周京++翁大濤

摘 要：長(zhǎng)江黃金水道的航運(yùn)迎來(lái)了一個(gè)高速發(fā)展期，隨之而來(lái)的水上交通事故也在不斷增加，尤其是在發(fā)生水上交通安全事故后，需要加強(qiáng)快速反應(yīng)，提高水上搜救應(yīng)急能力。本文通過(guò)介紹長(zhǎng)江應(yīng)急救援力量的現(xiàn)狀，結(jié)合長(zhǎng)江沿江海事局應(yīng)急救援力量現(xiàn)狀分析，并提出相應(yīng)改進(jìn)措施和對(duì)策，旨在完善水上搜救體系，發(fā)揮水上搜救的作用，最大限度地減少水上交通事故損失。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江；水上搜救；應(yīng)急指揮；政府責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：U698.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2016）12-0029-03

內(nèi)河水運(yùn)具有運(yùn)力大、運(yùn)輸成本低等特點(diǎn)，是一種較為理想的運(yùn)輸方式。國(guó)家提出加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系，調(diào)整優(yōu)化沿江沿河地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展及節(jié)能減排，建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運(yùn)體系。隨著內(nèi)河水運(yùn)的發(fā)展，內(nèi)河航道通航里程逐年增加，船舶交通流量日益增加，船舶朝大型化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

隨著水上交通日益繁忙，水上交通事故時(shí)有發(fā)生。近十年（2005年12月26日至2015年12月25日），轄區(qū)發(fā)生險(xiǎn)情2497起，其中碰撞1099起，觸礁219起，擱淺635起，觸損94起，浪損2起，火災(zāi)96起，風(fēng)災(zāi)36起，自沉150起，機(jī)損44起，其它122起。遇險(xiǎn)船舶3976艘，獲救3535艘，翻沉441艘。遇險(xiǎn)人數(shù)42757人，其中上游17919人，中游10460人，下游14049人，支汊296人。海事港內(nèi)、港外共投入3386艘次海巡艇參與救助行動(dòng)。

因此提升長(zhǎng)江黃金水道搜救和應(yīng)急處置能力建設(shè)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)快速對(duì)水上遇險(xiǎn)人員實(shí)施救助，保障了水上人命安全的需要，同時(shí)也能夠?qū)τ鲭U(xiǎn)船舶、設(shè)施進(jìn)行救助，能夠防止其對(duì)水域環(huán)境造成污染或?qū)⑽廴境潭冉抵磷畹?，是防止長(zhǎng)江水域污染的需要。

1 目前存在的問(wèn)題

1.1 水上搜救機(jī)制不健全

部分省、市、縣三級(jí)尚未成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水上搜救日常工作，部分市、縣未建設(shè)水上搜救協(xié)調(diào)分中心，水上搜救管理的指揮機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)亟待明確。省、市、縣尚未建立水上搜救聯(lián)席會(huì)議制度，跨行政區(qū)域水上搜救應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急社會(huì)力量動(dòng)員調(diào)用、應(yīng)急預(yù)警和補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等工作機(jī)制亟待健全。在搜救行動(dòng)實(shí)際開(kāi)展中，出現(xiàn)了搜救指揮機(jī)構(gòu)與現(xiàn)場(chǎng)救助力量聯(lián)系溝通困難、信息未能統(tǒng)一匯總上報(bào)的情況。在處置險(xiǎn)情過(guò)程中，應(yīng)急搜救中心不能與現(xiàn)場(chǎng)船舶實(shí)時(shí)保持聯(lián)系獲得信息，對(duì)后續(xù)搜救決策和行動(dòng)帶來(lái)一定影響。建議進(jìn)一步確立搜救中心在搜救行動(dòng)中的主導(dǎo)地位，暢通搜救中心與現(xiàn)場(chǎng)搜救力量的信息溝通，明確險(xiǎn)情信息由搜救中心統(tǒng)一匯總，逐級(jí)上報(bào)。并且搜救后評(píng)估工作的配套制度沒(méi)有建立，開(kāi)展后評(píng)估工作的積極性不高。省級(jí)搜救中心與各分中心間的預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制也未能理順，預(yù)警預(yù)報(bào)信息缺乏規(guī)范的傳達(dá)渠道。

1.2 缺乏必要的搜救法律法規(guī)

目前，我國(guó)關(guān)于水上搜救法律規(guī)范分散于有關(guān)法律和行政法規(guī)中，尚無(wú)一部專(zhuān)門(mén)的法律、行政法規(guī)全面系統(tǒng)地規(guī)范水上搜救行為，《中華人民共和國(guó)海上人命搜尋救助條例》（征求意見(jiàn)稿）發(fā)布6年至今未成稿，所以制定地方條例缺乏直接依據(jù)和參照。沒(méi)有法律法規(guī)明確搜救各方面的職責(zé)和行為，各搜救中心在搜救工作中就難以及時(shí)協(xié)調(diào)各方面力量參與救助工作，也就不可能提高搜救成功率和搜救的效率。

