摘 要：隨著事業(yè)單位改革不斷推進(jìn)，事業(yè)單位人事管理立法現(xiàn)狀相對落后于事業(yè)單位發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。一方面，在事業(yè)單位去行政化過程中，國家對事業(yè)單位人事管理規(guī)定多處留白，導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時(shí)常常無法可依；另一方面，現(xiàn)有的法律救濟(jì)又存在諸多限制，導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時(shí)往往告訴無門。因此，事業(yè)單位人事爭議有何法可依，訴諸何門，如何完善法律救濟(jì)，建立解決路徑，有待深入探討。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；人事爭議；法律救濟(jì)

隨著事業(yè)單位改革不斷推進(jìn)，事業(yè)單位人事管理立法現(xiàn)狀相對落后于事業(yè)單位發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。在“加快轉(zhuǎn)變政府人才管理職能，保障和落實(shí)用人主體自主權(quán)”[1]的人才發(fā)展體制機(jī)制改革背景下，事業(yè)單位工作人員反而面臨各種窘境。一方面，在事業(yè)單位去行政化過程中，國家對事業(yè)單位人事管理規(guī)定多處留白，導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時(shí)常常無法可依；另一方面，現(xiàn)有的法律救濟(jì)又存在諸多限制，導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時(shí)往往告訴無門。因此，事業(yè)單位人事爭議有何法可依，訴諸何門，如何完善法律救濟(jì)，建立解決路徑，有待深入探討。

一、人事爭議處理法律依據(jù)

目前人事爭議處理可以直接適用的法律依據(jù)主要包括一部行政法規(guī)，兩個(gè)司法解釋，四個(gè)部門規(guī)章。一部行政法規(guī)是指2014年國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》；兩部司法解釋是指2003年最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議若干問題規(guī)定》和2004年最高人民法院《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》（以下簡稱03年、04年司法解釋）；四個(gè)部門規(guī)章是指中共中央組織部、人事部和總政治部2007年印發(fā)、2011年修訂的《人事爭議處理規(guī)定》，人力資源社會保障部2008年出臺的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》、2010年出臺的《勞動人事爭議組織規(guī)則》以及中共中央組織部、人力資源社會保障部2014年出臺的《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》。

另外，根據(jù)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第37、38條，《勞動合同法》第96條、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第52條規(guī)定，在特定條件下，人事爭議還可以間接適用《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等勞動法律規(guī)定，最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（一）至（四）。

二、人事爭議處理方式

目前人事爭議處理可以訴諸三種方式，即申訴、仲裁和訴訟，分別由行政管理部門、勞動人事爭議仲裁委員會和法院管轄。以上三種方式的受案范圍各不相同，存在交叉的同時(shí)，卻又尚未涵蓋所有的人事爭議事項(xiàng)范圍，一方面，導(dǎo)致各管轄部門互相推諉，人事爭議得不到及時(shí)解決；另一方面，導(dǎo)致很多人事爭議得不到應(yīng)有的救濟(jì)。

（一）仲裁和申訴的受案范圍

1.從爭議主體來看仲裁和申訴的受案范圍

根據(jù)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第37、38條規(guī)定，事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時(shí)，依照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理，但對涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國家有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核、提出申訴。

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第52條、《勞動合同法》第96條規(guī)定，事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的，依照上述法律執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

通過對比以上條款可以分析得出：第一，申訴的主體范圍大于仲裁。并不是所有事業(yè)單位人事爭議都可以仲裁，僅事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的，可以申請人事仲裁；而申訴的主體沒有特定條件的限制，只要是事業(yè)單位工作人員都可以。第二，雖然兜底條款中排除了例外情況，但目前來看，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院針對事業(yè)單位人事爭議并沒有更多的其他規(guī)定。

