車景華+夏從亞

摘 要：黨的十八大提出反對腐敗，建設(shè)廉潔政治。腐敗是公權(quán)力的濫用，是權(quán)力失去了應(yīng)有的監(jiān)督和約束的必然結(jié)果。反對腐敗，建設(shè)廉潔政治，不僅使權(quán)力擁有者不想腐、不敢腐，更重要的是不能腐。因此，就必須強化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。這是權(quán)力本質(zhì)和運行規(guī)律的內(nèi)在規(guī)定性，也是建設(shè)中國特色廉潔政治建設(shè)的必然要求。

關(guān)鍵詞：權(quán)力結(jié)構(gòu)；運行機制；廉潔政治

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0058-07

反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題[1]。腐敗是公權(quán)力的濫用，是權(quán)力失去了應(yīng)有的監(jiān)督和約束的必然結(jié)果。權(quán)力為何會失去監(jiān)督和約束？除卻監(jiān)督方式和約束形式存在一定漏洞和缺陷外，根本原因還在于權(quán)力結(jié)構(gòu)的失當(dāng)和權(quán)力運行機制的失范。換言之，權(quán)力結(jié)構(gòu)本身存在著矛盾和問題，權(quán)力配置不當(dāng)，不僅無法形成正常的制約與被制約的權(quán)力關(guān)系，而且也使權(quán)力監(jiān)督制約機制無法正常運轉(zhuǎn)，有效發(fā)揮作用。監(jiān)督制約形同虛設(shè)，不受約束的權(quán)力必然走向腐敗，腐敗就會成為不可避免的邏輯必然。黨的十八大以來，高壓反腐逐步成為政治新常態(tài)，“治標”取得顯著成績，但是反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，距離“治本”仍有很長距離，出路在于構(gòu)建新型的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。否則，“權(quán)力結(jié)構(gòu)不改，反腐僅能實現(xiàn)近期目標”[2]。因此，徹底根治腐敗，實現(xiàn)廉潔政治建設(shè)目標，使權(quán)力擁有者不想腐、不敢腐，特別是不能腐，就要像習(xí)近平同志多次強調(diào)的那樣，“強化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，……形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！盵3]128

一、重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制是廉潔政治建設(shè)的核心內(nèi)容

權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力系統(tǒng)各部分的搭配和安排，是權(quán)力的組織體系以及不同權(quán)力之間的相互關(guān)系[4]。權(quán)力運行機制是指權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間依據(jù)有關(guān)法律制度而形成的一種較穩(wěn)定有效的相互作用的過程和方式[5]。在分權(quán)制衡、民主監(jiān)督理念日益被普遍接受認可的情況下，絕大多數(shù)國家的權(quán)力主體都盡力避免單一化，走向多元化。重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，就是在這些權(quán)力主體之間合理地分配權(quán)力，形成有效的均衡制約關(guān)系。這個問題解決得好不好，關(guān)系反腐敗的最終成效，關(guān)系廉潔政治建設(shè)的成敗。

（一）科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制是反對腐敗的治本之策，是建設(shè)廉潔政治的關(guān)鍵

權(quán)力需要制約，制約權(quán)力的有效方式有多種，孟德斯鳩說過，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵6]用權(quán)力制約權(quán)力，有兩種途徑，一是權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)，即在權(quán)力母體內(nèi)再生一個或多個新的權(quán)力主體，彼此之間相互牽扯，形成制約，屬于體內(nèi)循環(huán)、同體制約；二是權(quán)力外部的分權(quán)，就是在原有權(quán)力主體之外，培育一個或多個新的權(quán)力主體，打破固有的專制獨裁、一家獨大的權(quán)力格局，形成多個權(quán)力主體彼此之間旗鼓相當(dāng)，分立對峙的局面，屬于外部監(jiān)督、異體制約。無論是分權(quán)還是育權(quán)，無論是同體還是異體，都是要形成新的權(quán)力主體。這些權(quán)力主體之間要能夠旗鼓相當(dāng)、彼此均衡，才能形成相互的制約；權(quán)力主體強弱不一，力量不均，無法抗衡，權(quán)力制約權(quán)力就會流于形式。同時還需要構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力運行機制，保證權(quán)力主體之間的制約得以實現(xiàn)，這才是一種科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制。其實，分權(quán)制衡的思想早在古希臘古羅馬時期就已萌芽產(chǎn)生，歷經(jīng)不同時期的豐富發(fā)展，早已成為西方政治思想家權(quán)力制約論的主流和主導(dǎo)，并在近現(xiàn)代被一些歐美國家運用到治國實踐中，演繹成“三權(quán)分立”的政治體制機制。盡管分權(quán)制衡的思想無法掩蓋其為資產(chǎn)階級服務(wù)的鮮明階級性，“三權(quán)分立”的政治體制也無法徹底根治腐敗，但它們展現(xiàn)的通過分權(quán)實現(xiàn)權(quán)力有效制約權(quán)力的思想，與我們建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，加強對權(quán)力的監(jiān)督制約的構(gòu)想，具有異曲同工之處，對我們更好地科學(xué)地配置權(quán)力，去除權(quán)力壟斷和專制，具有十分重要的啟迪意義和借鑒作用。