1.3 水上搜救力量以及管理水平不足

由于長(zhǎng)江黃金水道的自然條件、地理?xiàng)l件、航道條件和經(jīng)濟(jì)條件的影響，無(wú)論是專(zhuān)業(yè)的救助力量還是業(yè)余的救助力量在地理分布上十分不均，一旦發(fā)生險(xiǎn)情，救助船舶趕到現(xiàn)場(chǎng)，需要很長(zhǎng)時(shí)間，大大降低了搜救的效率。隨著船舶向大型化方向發(fā)展，長(zhǎng)江干線(xiàn)船舶遇險(xiǎn)救助力量明顯不足，特別是庫(kù)區(qū)深水打撈能力不具備。

應(yīng)急值守值班員配置難以發(fā)揮搜救辦處理水上險(xiǎn)情應(yīng)急的實(shí)際效率。人員不足、能力有限等制約著應(yīng)急響應(yīng)的實(shí)效。水上搜救志愿者隊(duì)伍數(shù)量少，人數(shù)少，人員補(bǔ)充存在問(wèn)題，年齡存在老化現(xiàn)象，面臨人員流失問(wèn)題；志愿者隊(duì)伍社會(huì)參與度低，管理分散，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，參與水上應(yīng)急搜救工作的積極性方面還有待提高，志愿者的面不夠廣，導(dǎo)致對(duì)轄區(qū)水域發(fā)生一些應(yīng)急救援時(shí)間反應(yīng)不夠快。

1.4 搜救應(yīng)急意識(shí)薄弱

水上交通安全重視程度在不斷下降。由于長(zhǎng)期連續(xù)無(wú)事故，水上交通參與者盲目認(rèn)為水上交通平安無(wú)事，松懈麻痹的思想在一些縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部門(mén)中不斷滋生蔓延，造成水上交通安全監(jiān)管救助責(zé)任不落實(shí)、投入不足、安全管理不到位等現(xiàn)象。有的交通運(yùn)輸主管部門(mén)雖然設(shè)置了海事管理機(jī)構(gòu)，編制人員均已到位，卻將海事人員挪到其他崗位，造成人員在編不在崗，水上安全監(jiān)管搜救無(wú)人履職或履職不到位?；鶎雍Ｊ聶C(jī)構(gòu)人員流動(dòng)頻繁、隊(duì)伍不穩(wěn)定，海事巡邏搜救水平和能力還有待提升，同時(shí)也加大了省局業(yè)務(wù)培訓(xùn)的難度。并且部分地方政府和水路運(yùn)輸企業(yè)，缺乏防患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)。救援裝備極度缺乏，人員培訓(xùn)不到位，還不能滿(mǎn)足水路交通搜救工作需求。

1.5 沒(méi)有設(shè)立搜救專(zhuān)項(xiàng)基金

在水上搜救沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金，投入嚴(yán)重不足，隊(duì)伍建設(shè)滯后，技術(shù)裝備落后，水上應(yīng)急救援人員的專(zhuān)業(yè)水平和個(gè)人的素質(zhì)較低，救援隊(duì)伍力量薄弱，無(wú)力開(kāi)展持續(xù)的搜救演練，實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)有待提高，不能適應(yīng)日趨嚴(yán)峻的應(yīng)急救援工作。搜救危險(xiǎn)性極高，由于對(duì)參與搜救的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員缺乏有效的激勵(lì)，很多海事人員更傾向于從事綜合部門(mén)或者其他危險(xiǎn)性較小的業(yè)務(wù)部門(mén)。根據(jù)國(guó)家《海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金暫行管理辦法》及《海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則》，明確對(duì)重、特大險(xiǎn)情搜救行動(dòng)給予國(guó)家搜救獎(jiǎng)勵(lì)，但從2013年交通運(yùn)輸部關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)2013年度貢獻(xiàn)突出社會(huì)救助力量的通報(bào)中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前所涉及到的險(xiǎn)情以一般及較大險(xiǎn)情居多，大多參與救援行動(dòng)的非專(zhuān)業(yè)搜救力量由于沒(méi)有達(dá)到國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)而取得不了應(yīng)有的補(bǔ)償，這種形勢(shì)影響了搜救人員參與搜救行動(dòng)的積極性。

