王瑞紅

國務(wù)院總理李克強于4月1日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議決定適當(dāng)擴大全國社?；鹜顿Y范圍，更好惠民生、助發(fā)展。會議指出，全國社會保障基金是保民生的重要資金來源。適當(dāng)拓寬基金投資范圍，分散風(fēng)險，穩(wěn)定和提高投資收益，實現(xiàn)基金保值增值，并為經(jīng)濟社會發(fā)展助力，符合人民根本利益。

堅決守住社?；鸢踩凹t線”

會議決定，在依法審慎合規(guī)、確保安全的前提下：一是把社?；饌顿Y范圍擴展到地方政府債券，并將企業(yè)債和地方政府債投資比例從10%提高到20%。二是將基金直接股權(quán)投資的范圍，從中央管理企業(yè)的改制或改革試點項目，擴大到中央企業(yè)及其子公司，以及地方具有核心競爭力的行業(yè)龍頭企業(yè)包括優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)。三是將基金的信托貸款投資比例上限由5%提高到10%，加大對保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目的參與力度。四是允許基金按規(guī)定在全國銀行間一級市場直接投資同業(yè)存單，并按照銀行存款管理。會議要求，在把社?；鹳Y產(chǎn)更多配置到收益相對較高且比較穩(wěn)定的領(lǐng)域時，要做好政策銜接，控制投資風(fēng)險，堅決守住安全“紅線”，在促發(fā)展中壯大保民生的實力。

3月28日，國務(wù)院正式發(fā)布《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》），《條例》自5月1日起施行。這一消息在市場看來。意味著社保投資即將步入更高層次的“有規(guī)可依”。事實上，早在2001年財政部和原勞動保障部就曾頒布《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，此次《條例》的頒布意味著升級到了國務(wù)院條例級別。

關(guān)于全國社會保障基金的定義和定位，《條例》明確，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充，調(diào)劑，國家根據(jù)人口老齡化趨勢和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，確定和調(diào)整全國社會保障基金規(guī)模。在社會保障基金的管理和投資上，《條例》表示，全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)全國社會保障基金的管理運營。全國社會保障基金理事會投資運營全國社會保障基金，應(yīng)當(dāng)堅持安全性、收益性和長期性原則，在國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)種類及其比例幅度內(nèi)合理配置資產(chǎn)。

關(guān)于全國社會保障基金的運作和監(jiān)管，《條例》要求，全國社會保障基金理事會制定全國社會保障基金的資產(chǎn)配置計劃、確定重大投資項目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險評估，并集體討論決定；應(yīng)當(dāng)制定風(fēng)險管理和內(nèi)部控制辦法，在管理運營的各個環(huán)節(jié)對風(fēng)險進(jìn)行識別。衡量、評估、監(jiān)測和應(yīng)對，有效防范和控制風(fēng)險，風(fēng)險管理和內(nèi)部控制辦法應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院財政部門、國務(wù)院社會保險行政部門備案：全國社會保障基金理事會將全國社會保障基金委托投資的，應(yīng)當(dāng)選擇符合法定條件的專業(yè)投資管理機構(gòu)、專業(yè)托管機構(gòu)分別擔(dān)任全國社會保障基金投資管理人一托管人；國家建立健全全國社會保障基金監(jiān)督制度等。

因此，筆者認(rèn)為，此次《條例》的發(fā)布意味著社?；鹜顿Y相關(guān)條例的立法層次和權(quán)威性得到提高，社會各界關(guān)注的社?；鹳Y金來源、投資范圍、監(jiān)督管理等問題將得到進(jìn)一步落實，執(zhí)行《條例》將真正實現(xiàn)“有規(guī)可依”。

投資股市基石作用會日益顯現(xiàn)

從《條例》的內(nèi)容來看，并沒有特別超出此前暫行辦法的內(nèi)容，只是進(jìn)一步明確了全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)全國社會保障基金的管理運營，應(yīng)當(dāng)堅持安全性。收益性和長期性原則，在國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)種類及其比例幅度內(nèi)合理配置資產(chǎn)。這表明雖然升級為國務(wù)院條例級別，但社?；鹪诠潭ㄊ找骖?、股票類和未上市股權(quán)類等各類資產(chǎn)的投資比例上并沒有進(jìn)一步放寬。