（二）我國傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行模式存在弊端

與西方國家大多采用“三權(quán)分立”的政治模式來進行國家權(quán)力分配不同，作為單一制的社會主義國家，我國國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)具有黨國融合、中央總攬、眾權(quán)合一、政治協(xié)商等特點[7]。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成具有特定的歷史背景，也曾在我國革命、建設(shè)和改革發(fā)展進程中發(fā)揮了積極的作用；但在實踐中又確實存在著黨政不分、權(quán)力過于集中等問題。權(quán)力過于集中更易于產(chǎn)生腐敗。備受詬病的“一把手”腐敗問題，根本原因就在于權(quán)力太過集中，權(quán)力主體過于強大，沒有科學(xué)的分權(quán)機制，沒有形成有效的制約、監(jiān)督。同樣，從國家和政權(quán)層面來講，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，具有法定的執(zhí)政地位，這個毋容置疑，但黨內(nèi)發(fā)生的買官賣官等嚴重腐敗問題也說明，權(quán)力過于集中、黨政不分、以黨代政，不能形成有效的制約機制，腐敗問題就無法避免。同時大量實踐還證明，腐敗問題最容易發(fā)生在權(quán)力運行階段。目前黨政機關(guān)權(quán)力運行存在的突出問題之一就是權(quán)力在運行中缺乏清晰、嚴密的程序性規(guī)定，有的雖然規(guī)定了權(quán)力運行程序，卻不遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序，甚至權(quán)力運行不透明，增加了腐敗的機會。因此，在構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)的同時還必須改革完善權(quán)力運行機制，最大程度地減少權(quán)力尋租的機會。

（三）改革是權(quán)力結(jié)構(gòu)重建和運行機制重構(gòu)的必由之路

改革是一場革命。建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，就是要打破現(xiàn)有權(quán)力格局和利益格局。這既是一個破舊立新的過程，也是一個利益重新分配的過程，必須通過領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)體制機制等方面的深層次改革才能實現(xiàn)。如果僅限于現(xiàn)有體制機制內(nèi)的修修補補，或者滿足于懲處幾個貪官污吏，那么即使再嚴厲，恐怕仍難以根治腐敗多發(fā)、高發(fā)的問題。新西蘭的杰里米·波普指出，“廉政體系體現(xiàn)了宏觀的改革觀……改革的根本重點應(yīng)當(dāng)是改革和改變體制，而不是譴責(zé)個人?！盵8]瑞典哥德堡大學(xué)政治學(xué)教授博·羅斯坦也提出，遏制腐敗需要進行間接“大爆炸式”的改革[9]。中國共產(chǎn)黨清醒地認識到了反對腐敗，建設(shè)廉潔政治的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，提出要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進行到底。習(xí)近平總書記提出了建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的目標任務(wù)，并且融入到“四個全面”戰(zhàn)略布局之中，強調(diào)“要以深化改革推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證各級紀委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。”有改革的決心和措施，建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，就有了可靠的保障。

（四）建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制是中國共產(chǎn)黨反對腐敗、建設(shè)廉潔政治的必由之路，也是重要的階段性目標