1.6 缺乏危險(xiǎn)、化學(xué)品應(yīng)急處置力量

目前沿江各省市各港口水上溢油圍控設(shè)備薄弱，溢油回收方面處于起步狀態(tài)，應(yīng)對(duì)船舶污染事故的應(yīng)急處置能力低下。并主要立足于對(duì)自身裝卸作業(yè)過(guò)程中發(fā)生的少量溢油的應(yīng)急處置，不能滿(mǎn)足發(fā)生較大規(guī)模的船舶污染事故處置，且由于受地域的影響（這類(lèi)配備防污染設(shè)備的企業(yè)大多分布在長(zhǎng)江干線(xiàn)和贛江中下游），不能實(shí)現(xiàn)快速應(yīng)急反應(yīng)，同時(shí)針對(duì)船載化學(xué)危險(xiǎn)品污染事故的處置實(shí)在技術(shù)、人員和裝備上缺乏有效的應(yīng)急處置手段。一旦發(fā)生火災(zāi)事故，難以完成水上搜救工作。當(dāng)化學(xué)品一旦發(fā)生事故，沒(méi)有用于化救的應(yīng)急器材。

2 提升長(zhǎng)江黃金水道搜救應(yīng)急能力的幾點(diǎn)建議

2.1 完善水上搜尋救助應(yīng)急預(yù)案和水上突發(fā)事件應(yīng)急處置法治機(jī)制

《長(zhǎng)江海事局水上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。2006年，長(zhǎng)江海事局制定并實(shí)施了《長(zhǎng)江海事局水上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》和包括人員落水、惡劣氣況應(yīng)急處置等在內(nèi)的18個(gè)分預(yù)案。2008年對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了修訂完善，形成了《長(zhǎng)江海事局水上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（2008修訂稿）》和6個(gè)分預(yù)案、12個(gè)工作程序，基本覆蓋了轄區(qū)常見(jiàn)的水上突發(fā)事件。2016年，根據(jù)《交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江等內(nèi)河水上交通安全管理的若干意見(jiàn)》等文件精神，結(jié)合長(zhǎng)江航運(yùn)安全監(jiān)管新的形勢(shì)，再次對(duì)預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行了修編，進(jìn)一步提高預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性和可操性。

相關(guān)水上突發(fā)事件應(yīng)急處置的法規(guī)政策出臺(tái)較慢，水上應(yīng)急處置工作得不到強(qiáng)有力的法律保障；海事、航道、水文、氣象、地災(zāi)、環(huán)保等水上搜救成員單位的協(xié)調(diào)合作機(jī)制尚未成熟運(yùn)行；部分地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案未有效建立，安徽、江西、湖南、湖北、重慶均尚未出臺(tái)省級(jí)水上搜尋救助條例。

2.2 創(chuàng)新搜救隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制

深入推進(jìn)搜救人員培訓(xùn)工作，加大水上搜救人員培訓(xùn)力度和頻次，繼續(xù)加大應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)力度，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，增強(qiáng)師資力量，提升一線(xiàn)搜救值班員搜救理論水平和實(shí)戰(zhàn)技能，加強(qiáng)值守協(xié)調(diào)員的政治素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)、行為規(guī)范和崗位業(yè)務(wù)技能，從理論知識(shí)、技能操作等多方面入手，加強(qiáng)崗位基本功訓(xùn)練，以點(diǎn)帶線(xiàn)、以線(xiàn)帶面，全面加強(qiáng)應(yīng)急值守隊(duì)伍建設(shè)。使水上應(yīng)急值守更科學(xué)、更合理、更高效，有效提升水上應(yīng)急值守處置能力。與海事院校水上搜救培訓(xùn)基地、交通部水上救助基地合作，借鑒他們的理論培訓(xùn)成果和實(shí)際救助經(jīng)驗(yàn)，不斷掌握新形勢(shì)下的水上搜尋救助重點(diǎn)、難點(diǎn)、突破點(diǎn)，提升現(xiàn)有搜救隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。結(jié)合長(zhǎng)江黃金水道各地方海事搜救實(shí)際，制訂科學(xué)的適合的水上搜救隊(duì)伍建設(shè)的搜救指南、課件、教學(xué)課程、效果評(píng)估等培訓(xùn)評(píng)價(jià)體系。

2.3 優(yōu)化搜救隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)

縮減部門(mén)，將業(yè)務(wù)相似的部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌合并，并將省市縣三級(jí)海事部門(mén)的業(yè)務(wù)科室分別對(duì)應(yīng)。交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在13年4月交通運(yùn)輸部海事系統(tǒng)“三定”方案動(dòng)員會(huì)上指出：“要從編制的安排和機(jī)構(gòu)的設(shè)置上確保執(zhí)法力量向一線(xiàn)轉(zhuǎn)移”。海事部門(mén)作為半軍事化管理隊(duì)伍，編制少、任務(wù)重，在國(guó)家政策不允許增加編制的情況下，改變單位的部門(mén)結(jié)構(gòu)，調(diào)整一線(xiàn)人員和機(jī)關(guān)人員的比例。建議增加局機(jī)關(guān)涉及水上救助一線(xiàn)工作人員的比例，應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)救援人員、船艇、裝備指揮調(diào)度，專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)遇險(xiǎn)人員方位、損失等信息的收集，專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)事故的調(diào)查和處理。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