2.從爭議內(nèi)容來看仲裁和申訴的受案范圍

根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第2條規(guī)定勞動爭議受案范圍主要包括因以下原因而發(fā)生的爭議：確認(rèn)勞動關(guān)系；訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同；除名、辭退和辭職、離職；工作時(shí)間、休息休假、社會保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)以及勞動保護(hù)；勞動報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金等?！妒聵I(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》第11條規(guī)定，申訴受理范圍主要包括對以下處理不服的情形：處分；清退違規(guī)進(jìn)人；撤銷獎(jiǎng)勵(lì)；考核定為基本合格或者不合格；未按國家規(guī)定確定或者扣減工資福利待遇等。

通過對比以上條款可以發(fā)現(xiàn)，申訴的受理范圍過于狹窄：第一，申訴的受理范圍小于仲裁，對工作時(shí)間、休息休假、社會保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)以及勞動保護(hù)發(fā)生的爭議，不在申訴的受理范圍。第二，申訴的受理范圍存在空白，包括職級晉升問題，職稱評選問題等，當(dāng)然這些問題也牽扯到同工同酬，未按國家規(guī)定確定工資福利待遇，但究其根本并沒有直接的法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，為了更好的監(jiān)督管理，更好的發(fā)揮人力資源效能，申訴的受理范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，涵蓋仲裁以外的人事管理各項(xiàng)工作。因?yàn)槿耸鹿芾砀黜?xiàng)工作都可能引發(fā)人事爭議，只有妥善解決人事爭議，各類人事爭議都能得到救濟(jì)，平復(fù)工作人員不滿情緒，才能更好的開展事業(yè)單位各項(xiàng)工作，促進(jìn)事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展。

另外，在仲裁實(shí)務(wù)中，存在依據(jù)在編和不在編進(jìn)行判斷是否立案的做法，筆者認(rèn)為這是沒有法律依據(jù)的。首先，沒有任何一個(gè)文件，將編制作為判斷是否屬于仲裁受案范圍的規(guī)定，其次，我國目前尚未實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位實(shí)名制管理，部分事業(yè)單位存在混編、超編的情況，勞動者是否屬于編制內(nèi)沒有一個(gè)明確的說法。

（二）仲裁和訴訟的受案范圍

根據(jù)03年司法解釋，人事爭議訴訟受案范圍僅限于3種情形，即事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議。從司法實(shí)踐來看，對受案范圍掌握比較嚴(yán)格，只要不是因辭職、辭退、履行聘用合同而產(chǎn)生的爭議一律不管。[2]

由此可見，人事爭議訴訟的受案范圍明顯小于仲裁。這里存在兩個(gè)問題：其一，如果事業(yè)單位工作人員手里沒有聘用合同，發(fā)生人事爭議是否就無法提起訴訟；其二，由于聘用合同沒有約定或約定不明而發(fā)生的人事爭議，是否屬于履行聘用合同所發(fā)生的爭議。司法實(shí)踐中，以上第一種情形，目前法院肯定是以不屬于法院受案范圍為由不予審理的；第二種情形，法院一般還是會以不屬于法院受案范圍為由而不予審理。

三、人事爭議與勞動爭議的管轄

人事爭議與勞動爭議的界定關(guān)鍵在于事業(yè)單位工作人員與事業(yè)單位之間是聘用合同關(guān)系還是勞動合同關(guān)系。但在實(shí)踐中，目前很大一部分事業(yè)單位工作人員，由于歷史原因，并沒有簽訂聘用合同，或者簽訂的協(xié)議很難區(qū)分是聘用合同還是勞動合同，那么勞動者可以自己選擇案由來啟動人事仲裁或者勞動仲裁，但如果勞動者沒有簽訂任何合同的話，則可能發(fā)生不予受理的情況。

在仲裁實(shí)務(wù)中，存在某些人事爭議當(dāng)事人被告知人事爭議不屬于勞動仲裁委管轄，而不予受理。這種現(xiàn)象在2010年人事爭議仲裁委員會和勞動爭議仲裁委員會合并以后就不應(yīng)該再出現(xiàn)了。2010年人力資源和社會保障部頒布了《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》，明確提出“勞動人事爭議仲裁委員會由人民政府依法設(shè)立，專門處理勞動、人事爭議案件”，即原有的人事爭議仲裁委員會和勞動爭議仲裁委員會合并為一個(gè)勞動人事爭議仲裁委員會，無論是勞動爭議還是人事爭議仲裁均由同一個(gè)仲裁委員會受理。

