文/侯嘉斌

改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設思路與經(jīng)驗

文/侯嘉斌

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設迅速步入正軌，并逐步提升了規(guī)范化、體系化程度，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。在不同執(zhí)政周期中，黨內(nèi)法規(guī)建設的重心有所不同，但始終圍繞黨的建設中心任務而展開，完善了黨內(nèi)各項基本制度，提升了黨的執(zhí)政能力，并探索出了保持共產(chǎn)黨員先進性的長效機制。這有助于中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮其領導核心作用，充分保持其先鋒隊性質(zhì)。這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設過程中形成的基本經(jīng)驗，仍需要我們不斷堅持發(fā)展，以進一步推動黨內(nèi)法治實踐。

1978年12月召開的十一屆三中全會，拉開了改革開放的序幕。改革開放以來這段時期，是中國政治經(jīng)濟文化等各項事業(yè)蓬勃發(fā)展的時期，也是黨內(nèi)法治和黨內(nèi)法規(guī)體系重回正確軌道，并不斷恢復、發(fā)展和完善的時期。有關(guān)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)歷史研究的諸多成果中，聚焦于改革開放以來這段歷史時期的成果占絕大多數(shù)，主要研究思路包括歸納發(fā)展成就、梳理主要特征、總結(jié)歷史經(jīng)驗等。不少作者對這段歷史時期進行了更加具體的劃分，以更為精確地呈現(xiàn)改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設發(fā)展的歷史圖譜。關(guān)于具體時間節(jié)點的選取，主流觀點是以黨的領導集體執(zhí)政的政治周期為依據(jù)，分析不同周期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)建設的重心與特點。黨的十八大的召開在黨內(nèi)法規(guī)建設史上是一個極為重要的標志，不少作者專門總結(jié)了黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設的諸多新特點。

1978-1989：“文革”教訓與黨內(nèi)法規(guī)建設的恢復

十一屆三中全會是中國共產(chǎn)黨在“文革”結(jié)束后，就黨和國家前途命運作出的一項偉大政治決斷。會議提出要健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀，恢復黨和國家正常政治生活，這標志著黨內(nèi)法規(guī)建設借助于中央的政治意志與決斷重回正軌。一個重要原因是經(jīng)歷“文革”十年動亂后，中央更加深刻地意識到了加強黨內(nèi)法規(guī)和制度建設的極端重要性，萌生了開展黨內(nèi)法規(guī)建設的制度自覺。鄧小平曾作過一系列深刻論述，他提出：“國要有國法、黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”關(guān)于如何避免或者防止此類悲劇再現(xiàn)，他認為，“要從制度方面解決問題”，因為“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。黨的十三大報告正式確立起制度建黨思想，即“要在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”。毫無疑問，黨內(nèi)法規(guī)就是實踐這條新路子的重要載體。

基于對“文革”期間混亂的黨內(nèi)政治生活的反思，中央頒布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》（1980），在十一大黨章并未徹底正本清源的情況下，這部準則在保證黨的路線方針政策貫徹執(zhí)行、保障黨內(nèi)政治生活健康有序方面發(fā)揮了不可或缺的作用，有效醫(yī)治了“文革”給黨的建設造成的巨大創(chuàng)傷。十二大黨章是對十一大黨章中錯誤觀點的撥亂反正，并奠定了現(xiàn)行黨章的基本框架結(jié)構(gòu)。其中，總綱部分正確規(guī)定了黨的性質(zhì)、任務和工作重心，明確提出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，充分顯示了黨中央對黨的權(quán)力進行規(guī)范限制的決心。黨章更加全面地規(guī)定了黨員的權(quán)利義務，而且“黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利”，這一規(guī)定有助于保障黨員合法權(quán)益免受不法侵害。同時，黨章還明確了黨的民主集中制的六項原則，細化了黨組織和領導干部行使職權(quán)的范圍和程序，提出“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定”，“黨禁止任何形式的個人崇拜”，“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”，這些都是對十年動亂深層根源的制度性回應。黨的十三大采取修正案的形式，對十二大黨章部分條款作了修訂。

