[提 要]按照轉(zhuǎn)變政府職能要求，推進(jìn)城市管理綜合行政執(zhí)法，加強(qiáng)城市管理是地方政府治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)等重要內(nèi)容。以北京市推進(jìn)城管物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)為例，對(duì)信息化時(shí)代城管職能拓展和完善存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了對(duì)策措施。

[關(guān)鍵詞]城市管理；執(zhí)法；研究探討

[作者簡(jiǎn)介]李澤宇（1986—），女，江西外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)學(xué)院助教，研究方向?yàn)楣补芾?。（江西南?330013）

為落實(shí)北京市委市政府關(guān)于推進(jìn)城市管理國(guó)際化、精細(xì)化的工作要求，堅(jiān)持隊(duì)伍建設(shè)、科技建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，強(qiáng)化城管執(zhí)法科技支撐，在北京市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市科委、市財(cái)政局、市公安局、市應(yīng)急辦等部門(mén)的大力支持下，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為第一批物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范項(xiàng)目，于2012年10月建成并投入運(yùn)行，總計(jì)投資4700萬(wàn)元。

一、建設(shè)背景

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市管理越來(lái)越成為城市管理者的嚴(yán)峻考驗(yàn)，列上了各級(jí)黨政的重要日程。2009年以來(lái)，北京市以順義區(qū)為發(fā)端，推進(jìn)“大城管、大監(jiān)察”的理念，并對(duì)城管的職能分工進(jìn)行了調(diào)整，由分管公安、安全、司法、交通（含公安交通管理）、城市管理、安全生產(chǎn)、消防和信訪等工作的副市長(zhǎng)分管城管工作，全力推進(jìn)城市綜合治理。

在順義區(qū)實(shí)行“大城管、大監(jiān)察”，其實(shí)踐范圍是全區(qū)各部門(mén)，主要是從上到下的協(xié)調(diào)，阻力小、壓力小、推進(jìn)快，而在北京市探索創(chuàng)新城市綜合治理的方式和方法，則需要在全市范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各職能部門(mén)、全市各區(qū)，以及中央與地方的關(guān)系等，這是居于中間層面的權(quán)力對(duì)于平行權(quán)力、下層權(quán)力機(jī)關(guān)、甚至是上層權(quán)力機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，利益交織更廣泛、阻力更大、壓力更大，推進(jìn)的速度更是無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)期。

在這種背景下建設(shè)起來(lái)的北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱“城管局”）指揮調(diào)度系統(tǒng)，根據(jù)《“十二五”時(shí)期北京城管信息化發(fā)展規(guī)劃》和《智慧城管頂層設(shè)計(jì)》，以服務(wù)和創(chuàng)新為理念，以精細(xì)化、智能化、社會(huì)化為目標(biāo)，以各級(jí)城管執(zhí)法工作人員和社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，緊密結(jié)合城管執(zhí)法業(yè)務(wù)，以物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展為依托，打造“感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察”“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，提高城管執(zhí)法效率和服務(wù)群眾的能力，實(shí)現(xiàn)城管職能的內(nèi)生性擴(kuò)展。

二、感知平臺(tái)與指揮系統(tǒng)

北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局指揮調(diào)度系統(tǒng)目前主要有三項(xiàng)功能：實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、遙控指揮和信息收集。全北京市有2200輛城管執(zhí)法車(chē)、880余套執(zhí)法車(chē)GPS終端、400余套無(wú)線車(chē)載取證裝置，都可以顯示在指揮系統(tǒng)的大屏幕上，并且基本實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)更新；執(zhí)法隊(duì)配備的5000余部數(shù)字集群終端、6300余部執(zhí)法城管通，都可以接收到指揮系統(tǒng)發(fā)出的命令指示，與指揮系統(tǒng)單獨(dú)對(duì)話溝通；同時(shí)，指揮系統(tǒng)還擁有400個(gè)無(wú)線視頻監(jiān)控探頭的控制權(quán)，并共享了公安部12000條道路街頭視頻監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市各事故高發(fā)地段的有效動(dòng)態(tài)監(jiān)控；此外，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局還在東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)等地對(duì)20個(gè)大型工地實(shí)施了噪音監(jiān)測(cè)。