從定位來看，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由全國社會保障基金理事會管理運營，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑。這一定位表明不論此前、當(dāng)前還是未來，社?；鸩粌H在資金來源上是明晰的，投資的安全性、收益性和長期性原則也是不變的。比如對股市的投資。社?；饘墒械拈L期投資是有利于股市長遠(yuǎn)健康發(fā)展的，絕不是快進(jìn)快出的炒作資金，隨著社?；鹨?guī)模的日益增大。其對股市的基石投資作用也會日益顯現(xiàn)。

從現(xiàn)實情況來看，社會保障基金運行至今，在保值增值等方面還是顯而易見的，數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，全國社會保障基金規(guī)模已由設(shè)立時的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%。其中，2015年，社?；鹜顿Y收益總額2287.04億元，收益率達(dá)到15.14%。

與此同時，《條例》明確，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金；受托管理運營社會保險基金，按照國務(wù)院有關(guān)社會保險基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。這意味著只要省級人民政府愿意，都可以委托全國社會保障基金理事會來委托管理運營該省的社會保險基金。在此之前，只有少數(shù)省市在這樣做，比如廣東省和山東省委托資金1732.88億元。此外，無論從《條例》內(nèi)容本身還是現(xiàn)實情況來看，國有資本劃轉(zhuǎn)仍然會是未來社?；鹳Y金來源的重要方面，這也意味著，隨著資本市場的不斷發(fā)展，這方面的資金來源也是可持續(xù)的。

可以預(yù)見，隨著《條例》的實施與不斷完善，隨著全國社會保障基金規(guī)模的不斷擴大，其對我國人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑作用也會不斷增強，對完善我國多層次資本市場也會產(chǎn)生良好的支撐作用。

《條例》落地需加快配套制度設(shè)計

據(jù)全國社會保障基金理事會前副理事長孫小系介紹，社會保障基金運行至今，應(yīng)該說是比較成功的。一方面實現(xiàn)了養(yǎng)老金的保值增值，另一方面，建立了一套適合養(yǎng)老金市場化、專業(yè)化運作的制度，培養(yǎng)了一支隊伍?！拔磥戆鸦攫B(yǎng)老保險金結(jié)余部分交給我們運營，有一定的必然性。但這部分資金跟目前我們管理的基金是有很多不同的?！睂O小系表示，社會保障基金是儲備性基金，沒有支付要求，也沒有負(fù)債管理問題，但社會保險基金的結(jié)余是現(xiàn)收現(xiàn)付的，期限短，關(guān)注度高，需要相應(yīng)的負(fù)債管理。為此，這部分資金的管理從風(fēng)險的角度來說，要求會更加嚴(yán)格。

這次《條例》明確提出國資將劃轉(zhuǎn)社?；?，為進(jìn)一步降低費率提供了法律依據(jù)，換句話說，有利于加快社保降費的效率。國資劃轉(zhuǎn)無疑能為社?；鹛峁┏渥恪皬椝帯?，社保降費就能邁出更大的腳步，企業(yè)和個人負(fù)費就有望真正減輕，也能為中國經(jīng)濟注入更大活力。另外，《條例》還將對社?；鹜顿Y運營起到規(guī)范作用，同時還能為養(yǎng)老金投資探路。雖然社?；鸬案庠絹碓酱?，2015年全國社會保障基金收益率達(dá)15.14%，但也有很多問題，比如公告顯示社保基金自營指數(shù)化投資的標(biāo)的范圍較窄，2010年到2013年相關(guān)投資組合虧損近70億元；再如社保資金曾被挪用等。

《條例》對于社?；鹜顿Y如何防范風(fēng)險作出了較為明確的規(guī)定，有利于規(guī)避投資風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險。而且，由于社?；鹜顿Y范圍相對較大，如果安全有保障，收益情況好，也為今后養(yǎng)老金擴大投資積累了經(jīng)驗?？傊稐l例》的價值不僅在于規(guī)范社?；鹜顿Y與管理，而且對于社會保險基金、公眾等也有多重意義。

當(dāng)然，需要指出的是，對于社?；鹜顿Y的管理，僅靠一部《條例》是不夠的，還應(yīng)早日出臺相關(guān)配套制度，比如國資劃轉(zhuǎn)社保基金還應(yīng)該有專門的操作辦法；社保基金在什么時候補充、調(diào)劑養(yǎng)老保險等，也要有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，因為“人口老齡化高峰時期”表述還是有些模糊。只有配套制度及時跟上，《條例》才能真正落地。