在完成指導思想撥亂反正的基礎上，中國共產(chǎn)黨急需提拔使用一大批領導干部和優(yōu)秀人才，領導全國各族人民進行社會主義經(jīng)濟建設中心工作。鄧小平強調(diào)，“我們一定要吸取‘文化大革命’的教訓，同時也一定要清醒地看到我們國家面臨著現(xiàn)代化建設巨大任務的形勢和現(xiàn)有大批干部不能適應現(xiàn)代化建設需要的實際?！边@就確立了這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設的核心主題——黨和國家領導制度、干部制度改革。一方面，加強對干部選拔、任用、考核、培養(yǎng)、交流、退休等各個環(huán)節(jié)的制度性規(guī)范，確保各項工作開展有規(guī)可依，推動干部隊伍的新老合作與交替。相關(guān)法規(guī)包括：《關(guān)于實行干部考核制度的意見》（1979）、《關(guān)于中央黨政機關(guān)干部教育工作的決定》（1982）、《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》（1982）、《關(guān)于建立省部級后備干部制度的意見》（1983）、《關(guān)于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》（1986）等。另一方面，從作風建設入手強化對黨員領導干部的規(guī)范性約束。尤其是在1984年通過《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》并全面開展以城市為重點的經(jīng)濟體制改革后，中央頒布多項法規(guī)如《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》（1984）、《關(guān)于禁止領導干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》（1985）、《關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（1986）等，糾正經(jīng)濟領域的不正之風，遏制少數(shù)黨政領導干部違反規(guī)定經(jīng)商辦企業(yè)、偷稅漏稅、走私販私、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象。同時，中央還制定《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》（1979）等法規(guī)，恢復和發(fā)揚我黨艱苦樸素、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風。為配合對黨員干部違紀行為的查處懲治，中央紀律檢查委員會自1978年重新成立后不斷完善工作制度，相繼頒布《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于工作任務、職權(quán)范圍、機構(gòu)設置的規(guī)定》（1979）、《關(guān)于健全黨的紀律檢查系統(tǒng)加強紀檢隊伍建設的暫行規(guī)定》（1983）、《黨的紀律檢查機關(guān)案件審理工作條例》（1987）等，成為中央紀委開展業(yè)務工作的依據(jù)，也是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、推動黨內(nèi)作風建設的重要抓手。

1989年政治風波對黨的建設的影響是顯而易見的，需要從中吸取的教訓也是全方面的。黨中央更加堅定了堅持黨的領導、走社會主義道路的決心，認識到了有必要加強黨員教育和基層黨組織建設，開展黨內(nèi)清查清理工作，保證黨的隊伍的純潔性。同時也意識到了發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，密切干群關(guān)系，開展反腐倡廉建設，對于重樹人民群眾對黨和政府的信心有著重要意義，并發(fā)布了《關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》（1989）、《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990）等法規(guī)。為了進一步加強改善黨的領導，中央發(fā)布《關(guān)于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯(lián)工作領導的通知》（1989）、《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（1989）等，以調(diào)整黨同國家政權(quán)機關(guān)以及其他社會政治組織的關(guān)系，確保不背離中國共產(chǎn)黨領導。這些黨內(nèi)法規(guī)的頒布和整黨工作的開展，及時回應和消除了黨內(nèi)工作中的負面現(xiàn)象，為后續(xù)深化改革提供了良好的政治環(huán)境和政治條件。

1989-2002：圍繞兩個歷史性課題開展黨內(nèi)法規(guī)配套建設

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是黨組織的工作、活動和黨員的行為，這就決定了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容、范圍與類型在很大程度上會隨著黨的建設理論與實踐的發(fā)展而發(fā)展。從黨的十三屆四中全會到黨的十六大，以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體，繼承發(fā)展了鄧小平的制度建黨思想，提出要加強黨的制度建設，并始終貫穿于黨的思想建設、組織建設和作風建設之中。黨對制度建設的高度重視，為黨內(nèi)法規(guī)建設發(fā)展提供了有利的政治環(huán)境，是黨內(nèi)法規(guī)不斷發(fā)展完善的政治保證。黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標后，中國共產(chǎn)黨需要及時調(diào)整其黨建目標，適應經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，探討在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下如何加強和改進黨的領導的全新課題。所以，這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設始終服務于黨的建設的中心任務，服務于中央對黨的建設的總體布局。