除了由指揮調(diào)度系統(tǒng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題外，市民還可以通過(guò)“市民城管通”、城管熱線等方式，將生活中遇到的困難和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反映到指揮中心，由經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)的接線員負(fù)責(zé)記錄，并在指揮系統(tǒng)的地圖上標(biāo)記事發(fā)地點(diǎn)，指揮系統(tǒng)再通過(guò)指揮員將事件告知當(dāng)?shù)氐某枪懿块T(mén)，或由指揮員直接向臨近點(diǎn)的城管執(zhí)法員發(fā)出命令，指揮城管執(zhí)法人員進(jìn)行問(wèn)題處理。

由于實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，信息傳達(dá)及時(shí)，城管隊(duì)員往往能夠在第一時(shí)間抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、迅速采取措施，進(jìn)行人群疏導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)、災(zāi)情控制等，從這個(gè)意義上來(lái)講，城管局的指揮系統(tǒng)已經(jīng)形成了一個(gè)管控高效的感知、指揮平臺(tái)。相較于消防部門(mén)的消防系統(tǒng)和公安部門(mén)的公安系統(tǒng)等，城管系統(tǒng)明顯具有更充分、更及時(shí)、更準(zhǔn)確、更全面的特點(diǎn)。

三、城市管理現(xiàn)代化推動(dòng)了城管職能擴(kuò)展

城市綜合治理是城市化進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題。高水平、高智慧的城市管理，要求必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)城管執(zhí)法的職能。而根據(jù)政府的組織形式、城市化發(fā)展水平、文化與文明發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，這些職能由何種部門(mén)承擔(dān)，在不同的國(guó)家存在一定差異。例如，德國(guó)由警察局執(zhí)行城市管理的部分職能，中國(guó)則由城管局執(zhí)行。同時(shí)，不同的歷史階段，這些職能也歸于不同的行政主體。

例如，北京市長(zhǎng)熱線、市環(huán)保局、規(guī)劃委等部門(mén)經(jīng)常向城管局轉(zhuǎn)辦相關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)，在市民舉報(bào)的事件中，如果遇到情節(jié)較為嚴(yán)重、影響面大、可能存在較大危害的重大事故，城管局還需要第一時(shí)間向市辦公廳、市應(yīng)急辦進(jìn)行匯報(bào)并接受市辦公廳和市應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)。單從表面上就不難看出，不同部門(mén)之間存在一定的職能交叉，更深層次的原因則是市環(huán)保局、規(guī)劃委等部門(mén)缺乏足夠的人力、物力直接處理過(guò)細(xì)的日常事故。

城管職能目前已有280余項(xiàng)，且仍存在不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。有些部門(mén)希望將部分職能淘汰，城管部門(mén)則希望能將職能做大。無(wú)論是增加還是減少，城管職能都是城市管理水平不斷提升過(guò)程中產(chǎn)生的職能，是城市管理發(fā)展進(jìn)程所派生的職能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管與其他相關(guān)部門(mén)的職能交叉的局面，極大地增加了行政管理成本。

所以，城管職能不斷拓展，帶來(lái)的不是城管地位的上升，其反映出來(lái)的問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是城市管理水平的不足，但我們同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，這也是城市化進(jìn)程中必然產(chǎn)生的現(xiàn)象。

四、城管執(zhí)法的出路

城市管理綜合行政執(zhí)法是為應(yīng)對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題而產(chǎn)生的，其職能的不斷拓展正是城市管理綜合執(zhí)法事件不斷增加的反映。中國(guó)正處于改革深水區(qū)、進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段，各種社會(huì)矛盾不斷突顯，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加，一方面為了保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的國(guó)內(nèi)局面，城市管理要不斷自我革新，任務(wù)更重、責(zé)任更大；另一方面，公眾面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，生活、工作、教育等方面的壓力不斷增加的情況下，隨著社會(huì)開(kāi)放程度不斷上升，公眾對(duì)于政府公共服務(wù)的要求也在不斷地提高。處于如此關(guān)鍵的歷史時(shí)期，處于被動(dòng)地位的城管應(yīng)當(dāng)如何走出危機(jī)，這就需要城管執(zhí)法人員認(rèn)清趨勢(shì)、擺好位置、轉(zhuǎn)變職能。

（二）政府提供優(yōu)惠政策和高效服務(wù)