腐敗問題是一個歷史性的問題，根治腐敗不可能一蹴而就。中國共產(chǎn)黨深刻認識到了反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，提出要堅持標本兼治，當(dāng)前要以治標為主，為治本贏得時間。分析中央領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)表述，十八大后通過高壓反腐，老虎蒼蠅一起打，形成“不敢腐”的局面是“治標”，是第一階段的目標，這一階段還要持續(xù)一段時間，為“治本”贏得時間。那么下一步，就應(yīng)當(dāng)是朝著“不能腐”、“不想腐”的目標努力，進入“治本”的階段。建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，從根本上解決權(quán)力分配不合理、缺乏監(jiān)督制約的問題，既是“治本”的重要舉措，也是這一階段的努力目標。一旦在“不敢腐”“不能腐”“不想腐”上取得壓倒性的勝利，形成十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”的局面，廉潔政治建設(shè)的目標就將最終實現(xiàn)。

二、改革傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國憲法規(guī)定，國家權(quán)力屬于人民，人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，擁有立法權(quán)、重要人事的選舉任命權(quán)和重大事項決定權(quán)；各級政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)；人民法院和檢察院是國家的審判機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)。同時，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，基于特殊的政黨政治發(fā)展路徑，中國共產(chǎn)黨在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于事實上的決策和領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨和各個權(quán)力主體分享國家的決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力，因此，當(dāng)下我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整也即權(quán)力的重新分配，主要是指中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)、黨與其他權(quán)力主體以及其他各個權(quán)力主體之間的權(quán)力分配問題。

（一）執(zhí)政黨內(nèi)部權(quán)力的科學(xué)配置

中國共產(chǎn)黨在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的特殊地位決定了黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)化對抑制腐敗的重要影響。黨內(nèi)的權(quán)力主體主要是黨的代表大會、全委會和常委會（簡稱“三會”），由黨代會選舉產(chǎn)生的紀委行使紀律檢查工作。對照“權(quán)力來自誰就應(yīng)該服從誰、對誰負責(zé)、為誰服務(wù)”的政治權(quán)力邏輯特性，目前“三會”之間是一種非正常的“倒運行”權(quán)力結(jié)構(gòu)[10]，應(yīng)當(dāng)進行重新配置。首先要調(diào)整“三會”的職權(quán)范圍，黨代會負責(zé)審議決策年度大事，全委會負責(zé)涉及面廣、重要的單項工作；常委會負責(zé)日常工作的研究決策。二是增加“三會”尤其是黨代會和全委會的次數(shù)，堅持每年召開一次黨代會，至少三到四次全委會；三是擴大黨代會職權(quán)，除了選舉產(chǎn)生同級委員會之外，還可以直接選舉產(chǎn)生同級委員會的常委會和正副書記，對“兩委”工作報告進行審議，行使監(jiān)督權(quán)，同時，可以在會議期間對其選舉產(chǎn)生的“兩委”委員進行罷免和撤換，從而真正體現(xiàn)最高權(quán)力機關(guān)的地位；四是建立全委會監(jiān)督制約常委會的制度程序，聽取并審議工作報告，監(jiān)督工作落實，評議常委會工作人員；五是提升紀委地位，黨的全委會和紀委都是由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，所以它們在地位上是平等的，不應(yīng)當(dāng)是同級黨委領(lǐng)導(dǎo)紀委，紀委領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)是同級黨的代表大會與上級黨的紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)，這和現(xiàn)行的接受上級紀委和同級黨的委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)是有本質(zhì)區(qū)別的。同時，現(xiàn)行中央及地方各級黨委的紀委書記都是政治局或常委會常委，自然要接受常委會的領(lǐng)導(dǎo)和約束，顯然不利于紀委對政治局和常委會的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)有所改變。這種權(quán)力配置方式的改革，相信能夠改變黨內(nèi)權(quán)力運行“倒轉(zhuǎn)”的現(xiàn)狀，更加符合權(quán)力授受關(guān)系。