黨章的修改完善，為其他各類黨內(nèi)法規(guī)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了條件。十四大黨章明確了中國特色社會主義理論的歷史地位，增加了對社會主義初級階段的認識以及黨在社會主義初級階段的基本路線，歷史性地寫入了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的表述。此部黨章還明確各級紀委負有維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的任務，首次在黨章層面認可了“黨內(nèi)法規(guī)”。十五大黨章將鄧小平思想確立為黨的指導思想，明確說明了其形成過程與歷史地位。十六大黨章明確了中國共產(chǎn)黨“兩個先鋒隊”的性質(zhì)，寫入了“三個代表”重要思想，增加了社會主義基本經(jīng)濟制度的內(nèi)容，以及依法治國和加強黨的建設的具體要求，同時增設“黨徽黨旗”一章。

黨的十四屆四中全會通過的《關(guān)于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，將黨的建設提升到“新的偉大工程”戰(zhàn)略高度，確立了黨的建設總目標總?cè)蝿眨靥岢鲆訌婞h的組織建設，主要任務包括三項——堅持和健全民主集中制、鞏固和加強數(shù)以百萬計的黨的基層組織、培養(yǎng)和鍛煉數(shù)以萬計的黨的中高級領導干部。民主集中制方面，十四大黨章和《關(guān)于加強黨的建設幾個重大問題的決定》作了詳細闡述，并發(fā)布《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990）、《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》（1993）、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994）、《關(guān)于提高縣以上黨和國家機關(guān)黨員領導干部民主生活會質(zhì)量的意見》（1997）、《關(guān)于改進縣以上黨和國家機關(guān)黨員領導干部民主生活會的若干意見》（2000）等，提高了民主集中制建設的規(guī)范化程度?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》（1995）的頒布，有效保障了黨員各項權(quán)利的正常行使和不受侵犯，是發(fā)揚黨內(nèi)民主的重要制度保障。

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中央在繼續(xù)強化農(nóng)村、企業(yè)、街道社區(qū)基層黨組織建設的同時，著重加強了高等學校與科研院所，以及社會團體、非公有制經(jīng)濟組織、金融系統(tǒng)等新型經(jīng)濟社會組織的黨建工作。相關(guān)法規(guī)包括：《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》（1996）、《關(guān)于加強街道黨的建設工作的意見》（1996）、《關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設工作的通知》（1997）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》（1998）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》（1999）、《關(guān)于加強社會團體黨的建設工作的意見》（2000）、《關(guān)于在個體和私營等非公有制經(jīng)濟組織中加強黨的建設工作的意見（試行）》（2000）等。這些法規(guī)有效拓展了黨建工作的新領域，擴大了覆蓋面，有力推動了多個領域內(nèi)黨的基層組織建設。

黨員干部隊伍建設方面，中央相繼頒布《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》（1995）、《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》（1998）、《關(guān)于黨政機關(guān)推行競爭上崗的意見》（1998）、《黨政領導干部交流工作暫行規(guī)定》（1999）、《關(guān)于推行黨政領導干部任前公示制的意見》（2000）、《關(guān)于建立縣級以上黨政領導干部理論學習考核制度的若干意見》（2000）等，以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范了黨政領導干部的選拔任用、考核、交流、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，并確立了公開選拔、競爭上崗、任前公示、理論學習考核等制度，初步實現(xiàn)了黨內(nèi)干部工作的民主化、科學化、制度化。“暫行條例”“暫行規(guī)定”等表述，則說明黨內(nèi)干部隊伍建設工作仍處于不斷摸索并總結(jié)經(jīng)驗的過程之中。