四、人事爭議法律救濟(jì)缺失及解決路徑

相對于勞動爭議，人事爭議相關(guān)立法尚不健全，事業(yè)單位工作人員可訴求的法律救濟(jì)無論是從范圍上還是力度上都無法和公務(wù)員及其他經(jīng)濟(jì)組織勞動者相比擬。例如未簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員多數(shù)情況下無法提起仲裁或者訴訟；而《勞動合同法》明確規(guī)定，用人單位自用工之日起超過一個(gè)月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動者每月支付二倍的工資；超過一年未訂立勞動合同的，視為訂立無固定期限勞動合同。因此，勞動爭議無論是否訂立勞動合同，勞動仲裁都會受理。

綜上所述，對于人事爭議法律救濟(jì)缺失的現(xiàn)狀，筆者建議從以下四個(gè)方面著手建立人事爭議解決路徑：

第一，建立健全相關(guān)人事管理法律法規(guī)。首先，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī)是現(xiàn)有事業(yè)單位人事立法中最高效力的法律文件，更高效力的法律有待完善；其次，《條例》在規(guī)定條款上，綱領(lǐng)性、原則性較強(qiáng)，在事業(yè)單位管理實(shí)務(wù)操作中，需要盡快出臺配套的部門規(guī)章或地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范；再次，很多原有的人事管理部門規(guī)章，與《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》有部分相矛盾、相脫節(jié)的情況，有待修訂完善。

第二，在現(xiàn)有勞動爭議立法相對健全的條件下，擴(kuò)大勞動爭議法律法規(guī)在人事爭議處理上的適用范圍。根據(jù)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第37、38條立法本意，事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，依照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理，并沒有《勞動合同法》、《勞動人事仲裁法》中關(guān)于是否實(shí)行聘用制的限制。

第三，加快推進(jìn)事業(yè)單位聘用制的實(shí)施。從事業(yè)單位改革進(jìn)程來看，聘用制改革勢在必行，嚴(yán)格貫徹落實(shí)聘用制是事業(yè)單位管理科學(xué)化、現(xiàn)代化、法治化的重要舉措之一。事業(yè)單位全員簽訂聘用合同，一方面盤活了事業(yè)單位人力資源，淡化了事業(yè)單位行政化色彩；另一方面也加強(qiáng)了對事業(yè)單位工作人員個(gè)人權(quán)益的法律保障。

第四，對于單純涉及事業(yè)單位內(nèi)部管理的問題，司法不宜過多干涉，但需要建立程序上的監(jiān)督。例如內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)、考核、職稱、職級等問題。但目前對于事業(yè)單位內(nèi)部管理的合法性缺乏法律程序上的監(jiān)督。目前，公務(wù)員管理上有公務(wù)員法，下有從錄用、任職定級到職務(wù)任免升降等國家層面法律法規(guī)的明確規(guī)定。其他經(jīng)濟(jì)組織制度合法性有《勞動合同法》強(qiáng)有力的保障，用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動紀(jì)律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。而事業(yè)單位目前面臨的尷尬局面是，一方面，國家層面為了為事業(yè)單位留有自主權(quán)，對事業(yè)單位人員任職定級、職級晉升、考核獎(jiǎng)勵(lì)等問題都沒有明確規(guī)定，另一方面，事業(yè)單位自定的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)是否合法合理，是否侵害職工切身利益沒有法律程序上的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，既然事業(yè)單位改革趨勢是實(shí)現(xiàn)全員聘用制，事業(yè)單位與職工在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂聘用合同，那么事業(yè)單位自定規(guī)章制度也應(yīng)當(dāng)參照《勞動合同法》有關(guān)規(guī)定建立相應(yīng)的民主保障程序和法律監(jiān)督程序。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》

[2]李彥宏，《人事爭議怎么算，怎么判》，《中國衛(wèi)生人才》，2014（7）

作者簡介：

于猗瀾（1981.7～），女，中國政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生畢業(yè)。