（二）執(zhí)政黨和其他權(quán)力主體之間的權(quán)力配置

中國共產(chǎn)黨是一個全能型的政黨?！罢h的職能并不局限于治理政黨事務(wù)，而往往將政黨事務(wù)與國家行政事務(wù)直接聯(lián)系起來，政黨直接進入到國家行政決策系統(tǒng)并具體組織國家所有行政資源在全社會的配置?！盵11]這種以黨治國、黨國一體的權(quán)力格局，帶來的最大問題就是黨政不分，實際上是決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)交叉，難以互相制約和監(jiān)督的問題。構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須深入推進黨政分開，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的適度分離。首先，要合理劃分黨和其他權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限，“把政黨與政府、領(lǐng)導(dǎo)與管理、執(zhí)政與行政區(qū)別開來”[12]。黨主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，具體而言就是管方向、管干部，集中力量管大事。在我國人大是最高權(quán)力機關(guān)，享有立法權(quán)和重要人事任免權(quán)，黨要尊重人大權(quán)力地位，一定要通過法定程序把自己的主張變成法律法規(guī)和政策，而不能以黨代政、以言代法。政府主要是貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，處理行政事務(wù)，接受人大權(quán)力機關(guān)等的監(jiān)督，黨不宜過多插手和干涉政府工作，更不宜越俎代庖，沖到一線，讓政府無所適從，降低政府權(quán)威；其次，要完善黨委黨組制，通過其他權(quán)力主體內(nèi)部的黨委、黨組的作用，把國家的立法權(quán)、決策權(quán)、重要人事推薦權(quán)和罷免權(quán)掌握起來，從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。比如黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，一方面通過人大的監(jiān)督，“加強人大的地位，發(fā)揮人大機關(guān)的立法提案、司法審查、人事任免、政策質(zhì)詢、預(yù)算審批的功能，以便使人大成為控制政府行為的重要機構(gòu)”，“起到民意機關(guān)平衡制約其他權(quán)力機關(guān)的功能”[13]，另一方面通過政府黨組來實現(xiàn)，發(fā)揮政府黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的意圖貫徹進政府工作安排，從而實現(xiàn)對政府的領(lǐng)導(dǎo)。黨同法院、檢察院等法律審判監(jiān)督機關(guān)以及其他社團組織的關(guān)系也應(yīng)按照這樣的思路展開。再次，還要規(guī)范黨政機構(gòu)的設(shè)置，切實解決黨政機構(gòu)職能重疊交叉問題，避免屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)或業(yè)務(wù)由黨的部門包辦或過多插手。長期以來，黨的各級政法委領(lǐng)導(dǎo)司法機關(guān)，通過所謂的“聯(lián)合辦案”等一定程度上影響和限制了司法審判和監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。再如，我們提出黨管人才，黨委組織部抓，人社局也抓，越到基層工作越具體、越趨同，造成政出多門、效率低下、資源浪費和機構(gòu)臃腫，基層疲于應(yīng)付、無所適從。類似這些機構(gòu)和職能應(yīng)從黨委序列中剝離出去。

（三）政府機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置

政府部門享有行政權(quán)，可以對“社會價值進行權(quán)威性分配”，具有攫取更多社會資源的能力和動機，目的卻并不必然是公共福祉。既如此，也必須對行政權(quán)進行合理分配。要遵照科學(xué)民主決策、堅持依法行政、加強行政監(jiān)督的基本準則，對政府內(nèi)部的權(quán)力進行合理配置，形成適當(dāng)分權(quán)、互相制約的格局。一要合理分解和組合各權(quán)力主體，使之相互制約，避免權(quán)力過分地集中在某一部門，出現(xiàn)“弱政府、強部門”的現(xiàn)象，部門權(quán)力也要避免集中于某個環(huán)節(jié)，集中于少數(shù)人以至一個人的現(xiàn)象。二要科學(xué)界定各權(quán)力機構(gòu)（部門、崗位）的職能和作用范圍，清晰權(quán)力界限，防止有利可圖的爭著插手，無利可圖的相互推諉，甚至變服務(wù)為“管”、“卡”，故意設(shè)租、敲詐勒索等現(xiàn)象的發(fā)生。特別要減少行政部門自由裁量的空間，控制越權(quán)行為。三要強化權(quán)力集中、腐敗易發(fā)的關(guān)鍵崗位人員的輪換。中國是典型的“處長政治”、“科室政治”，官小權(quán)大的現(xiàn)象比比皆是，這些崗位可以說是整個政治生態(tài)系統(tǒng)的“細胞”，直接影響整個政治肌體的健康狀況。因此應(yīng)該加強對這些崗位和權(quán)力的管控，通過制度化的措施，實現(xiàn)人員的嚴格選拔、嚴格管理和定期輪換?！堵?lián)合國反腐敗公約》也明確規(guī)定，“對于擔(dān)任特別容易發(fā)生腐敗的公共職位的人員，設(shè)有適當(dāng)?shù)恼邕x和培訓(xùn)程序以及酌情對這類人員實行輪崗的適當(dāng)程序”[14]。