2000年十五屆中央紀委第四次全會上，黨的建設面臨的歷史性課題被完整表述為：提高領導水平和執(zhí)政水平、增強拒腐防變和抵御風險的能力。這是第三代中央領導集體開展黨內(nèi)法規(guī)建設的兩條主線。前者主要體現(xiàn)為加強黨內(nèi)思想建設和組織建設，后者則體現(xiàn)為黨風廉政建設和反腐敗工作的不斷深入。這既是反思1989年政治風波的結(jié)果，也是蘇聯(lián)解體和東歐劇變所引發(fā)的外部教訓。中央一方面初步建立起了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的領導干部廉潔從政行為規(guī)范，如《黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997）、《關(guān)于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》（1997）、《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》（1997）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》（1997）等，為各級領導干部劃定了紀律底線和道德高線，這是對促進領導干部廉潔自律的重要探索。另一方面完善細化了中央紀律檢查委員會的工作制度，如《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》（1996）、《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的實施辦法》（1997）、《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》（1998）、《關(guān)于加強和改進黨的作風建設的決定》（2001）等。一系列辦法規(guī)定的出臺，為查處違紀違法案件提供了具體依據(jù)，有利于充分發(fā)揮中央紀委作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)的功能效用，強化黨內(nèi)民主監(jiān)督?！蛾P(guān)于軍隊武警部隊政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動的通知》（1998）的頒布，被視為加強黨的建設、政權(quán)建設和軍隊建設，從源頭上預防和治理腐敗的一項重要決策。

相比于改革開放初期，這一時期黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、科學化、體系化程度有了明顯提升，一個重要原因是1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布。該暫行條例在黨內(nèi)法規(guī)建設史上具有里程碑意義，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則、主要內(nèi)容和具體程序，立法目的是提高工作效率，保證黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。隨后，中央辦公廳發(fā)布了《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，并成立專門的法規(guī)工作機構(gòu)——法規(guī)室。這標志著中國共產(chǎn)黨開始從中央層面進行黨內(nèi)立法的規(guī)劃與計劃，有意識地對黨內(nèi)法規(guī)的制定發(fā)布進行規(guī)范調(diào)整，并始終圍繞黨建工作的中心任務而展開，黨內(nèi)法規(guī)建設的自覺化程度有了質(zhì)的飛躍。第三代領導集體的黨建思想和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設的諸多構(gòu)想，在理論形態(tài)上得以高度升華和凝練，最終體現(xiàn)為“三個代表”重要思想。江澤民2000年在廣東考察工作時首次提出，并于2001年慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上系統(tǒng)闡述了其科學內(nèi)涵。這一思想是作為一種理論上的回應而出現(xiàn)的，因為改革開放和市場經(jīng)濟的加速推進，不可避免地帶來了社會階層的分化和新型利益群體的出現(xiàn)，在一定程度上稀釋了中國共產(chǎn)黨之于廣大人民群眾的代表性。正是在解決這一系列理論和實踐問題的過程中，中國共產(chǎn)黨認識到應該大力加強各領域的基層黨組織建設，應該不斷純潔黨的干部隊伍，始終保持其先進性特征，從而維護黨的先鋒隊性質(zhì)，夯實黨的階級基礎，尋求并強化中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨新的合法性來源。上述兩項舉措就是這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設的兩條主線，一定程度上為“三個代表”重要思想的提出提供了理論靈感與實踐樣本。

2002-2012：調(diào)適完善黨內(nèi)法規(guī)，加強黨的執(zhí)政能力建設

進入到新世紀新階段后，中國共產(chǎn)黨面臨的國際環(huán)境和國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變化，社會發(fā)展過程中的新情況新問題層出不窮，使得黨的執(zhí)政能力與所肩負的歷史使命之間出現(xiàn)了較大差距。中央據(jù)此調(diào)整了黨的建設目標、要求與布局，從而使得黨內(nèi)法規(guī)建設呈現(xiàn)出了諸多新特征、新內(nèi)容、新思路。黨的十六大提出“加強黨的執(zhí)政能力建設”，黨的十七大進一步強調(diào)必須把黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設作為主線。《關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（2009）要求，提高黨的建設科學化水平，建設馬克思主義學習型政黨。中央紀委六次全會強調(diào)，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設。

