方主管部門(mén)也存在積極性不高的現(xiàn)象；另一方面，對(duì)礦山企業(yè)拒不繳納、不按時(shí)或不足額繳納保證金，拒不編制或嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境治理恢復(fù)方案的行為，部分管理部門(mén)管理手段較為單一，僅為下發(fā)催款通知書(shū)，處罰也僅限于罰款和吊銷(xiāo)相關(guān)許可證，這些直接影響部門(mén)職能作用的充分發(fā)揮。

其三，適用范圍不明確。雖然預(yù)警環(huán)境保證金制度具有適用上的便利和優(yōu)勢(shì)，但卻會(huì)面臨交易成本問(wèn)題(如信息收集與衡量的成本、監(jiān)督與執(zhí)行的成本、政治交易成本)。因此，制度的供給會(huì)受到潛在環(huán)境損害利益團(tuán)體的影響。由于預(yù)警環(huán)境保證金制度將帶給潛在環(huán)境損害者額外成本，因而將促使這些制度受損者組成利益團(tuán)體，通過(guò)合法甚或不合法的政治投資來(lái)避免負(fù)擔(dān)額外成本，如保證金數(shù)額將帶來(lái)潛在環(huán)境損害者游說(shuō)降低保證金的租利競(jìng)逐問(wèn)題。再言之，環(huán)境保證金制度的運(yùn)用是有條件的，只有在充分理解環(huán)境損害成本、生產(chǎn)者的行為可觀察(即不存在道德風(fēng)險(xiǎn))、需要監(jiān)管的生產(chǎn)者不多、繳款的時(shí)間范圍固定、無(wú)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境效應(yīng)等因素的前提下運(yùn)用才能體現(xiàn)其制度功能，而許多環(huán)境損害并不滿(mǎn)足這些條件，比如非點(diǎn)源污染問(wèn)題、排放者眾多且行為難以觀察和監(jiān)測(cè)時(shí)，就不宜適用環(huán)境保證金制度。

(2)預(yù)警環(huán)境保證金制度完善可考量的方向

首先，保證金立法體系應(yīng)予以健全完善。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法尤其是通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》將保證金正式確立為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)新型制度，確立制度的立法原則及其基本構(gòu)架，統(tǒng)一環(huán)境保證金制度的貫徹和規(guī)范實(shí)施。對(duì)于保證金的繳存形式可采用多元化形式，可以是現(xiàn)金、全程保證金和分階段保證金、信托基金、不可撤銷(xiāo)信用證、財(cái)務(wù)證書(shū)等，這樣有利于繳納主體高效率使用現(xiàn)金流，有效緩解資金壓力。即便繳存的保證金金額達(dá)不到預(yù)計(jì)治理恢復(fù)目標(biāo)所發(fā)生的費(fèi)用，但采取金融擔(dān)保、保險(xiǎn)等多元化的繳存形式，也能激勵(lì)并確保環(huán)境利用人履行治理恢復(fù)的責(zé)任和義務(wù)。就環(huán)境保證金繳納和返還的數(shù)額，必須以保證的治理恢復(fù)義務(wù)履行為依據(jù)。

其次，預(yù)警保證金管理應(yīng)特別重視兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是明確特定環(huán)境區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，二是構(gòu)建具體全面的保證金復(fù)審程序規(guī)范。環(huán)境不確定管理要落到實(shí)處，政府必須考量相關(guān)制度的實(shí)現(xiàn)效率，預(yù)警環(huán)境保證金制度也不例外，政府應(yīng)主動(dòng)采取措施搜集信息以降低執(zhí)行成本，尤其是政治交易成本。為了避免異化或扭曲的政府行為，若能將所有利害關(guān)系人組織成一個(gè)共同管理預(yù)警環(huán)境保證金制度的委員會(huì)，也許會(huì)產(chǎn)生部分抑制作用。因此，保證金數(shù)額設(shè)定及管理的實(shí)現(xiàn)亦應(yīng)納入公眾參與機(jī)制，此將有助于縮減“租利競(jìng)逐”活動(dòng)所帶來(lái)的資源浪費(fèi)并符合科學(xué)民主化與程序理性等面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性下的管理決策理念。

最后，依據(jù)土地功能規(guī)劃來(lái)確定預(yù)警環(huán)境保證金制度運(yùn)用范圍。目前我國(guó)土地資源的掠奪是環(huán)境退化問(wèn)題的重要面向，土地資源的保護(hù)是健康環(huán)境的關(guān)鍵，因此，國(guó)土規(guī)劃管理的良莠將顯著影響環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)踐。除此之外，為了降低生態(tài)潛在環(huán)境損害者的不確定性，以減少不必要的信息搜尋成本，環(huán)境不確定性的應(yīng)對(duì)主要集中在降低生態(tài)環(huán)境潛在損害者的不確定性，即防止?jié)撛趽p害者損害環(huán)境的行為發(fā)生，因此有必要明確界定權(quán)利與義務(wù)的游戲規(guī)則。由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性及其公共財(cái)產(chǎn)的特性，極易導(dǎo)致過(guò)高的衡量成本與監(jiān)督成本，進(jìn)而增加執(zhí)行成本，若能將部分生態(tài)環(huán)境需完成的任務(wù)透過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)比較明確的土地來(lái)實(shí)現(xiàn)，預(yù)期將有利于生態(tài)環(huán)境管理的理想實(shí)現(xiàn)，并可以減少若干的交易成本。于此，從事環(huán)境預(yù)警保證金制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)特別著重國(guó)土規(guī)劃管理的思維，并參考最小安全標(biāo)準(zhǔn)策略，以最佳技術(shù)估計(jì)決策賭注預(yù)期值大小與回轉(zhuǎn)不確定性高低作為土地資源的利用依據(jù)[11]，將國(guó)土利用時(shí)賭注愈大或不可回轉(zhuǎn)不確定性越高者則越傾向劃設(shè)為“紅色禁止區(qū)”，賭注愈小者或不可回轉(zhuǎn)不確定性越低者傾向劃設(shè)“綠色發(fā)展區(qū)”，兩者之間的情況劃設(shè)為“黃色警戒區(qū)”。