（四）政府權(quán)力機關(guān)與市場之間的權(quán)力配置

上述無論是黨內(nèi)、政府內(nèi)部還是黨政之間的分權(quán)，在黨國一體的格局下，還都局限在體制內(nèi)的范疇。但僅靠體制內(nèi)的權(quán)力相互牽制并不能有效防止獨裁政治和權(quán)力濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。西方國家近現(xiàn)代史上腐敗叢生的事實同樣證明了體制內(nèi)分權(quán)效力的有限性。事實上，權(quán)力并不僅僅局限在黨和政府，“全能黨”、“全能政府”的弊端也顯而易見，還存在執(zhí)政黨和政府不該管、管不了、管不好的事務(wù)和領(lǐng)域。在資源短缺的計劃經(jīng)濟時代，政府權(quán)力集中，基本無法避免腐敗的產(chǎn)生。市場成為資源分配的決定性因素之后，政府作用減小，但受利益驅(qū)動或是工作慣性的影響，仍然還存在政府部門不愿放棄手中權(quán)力，仍然通過各種方式干預(yù)市場，向市場“設(shè)租”、“尋租”的現(xiàn)象。這就需要合理配置政府與市場的權(quán)力，進一步簡政放權(quán)，讓權(quán)于市場、讓權(quán)于社會，把政府不該干、干不了、干不好的讓渡給社會、歸還給市場，保持政府和市場、權(quán)力和利益的合理距離。首先，壓縮政府干預(yù)市場范圍，市場作用發(fā)揮充分的領(lǐng)域，政府就要主動退出，不應(yīng)采取任何形式的干預(yù)；凡是市場力不從心的，則以政府干預(yù)為補充，但仍然要堅持企業(yè)主體、政府推動、市場引導(dǎo)、依法處置的原則，而不是越俎代庖，一哄而上。其次是排查政府權(quán)力清單，減少政府審批項目，定出具體指標，定出時間進度表，讓社會監(jiān)督。再次，是減少政府支配的資源量規(guī)模，保持在適度合理的水平上，而且主要集中在公眾公共服務(wù)領(lǐng)域。即使政府支配的資源，在具體分配時，也要采取競爭性的方式進行，發(fā)揮第三方評估的作用，做到公開透明，減少暗箱操作，不給權(quán)力尋租以機會。

三、改革傳統(tǒng)權(quán)力運行機制

權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整到位，還需要科學(xué)的運行機制保障權(quán)力不越位、不出軌、不被濫用。這就需要做到權(quán)力運行的法治化、民主化、公開化、程序化，對權(quán)力運行實行責(zé)任追究和全方位的監(jiān)督。

（一）權(quán)力運行的法治化

法律是公共利益的守護神，維護的是社會公平正義。《憲法》規(guī)定，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！弊鳛閳?zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。而腐敗行為的發(fā)生往往是漠視法律、踐踏法律、以權(quán)代法、濫用權(quán)力的結(jié)果。遏制腐敗，就必須保證權(quán)力運行法治化，把“權(quán)力裝進制度的籠子里”，讓權(quán)力在法治的軌道里運行，就是要做到堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。首先，要對權(quán)力機關(guān)做到職權(quán)法定。積極推進規(guī)范政府權(quán)力運行的法律法規(guī)建設(shè)，做到政府權(quán)力的取得、設(shè)定、行使、方式和基本程序都由法律法規(guī)加以明確規(guī)定，明確行政機關(guān)不得法外設(shè)權(quán)，遵循“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；其次，要推行政府權(quán)力清單制度，“什么是公權(quán)，什么是私權(quán)，要分開，不能公權(quán)私用”[3]129，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證決策科學(xué)，防止權(quán)力濫用。再次，要加快反腐敗立法進程，對公共財政、政府采購、教育衛(wèi)生、工程建設(shè)、公正司法等腐敗問題易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域以及社會領(lǐng)域，盡快出臺相應(yīng)反腐敗法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，制定國家反腐敗基本法。最后要嚴格執(zhí)法，抓好落實，不能讓法律成為“稻草人”，形成“破窗效應(yīng)”。