加強黨的執(zhí)政能力建設，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政意識覺醒的必然結(jié)果，是黨對其在國家和社會中領導地位和作用的自我體認。執(zhí)政能力從根本上講反映著各級黨組織和全體黨員干部的工作能力，主要涉及黨的領導體制和工作機制等內(nèi)容，是黨的各方面建設實際成效的集中體現(xiàn)。加強執(zhí)政能力建設這一重要決斷，既是通過黨內(nèi)法規(guī)的形式作出，也是通過黨內(nèi)法規(guī)的形式不斷實踐貫徹?！蛾P(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》（2004）明確了執(zhí)政能力建設的重點內(nèi)容和具體對策。在干部制度、基層黨組織建設、黨內(nèi)民主等方面，前一時期的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)就基本內(nèi)容作出規(guī)定，并確立了主體原則與框架。以此為基礎，這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設主要任務是對原有規(guī)定進行調(diào)適，結(jié)合新的實踐經(jīng)驗作出修改。干部制度方面，中央發(fā)布了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》（2004）、《干部教育培訓工作條例（試行）》（2006）、《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》（2006）、《黨政領導干部交流工作規(guī)定》（2006）、《關(guān)于加強和改進基層干部教育培訓工作的意見》（2011）等，通過規(guī)范干部工作的各個具體環(huán)節(jié)，解決干部工作中長期存在的工作導向問題和深層次體制問題，防止和克服各種不正之風。

基層黨組織建設方面，中央相繼制定《關(guān)于深入開展農(nóng)村黨的建設“三級聯(lián)創(chuàng)”活動的意見》（2003）、《關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》（2004）、《關(guān)于進一步做好新形勢下發(fā)展黨員工作的意見》（2004）、《關(guān)于加強和改進在大學生中發(fā)展黨員工作和大學生黨支部建設的意見》（2005）等，從基層黨組織抓起，使黨的領導能夠切實深入基層，牢固黨執(zhí)政的群眾基礎，擴大黨內(nèi)工作的覆蓋面。黨內(nèi)民主建設方面，中央著重完善黨內(nèi)各項工作制度，發(fā)布了《關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（2005）、《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》（2005）、《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》（2006）、《關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》（2006）、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（2008）等，在強化黨的領導的同時，提高了黨內(nèi)各項工作的民主化程度。同時也注重增強黨內(nèi)工作的公開性，頒布《關(guān)于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（2004）、《關(guān)于進一步推行政務公開的意見》（2005）等，保障廣大黨員對黨內(nèi)事務的知情權(quán)、參與權(quán)?！蛾P(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》（2009）有效維護了農(nóng)民的民主選舉權(quán)利，是實行村民自治的重要內(nèi)容。對黨員權(quán)利更加全面的保障體現(xiàn)在《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004）中，條例詳細規(guī)定了黨員享有的各項民主權(quán)利，并建立了黨員權(quán)利保障制度和責任追究制度。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003）則成為黨員行使監(jiān)督權(quán)、開展黨內(nèi)民主監(jiān)督的重要依據(jù)。

先進性是馬克思主義政黨的根本特征。黨員的先進性是黨的先進性的前提，而黨的先進性則是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的重要源泉，也是兩個“先鋒隊”性質(zhì)的關(guān)鍵所在。中國共產(chǎn)黨以發(fā)布法規(guī)的形式在黨內(nèi)多次推進先進性教育實踐活動，如《關(guān)于在全黨開展以實踐“三個代表”重要思想為主要內(nèi)容的保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動的意見》（2004）、《關(guān)于在全黨開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動的意見》（2008）、《關(guān)于推進學習型黨組織建設的意見》（2009）、《關(guān)于在黨的基層組織和黨員中深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動的意見》（2010）等。目的在于使廣大黨員接受深刻的馬克思主義理論教育，認識到黨員之于普通公民的特殊責任義務，通過思想感召和理論引導，督促黨員發(fā)揮其先鋒模范作用。中央將相關(guān)經(jīng)驗做法固化為規(guī)范性文本表述，形成了保持共產(chǎn)黨員先進性的長效機制，為黨的先進性建設提供了制度依據(jù)，包括《關(guān)于加強黨員經(jīng)常性教育的意見》（2006）、《關(guān)于做好黨員聯(lián)系和服務群眾工作的意見》（2006）、《關(guān)于加強和改進流動黨員管理工作的意見》（2006）等。另一方面，中央也通過劃設行為禁區(qū)與規(guī)則紅線的方式，更加嚴格地細化了黨員的行為準則，相關(guān)法規(guī)包括《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》（2009）、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》（2011）、《黨員領導干部廉潔從政若干準則》（2010）、《關(guān)于領導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（2010）等。這些行為準則的貫徹落實，需要以黨內(nèi)相關(guān)保障制度的構(gòu)建為前提，為此中央制定了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003）、《關(guān)于加強農(nóng)村基層黨風廉政建設的意見》（2006）、《關(guān)于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（2009）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009）、《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》（2010）等。