總之，在面對(duì)環(huán)境不確定性時(shí)，設(shè)定安全標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)擔(dān)社會(huì)可以忍受，并且保育和保持的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于開(kāi)發(fā)所獲得利益的程度時(shí)，宜劃為“紅色禁止區(qū)”，如生態(tài)環(huán)境脆弱或敏感區(qū)，將禁止賦予開(kāi)發(fā)利用權(quán)；當(dāng)保育和保持的成本大到社會(huì)無(wú)法承受時(shí)，而依據(jù)成本效益原則賦予開(kāi)發(fā)權(quán)的結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性可以通過(guò)環(huán)境稅或環(huán)境費(fèi)的政策工具予以?xún)?nèi)部化時(shí)，即是“綠色發(fā)展區(qū)”；當(dāng)知道此時(shí)賦予開(kāi)發(fā)權(quán)的結(jié)果可能會(huì)產(chǎn)生潛在的環(huán)境成本且機(jī)率不確定時(shí)，為了避免這些未來(lái)可能出現(xiàn)的環(huán)境成本由他人負(fù)擔(dān)，即劃定為“黃色警戒區(qū)”，該區(qū)域的管理中應(yīng)用預(yù)警保證金制度有利于賦予限制性或附條件的開(kāi)發(fā)權(quán)所致利益的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，將國(guó)土劃設(shè)為不同等級(jí)而賦予不同的發(fā)展權(quán)利，目的在于實(shí)現(xiàn)土地資源利用的永續(xù)性，從而促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性管理的有效性。若全部賦予資源開(kāi)發(fā)權(quán)，當(dāng)代主體雖可享受即時(shí)利益，并有可能將開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的利益?zhèn)鞒薪o未來(lái)世代，但亦可能將開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的生態(tài)負(fù)債由未來(lái)世代償還，如若發(fā)生不可回轉(zhuǎn)的生態(tài)損害的情況，生態(tài)負(fù)債則往往成為永遠(yuǎn)的呆賬；反之，如果全部禁止開(kāi)發(fā)，雖現(xiàn)世代與未來(lái)世代皆可擁有完整的生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)世代卻需面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的后果，而未來(lái)世代亦會(huì)失去現(xiàn)世代傳承的開(kāi)發(fā)利益，因此完全賦予開(kāi)發(fā)權(quán)或完全禁止開(kāi)發(fā)的此種“全有”“全無(wú)”的管理政策，可能皆是非永續(xù)性的做法。除此之外，依邊際成本均等原則，此種依不同等級(jí)而賦予不同發(fā)展權(quán)利的資源分配方式預(yù)期可達(dá)最低成本的效果，只需以“受益付費(fèi)、受害補(bǔ)償”原則的適用來(lái)衡量，綠色發(fā)展地區(qū)所獲得的規(guī)劃利益應(yīng)當(dāng)對(duì)價(jià)補(bǔ)償紅色禁止發(fā)展地區(qū)的損失。而處于中間地帶的黃色警戒區(qū)可通過(guò)設(shè)置保證金制度實(shí)現(xiàn)有限的利用及開(kāi)發(fā)。

四、結(jié) 語(yǔ)

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性的管理中，針對(duì)環(huán)境退化的任何管理方式都會(huì)有相應(yīng)的成本，故在實(shí)際評(píng)估展開(kāi)前，預(yù)警保證金制度對(duì)達(dá)成可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是否比其他政策工具有效并不確定，因?yàn)榄h(huán)境效果常存在長(zhǎng)期性的特性，如果僅要求環(huán)境使用者、污染者或掠奪者支付確定效果的代價(jià)，結(jié)果便會(huì)產(chǎn)生潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損失由其他社會(huì)大眾或未來(lái)世代來(lái)承擔(dān)的結(jié)果，并會(huì)產(chǎn)生這些污染者傷害他人或他物種的誘因，結(jié)果社會(huì)將邁向非永續(xù)性的路徑。如果將這些潛在的、未來(lái)的環(huán)境成本由“污染者”付費(fèi)加以承擔(dān)，則恰可產(chǎn)生與前述相反的結(jié)果。為了保留這些“污染者”謹(jǐn)慎的、有節(jié)制的利用環(huán)境的誘因，需讓這些“預(yù)先支付的費(fèi)用”有“回贖”的一天。因此，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性管理中適用預(yù)警環(huán)境保證金制度時(shí)，不僅應(yīng)體現(xiàn)合法性原則，還應(yīng)注重其適用的正當(dāng)性等問(wèn)題。

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(責(zé)任編輯：高 虹)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.02.013

2016-06-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(14ZDC029)；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2016PY55)；西南大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(SWU1209381)

周海華(1979—)，女，安徽亳州人，講師，博士研究生，從事環(huán)境管理政策與法律制度研究。

F123.16；X-01

A

1671-4970(2017)02-0078-06