（二）權(quán)力運行的民主化

憲法規(guī)定，我國國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。這一原則也是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則。這一原則把發(fā)揚民主和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有機結(jié)合起來，“是關(guān)住權(quán)力最強、最嚴、最好的制度籠子”，能有效地防止目前多發(fā)的權(quán)力過于集中和“一把手”腐敗問題。權(quán)力運行中貫徹執(zhí)行民主集中制，必須遵循“決策權(quán)屬于集體，執(zhí)行權(quán)屬于個人”的工作原則：一是堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，堅決打破一把手說了算、一個人說了算的局面，重大問題必須集體討論、研究、決定，領(lǐng)導(dǎo)班子成員都是平等的，表決時一人一票，少數(shù)服從多數(shù)，而不是個人或少數(shù)人拍板。二是實行分工負責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員在職權(quán)范圍內(nèi)獨立開展工作，不受一把手和外界因素的干擾。做到上述兩點，還需要一些保障措施，一是對一把手限權(quán)，主要是限制其分工不能太多，也不能全是人事、財務(wù)、招投標等實權(quán)部門；改變集體決策重大事項的程序，嚴禁一把手事先和其他班子成員“個別醞釀”，搞所謂的“統(tǒng)一思想”，禁止一把手率先表態(tài)；上級組織部門在干部考察時，不單獨聽取一把手意見，所有班子成員意見一視同仁。二是明確一把手和副職職權(quán)范圍，哪些是一把手應(yīng)該干的，哪些是副職應(yīng)該做的，一目了然，目的是避免一把手干涉副職工作，影響副職的執(zhí)行權(quán)，破壞分工負責(zé)。列寧曾經(jīng)指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒有分工負責(zé)，那就會成為最壞的制度，出現(xiàn)最糟糕的情況[15]。

（三）權(quán)力運行的公開化

“陽光是最好的防腐劑。權(quán)力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立?！盵3]126權(quán)力在陽光下運行，沒有暗箱操作，也不敢有權(quán)錢交易，腐敗自然會消除。實現(xiàn)權(quán)力運行的公開透明，必須做到權(quán)力運行的結(jié)果公開、過程公開和邏輯公開。權(quán)力運行的結(jié)果公開是指權(quán)力主體定期向外界公布所作出決定或決策的基本內(nèi)容；過程公開是指權(quán)力主體向外界公開權(quán)力運行結(jié)果的產(chǎn)生過程。邏輯公開是指權(quán)力主體向外界公開制定某項政策、作出某種決定的理論基礎(chǔ)、法理依據(jù)和價值追求[16]。在實踐中，權(quán)力運行公開要堅持“應(yīng)公開全公開”和“可公開全公開”的原則，充分考慮群眾的實際和需求，群眾最關(guān)心什么，黨和政府就要公開什么。為此，一是要對權(quán)力主體的職權(quán)進行全面梳理、逐項審定，除涉及國家秘密及其他依法不予公開的事項外，一律編制《職權(quán)目錄》，形成清晰的“權(quán)力清單”，向社會公布，確保每一項職權(quán)都有章可循、有據(jù)可依，限制自由裁量空間，消除權(quán)力邊界的模糊；二是要向社會公開相關(guān)事項的辦理主體、調(diào)劑、程序、期限以及監(jiān)督方式等，特別是關(guān)鍵權(quán)力如“三重一大”事項（重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用）要作為公開的重點。三是要利用現(xiàn)代信息技術(shù)和科技手段，提高群眾獲取信息的便捷性。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作用，依托電子政務(wù)、智慧城市建設(shè)，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)平臺[17]， “全面系統(tǒng)展示各類公開信息，努力做到行政權(quán)力網(wǎng)上運行、政府信息網(wǎng)上公開、行政活動網(wǎng)上可視、權(quán)力行使網(wǎng)上監(jiān)控?！盵18]四是擴大公開的范圍和層級。2010年以來，中央在縣一級進行了權(quán)力公開透明運行試點，取得了經(jīng)驗，下一步還應(yīng)在更高層次、更大范圍內(nèi)推行，最終實現(xiàn)整個國家權(quán)力、黨的權(quán)力運行的公開透明。