因?yàn)槲锪鲌@區(qū)具有以下幾大特點(diǎn)：投資大，回收期長(zhǎng)，城市的功能和社會(huì)效益明顯，因此政府除了直對(duì)其投資外，還給予物流園區(qū)發(fā)展提供一些優(yōu)惠的政策支持，以加大物流園區(qū)的發(fā)展力度。例如在土地政策方面，由政府來(lái)負(fù)責(zé)解決園內(nèi)建設(shè)需要用地；在交通政策上，德國(guó)有“PACT規(guī)劃”，對(duì)聯(lián)運(yùn)方面新的運(yùn)輸項(xiàng)目給予推動(dòng)資助；在基礎(chǔ)設(shè)施政策上，政府提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)特作用

在德國(guó)，物流園區(qū)并不是由當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，是由德國(guó)物流園區(qū)協(xié)會(huì)（民間管理機(jī)構(gòu)）進(jìn)行管理。協(xié)會(huì)主要任務(wù)是負(fù)責(zé)園內(nèi)的多樣化服務(wù)設(shè)施的建立、咨詢與交流物流的經(jīng)驗(yàn)、園區(qū)間的聯(lián)運(yùn)、加強(qiáng)宣傳、對(duì)外進(jìn)行聯(lián)絡(luò)、為進(jìn)行民間與官方的合作搭橋獻(xiàn)策等等。此外，該協(xié)會(huì)還參與聯(lián)邦政府和州、市政府共同制定物流園區(qū)規(guī)劃的工作。

（四）政府積極維護(hù)物流園區(qū)的運(yùn)營(yíng)秩序

德國(guó)政府不干涉物流園區(qū)的運(yùn)營(yíng)，政府只是作為物流企業(yè)提供營(yíng)運(yùn)秩序的建立和維護(hù)、政策引導(dǎo)方面，物流園區(qū)的企業(yè)運(yùn)作由其自身發(fā)展進(jìn)行運(yùn)作。政府具體表現(xiàn)在：1.政府的宏觀調(diào)控功能得以充分施展。幫助物流園區(qū)和入駐企業(yè)解決基礎(chǔ)設(shè)施、土地開(kāi)發(fā)、聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)站建設(shè)、公路鐵路對(duì)接等問(wèn)題。2.向入駐園區(qū)的企業(yè)制定土地、稅收、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠政策，便于入駐園區(qū)企業(yè)能順利開(kāi)展其自身經(jīng)營(yíng)。[8]

五、德國(guó)對(duì)我國(guó)物流園區(qū)建設(shè)的啟示

（一）我國(guó)物流園區(qū)規(guī)劃建設(shè)存在的主要問(wèn)題

我國(guó)政府近年來(lái)重視支持物流園區(qū)的發(fā)展，在“十三五”期間，“物流園區(qū)+服務(wù)業(yè)態(tài)”，“物流園區(qū)+物流金融”，“物流園區(qū)+互聯(lián)網(wǎng)”，“物流園區(qū)+多式聯(lián)運(yùn)”等模式的推出，為打造服務(wù)功能完善、具有現(xiàn)代化物流樞紐體系提供有利的條件。2013年至2015年，國(guó)務(wù)院、國(guó)際發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)發(fā)布《全國(guó)物流園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《物流業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》、《關(guān)于發(fā)展物流園區(qū)示范工作的通知》等文件鼓勵(lì)支持我國(guó)物流業(yè)的發(fā)展。物流園區(qū)作為交通運(yùn)輸部的重點(diǎn)支持對(duì)象，將依托于港口、機(jī)場(chǎng)、大型鐵路樞紐場(chǎng)站建設(shè)現(xiàn)代物流園區(qū)。[9]

在政府推進(jìn)作用下，物流園區(qū)被各類(lèi)資本紛紛看好。大型銀行、國(guó)際養(yǎng)老基金、知名投資公司、國(guó)際保險(xiǎn)巨頭、國(guó)際知名電商企業(yè)、地產(chǎn)企業(yè)、快遞企業(yè)等等都對(duì)我國(guó)物流業(yè)抱以厚望。但我國(guó)物流園區(qū)仍然存在一些顯著問(wèn)題，可以概括為以下四個(gè)方面：

1.物流園區(qū)定位和規(guī)模規(guī)劃不夠清晰

目前物流園區(qū)的規(guī)劃都是由各市行政區(qū)完成，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、功能定位不明確、布局不合理等眾多缺陷，導(dǎo)致各大物流園區(qū)重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)資源。