水上搜救基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面要結(jié)合長(zhǎng)江黃金水道各地區(qū)水上搜尋救助特點(diǎn)，以及政府水上搜尋救助公共服務(wù)產(chǎn)品提供的能力科學(xué)規(guī)劃、合理布局。在重點(diǎn)水域、重點(diǎn)航段設(shè)置內(nèi)河應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備庫(kù)，儲(chǔ)備機(jī)動(dòng)沖鋒舟、消防泵、圍油欄、多種類(lèi)人命救助和防污設(shè)備，應(yīng)對(duì)突發(fā)水上險(xiǎn)情。推廣北斗導(dǎo)航系統(tǒng)、LRIT系統(tǒng)、MOB等新技術(shù)在水上搜救工作中的使用。結(jié)合北斗導(dǎo)航系統(tǒng)的短信功能開(kāi)展研究，拓寬航行安全信息、惡劣天氣等預(yù)警信息的宣傳手段，利用大量漁船安裝北斗導(dǎo)航系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，提高漁船救助能力和商漁船防碰撞宣傳。

創(chuàng)建無(wú)人機(jī)信息搜集和直升機(jī)現(xiàn)場(chǎng)救助模式，無(wú)人機(jī)對(duì)長(zhǎng)江黃金水道等進(jìn)行快速巡航，可以對(duì)遇險(xiǎn)船舶進(jìn)行迅速定位、與船民近距離通訊，還可以對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行高清拍照、攝像，為后續(xù)的事故調(diào)查處理進(jìn)行及時(shí)有效的取證。直升機(jī)可以讓救援力量以最快速度進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，尤其是風(fēng)災(zāi)事故，直升機(jī)的穩(wěn)性和救助成功率高于海巡艇。

2.5 設(shè)立搜救專(zhuān)項(xiàng)基金

建議從國(guó)家政策加大水上應(yīng)急投入，切實(shí)提高人命救助和環(huán)境救助能力。出臺(tái)相關(guān)文件，要求各省市保障應(yīng)急建設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)、訓(xùn)練演練等應(yīng)急資金來(lái)源渠道，要納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，徹底解決應(yīng)急體系保障資金預(yù)算無(wú)依據(jù)、無(wú)渠道的問(wèn)題；同時(shí)建議交通部對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方水上應(yīng)急體系進(jìn)行相應(yīng)資金補(bǔ)助。

2.6 提高?；窇?yīng)急處置能力

以政策支持為導(dǎo)向，加大對(duì)單殼液貨船退出市場(chǎng)的財(cái)政補(bǔ)償力度，加快其退出市場(chǎng)進(jìn)程，大力推進(jìn)?；反瑯?biāo)準(zhǔn)化；以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向，有效整合溢油應(yīng)急資源，加快構(gòu)筑長(zhǎng)江水域船舶溢油應(yīng)急系統(tǒng)；以市場(chǎng)應(yīng)用為導(dǎo)向，開(kāi)展散裝?；贩牢奂夹g(shù)探討，加強(qiáng)對(duì)防污監(jiān)測(cè)、監(jiān)控設(shè)備與手段的研發(fā)，探索建立防污應(yīng)急咨詢(xún)、決策系統(tǒng)。同時(shí)，建議相關(guān)部門(mén)組建長(zhǎng)江干線(xiàn)防污染專(zhuān)業(yè)應(yīng)急處置力量。

2.7 加強(qiáng)宣傳和普及水上搜救知識(shí)

開(kāi)展水上交通安全知識(shí)進(jìn)校園、進(jìn)家庭、進(jìn)村寨、上船舶等活動(dòng)，廣泛向?qū)W生、村民、乘客、船員大力傳播水上交通安全知識(shí)。還要大力宣傳廣泛宣傳水上搜救知識(shí)以及普及“12395”水上遇險(xiǎn)救助電話(huà)，提高社會(huì)公眾對(duì)水上人命救助的認(rèn)知度。積極開(kāi)展水上應(yīng)急知識(shí)宣傳咨詢(xún)，提高了水上從業(yè)人員對(duì)水上搜救常識(shí)的了解，增強(qiáng)了在水上遇險(xiǎn)中的自救、互救能力。進(jìn)一步提高全社會(huì)對(duì)水上“人命救助”工作的認(rèn)知度，提高人民群眾參與水上應(yīng)急救助的積極性明顯增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)水上“應(yīng)急”向“預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

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