（四）權(quán)力運行的程序化

程序是權(quán)力運行的軌道，也是權(quán)力效能發(fā)揮的保障。程序正義論有句名言，“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)?！保↗ustice must not only be done， but must be seen to be done.）馬克思也說過，“不僅探討的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是合乎真理的，而且引向結(jié)果的途徑也應(yīng)當(dāng)是合乎真理的?！盵19]運用到權(quán)力制約上，就是任何權(quán)力運行都必須遵循一定的程序，沒有法治化、科學(xué)化、透明化的程序做保證，即使權(quán)力運行的結(jié)果公正，也是不可取的。反之，只要權(quán)力運行程序正確，即使結(jié)果不能令權(quán)利客體滿意，也是能夠被接受和認可的。因此，程序化是權(quán)力運行本質(zhì)規(guī)律的內(nèi)在要求，是建立科學(xué)的權(quán)力運行機制的必然選擇。目前我國權(quán)力運行存在的突出問題之一，就是“權(quán)力運行缺乏清晰、嚴密的程序性規(guī)定；有的雖然規(guī)定了權(quán)力運行程序，卻不遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序，甚至權(quán)力運行不透明，制造腐敗機會?！盵20]要消除這種現(xiàn)象，就必須實現(xiàn)權(quán)力運行的程序化。首先要“確權(quán)”，即明確設(shè)定權(quán)力運行的主體、依據(jù)、標準、時間、步驟、方式等，按照方便群眾、簡化細化、易于操作、確保剛性、保證效率的原則進行，使權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)明確具體、簡潔易行、相互銜接、環(huán)環(huán)相扣、有序展開。其次要“限權(quán)”，即限制權(quán)力運行的自由裁量權(quán)，權(quán)力運行程序一旦確定，任何人都不能隨意更改、增刪內(nèi)容，為此應(yīng)當(dāng)努力做到程序法定，即以法律的形式將有關(guān)權(quán)力運行程序固定下來，違反程序即違法，從而提高權(quán)力運行程序的權(quán)威性，讓權(quán)力的主客體皆有所忌憚。再次，要加強電子政務(wù)建設(shè)，全面推行網(wǎng)上行政審批，把審批事項、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結(jié)時限、服務(wù)承諾等在網(wǎng)上公布，實行網(wǎng)上公開申報、受理、咨詢和辦復(fù)，這樣不僅可以提高權(quán)力運行效率，而且可以有效減少權(quán)力運行的隨意性，“有效防止審批腐敗，實現(xiàn)廉潔審批?！盵21]

（五）權(quán)力運行的社會化

權(quán)力運行社會化是指權(quán)利客體在參與權(quán)力實施過程中，與權(quán)力主體進行雙向互動，推動權(quán)力依法依規(guī)運行，防止權(quán)力在運行過程中背離和侵害權(quán)力授予方的利益。權(quán)力運行社會化使權(quán)力不再僅僅是屬于少數(shù)權(quán)力主體的專利，而是大多數(shù)社會成員包括權(quán)力客體參與其中的事情，從而使權(quán)力運行撕去神秘面紗，拆去隔離民眾的藩籬，走出高墻大院，走進民間，直接接受社會的監(jiān)督和大眾的檢閱。從這個意義上講，權(quán)力運行的社會化就是讓社會大眾在參與中監(jiān)督權(quán)力運行，是一種參與式的監(jiān)督和治理，是比權(quán)力運行公開化更直接、更有效的一種監(jiān)督制約權(quán)力運行的方式，作為體制外的監(jiān)督方式，它與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督等體制內(nèi)監(jiān)督一起，共同構(gòu)成權(quán)力運行的監(jiān)督制約體系。實現(xiàn)權(quán)力運行的社會化，一是要建立民眾參與權(quán)力運行的渠道，從決策階段開始，吸引民眾參與，擴大民眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，同時構(gòu)建制度化的對話式參與機制，創(chuàng)設(shè)民眾與權(quán)力機構(gòu)對話的機會，直接反映意見建議。許多地方開展的電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政、在線聽證以及“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”的“三民”活動，就是這種權(quán)力運行社會化的成功實踐。在自媒體、大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展的今天，除了面對面的交流外，網(wǎng)絡(luò)互動平臺也為社會參與權(quán)力運行提供了便利。二是要積極地培育壯大社會組織，以組織的形式參與權(quán)力運行，可以形成對權(quán)力更加強有力的監(jiān)督和制約；三是要建立權(quán)力運行的社會評價制度。權(quán)力運行效果如何，關(guān)鍵看權(quán)力客體是否滿意。最有效的是當(dāng)下興起的第三方評估，這種評估方式不僅專業(yè)而且中立、客觀，因而可以更加全面、真實地評價權(quán)力運行的效能。