2.政府對(duì)物流園區(qū)建設(shè)政策不夠完善

政府對(duì)物流園區(qū)扶持和掌控力度不夠，建設(shè)物流園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資金籌備困難，同時(shí)受到用地、集疏運(yùn)條件、市場(chǎng)環(huán)境和城市規(guī)劃等外部因素制約著園區(qū)的建設(shè)問(wèn)題。

3.物流園區(qū)管理較混亂

因現(xiàn)有物流園區(qū)管委會(huì)模式發(fā)揮功能有限，對(duì)自身服務(wù)內(nèi)容不清晰和對(duì)園區(qū)功能定位不清晰，導(dǎo)致難以吸引入駐企業(yè)，企業(yè)不清楚園區(qū)能提供什么樣的平臺(tái)和服務(wù)，以至于出現(xiàn)園區(qū)大面積閑置，企業(yè)無(wú)法找到符合自身要求的物流園區(qū)。

4.園區(qū)專(zhuān)業(yè)人員缺乏

因?qū)θ腭v企業(yè)缺乏各種篩選機(jī)制和管理辦法，以至于出現(xiàn)招商企業(yè)服務(wù)內(nèi)容單一，出現(xiàn)入駐企業(yè)低端服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，造成企業(yè)和園區(qū)盈利出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)專(zhuān)業(yè)管理人員，因此我國(guó)物流園區(qū)普遍出現(xiàn)了“籌資難、招商難、盈利難”的現(xiàn)狀，并且這些問(wèn)題日益突出。

（二）對(duì)我國(guó)物流園區(qū)發(fā)展的啟示

1.改變現(xiàn)有物流園區(qū)的規(guī)劃方式

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕煌ㄟ\(yùn)輸方式進(jìn)行合理布局、規(guī)劃和投資，促進(jìn)物流基地、物流中心和物流園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行投資，以更多更好的姿態(tài)為園區(qū)的入駐企業(yè)提供公眾服務(wù)。

2.主體企業(yè)引導(dǎo)模式

政府招商引進(jìn)一些在物流服務(wù)領(lǐng)域中具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的大型物流企業(yè)，其依托自身的物流優(yōu)勢(shì)對(duì)園區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)物流密集型工商企業(yè)入駐物流園區(qū)，達(dá)到物流產(chǎn)業(yè)群集效應(yīng)，以物流園區(qū)和物流企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展，為物流園區(qū)的良性循環(huán)起到很好的效果。[10]

3.調(diào)整管委會(huì)模式

建立物流管委會(huì)，管委會(huì)管理機(jī)制以入駐企業(yè)為主，政府為輔，政府只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，不參與物流園區(qū)的管理，物流園區(qū)的管理工作全部都入駐企業(yè)負(fù)責(zé)，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主管理的目的。

4.政府引進(jìn)物流專(zhuān)業(yè)人才

政府前期的物流布局規(guī)劃、物流園區(qū)選址和物流園區(qū)的入駐企業(yè)審核方面，都需要物流專(zhuān)業(yè)人才的幫助，可以從當(dāng)?shù)馗咝！⑵髽I(yè)聘請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家進(jìn)行物流園區(qū)規(guī)劃，并可以向社會(huì)公開(kāi)招聘相關(guān)高新專(zhuān)業(yè)人才。

注釋?zhuān)?/p>

①經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公司，來(lái)自政府的相關(guān)部門(mén)如經(jīng)濟(jì)部、海關(guān)、交通部、工商會(huì)、運(yùn)輸企業(yè)以及企業(yè)聯(lián)合會(huì)等人員組成，在物流園區(qū)的建設(shè)中主要負(fù)責(zé)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物流園區(qū)的招商工作。

②三通一平是指基本建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工的前提條件，具體指：水通、電通、路通和場(chǎng)地平整。

③“PACT”規(guī)劃，即”P(pán)ilot Actions in Combined Transport”，聯(lián)運(yùn)試驗(yàn)性措施，指政府對(duì)聯(lián)運(yùn)方面新運(yùn)輸項(xiàng)目的推動(dòng)資助。

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[10]陳文祥.淺議科學(xué)規(guī)劃發(fā)展我國(guó)物流園區(qū)[J].科學(xué)與財(cái)富，2013，（2）.

[責(zé)任編輯：劉忠林]