（六）權(quán)力運行的責(zé)任追究制

權(quán)力總是和責(zé)任相對應(yīng)的?！霸诿裰髡误w制下防止權(quán)力濫用所必須依賴的基本原則在于：假如主權(quán)者要想有效地掌握控制權(quán)力，則對于一個機構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時課以相應(yīng)的責(zé)任?！盵22]建立責(zé)任追究制，是保證權(quán)力主體正確行使權(quán)力的關(guān)鍵。改革開放以來，我國逐步認識到責(zé)任制度在民主政治中的重要地位，開始不斷建立健全官員責(zé)任追究制度，取得了顯著成效。特別是2003年的“非典事件”的問責(zé)，極大地推動了權(quán)力運行責(zé)任追究制度在我國的正式確立。黨的十八大以來，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等“史上最嚴”黨內(nèi)規(guī)章的出臺，進一步完善了權(quán)力追究制。但從更高標準來看，我國責(zé)任追究制依然存在法律環(huán)境不健全、制度創(chuàng)新不夠、問責(zé)體系不健全等問題。推進責(zé)任追究制度建設(shè)，尚需從以下幾個方面加大力度：一是進一步完善責(zé)任追究法律依據(jù)。到目前為止，我國還沒有關(guān)于責(zé)任追究的專門法律，一定程度上也影響了責(zé)任追究制度發(fā)展的進程。要將責(zé)任追究以法律形式予以確立，“明確責(zé)任追究的主體、范圍、客體、責(zé)任方式、期限、程序、賠償?shù)仁马?，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行體制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運行?！盵23]二是探索責(zé)任追究的制度創(chuàng)新。比如責(zé)任追究制度不能僅僅針對官員個人，還應(yīng)當(dāng)針對黨政領(lǐng)導(dǎo)集體，一些重大決策按照民主集中制原則集體作出，如果出現(xiàn)失誤，包括“一把手”在內(nèi)，整個領(lǐng)導(dǎo)集體都要追責(zé)。所以有學(xué)者提出實現(xiàn)民主集中制向民主集中負責(zé)制的轉(zhuǎn)型，“防止出現(xiàn)僅行使權(quán)力而不履行責(zé)任，或者以集體領(lǐng)導(dǎo)之名而不承擔(dān)具體責(zé)任之實，乃至有組織地不負責(zé)任等脫責(zé)情況，建構(gòu)組織與決策主體的公共利益與公正性基礎(chǔ)?！盵24]三是完善責(zé)任追究體系。責(zé)任追究的主要形式是執(zhí)政黨或行政系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任追究，還需要其他責(zé)任追究形式予以補充，包括社會公眾對政府及其官員的責(zé)任追究、人大代表對政府及其官員的責(zé)任追究、執(zhí)政黨和民主黨派對政府及其官員的責(zé)任追究、新聞媒體對政府及其官員的責(zé)任追究、司法機關(guān)對政府及其官員的責(zé)任追究等。四是制定責(zé)任追究機制的實施細則，對原則性的規(guī)定進行細化，比如劃清黨政領(lǐng)導(dǎo)、正副職、不同層級、不同崗位之間的責(zé)任，減少職能交叉、責(zé)任不清、權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，形成完整的責(zé)任鏈條，這樣既便于追究責(zé)任，也便于被問責(zé)對象申訴，同時便于群眾監(jiān)督。

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Abstract： Report of the 18th Party Congress says that it is necessary to combat corruption and promote political integrity. Corruption is the abuse of public power and the inevitable result of power without supervision and restraint. Combating corruption and promoting political integrity must make power owners "dare not， and don't want to be corrupt"， especially "cannot to be corrupt". The effective way is to strengthen power constraints， decompose power reasonably， distribute power scientifically， and build scientific power structure and operation mechanism. This is the inherent regularity of the nature and law of the running of power， and is also the requirement for promoting political integrity with Chinese characteristics.

Keywords： power structure； operation mechanism； combating corruption； promoting political integrity

責(zé)任編輯：翟 祎