中國共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨的政治現(xiàn)實，決定了黨的領導作為核心制度安排將面臨兩大危機——官僚化帶來的代表性危機與主體性銷蝕帶來的正當性危機。中央始終能夠清醒地認識這一點，并有針對性地進行制度設計，防范黨的“先鋒隊”性質(zhì)的淡化和蛻化，這種制度設計在這一周期內(nèi)主要體現(xiàn)為加強黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設。其目的在于強化黨的雙重屬性——超強國家機構(gòu)和超級政治組織。一方面加強黨的執(zhí)政能力建設，將作為國家機構(gòu)的黨的各級委員會塑造成為依法、透明、規(guī)范的現(xiàn)代國家治理機構(gòu)，切實發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。另一方面，加強黨的先進性建設，將中國共產(chǎn)黨重新打造成一個充滿理想的先鋒隊組織。不斷凸顯和夯實黨員的先進性特征，既是黨員在加入中國共產(chǎn)黨之時作出的義務性承諾，也是解決黨建過程中諸多難題的先決條件。上述一系列的黨內(nèi)法規(guī)，不僅提出了加強執(zhí)政能力建設和先進性建設的具體要求，而且有效構(gòu)建了各種保障性制度，是這一時期黨的建設全面推進的重要支撐。

2012至今：黨內(nèi)法規(guī)建設的體系化發(fā)展

黨的十八大的召開，對于黨的建設尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設而言是一個重要的時間節(jié)點。近年來，黨的建設理論不斷創(chuàng)新發(fā)展，堅持全面從嚴治黨已經(jīng)成為新一代中央領導集體開展黨建工作的重要指南和目標。十八大黨章強調(diào)，加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設，建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨。在黨的建設“五位一體”總體布局中，制度建設的涉及范圍最廣，成效最為顯著也最為持久，這是黨的十八屆三中全會提出要深化黨的建設制度改革的主要原因。制度設計往往需要借助于黨內(nèi)法規(guī)的形式實現(xiàn)成文化、規(guī)范化，制度實施與執(zhí)行也離不開黨內(nèi)法規(guī)的剛性保障。因此，作為管黨治黨的重要依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)建設需要不斷加強和改進，以更好地適應、推動和促進黨的建設最新實踐。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）的頒布是這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設的首要成就。《條例》總則部分明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的主要內(nèi)容與基本原則，隨后分章規(guī)定了規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等環(huán)節(jié)，被稱為“黨內(nèi)立法法”?！稐l例》有著諸多創(chuàng)新之處，一是提出科學編制黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃，加強黨內(nèi)法規(guī)建設的頂層設計和整體布局，明確法規(guī)制定的時間表和路線圖，確保其系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。五年規(guī)劃的起止時間同五年一屆的黨代會相吻合，便于檢查黨代會關(guān)于黨的制度建設的各項要求是否得到貫徹落實，有助于保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作的穩(wěn)定性。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出了黨內(nèi)法規(guī)制定的目標與要求，以及完善黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉建設、黨的民主集中制建設等六個方面的工作重點，是這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設工作的重要指導。二是條例起草時應廣泛征求意見，這是確保黨內(nèi)立法科學民主的重要途徑?！稐l例》提出，要充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議，必要時可以吸收相關(guān)專家學者參加或者委托專門機構(gòu)開展調(diào)查研究，注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學者的意見，法規(guī)草案內(nèi)容與群眾切身利益密切相關(guān)時還應充分聽取群眾意見。征求意見情況是起草部門和單位向?qū)徸h批準機關(guān)報送黨內(nèi)法規(guī)草案時應說明的重要部分。不足在于《條例》既未規(guī)定條例草案是否應完整反映專家意見和公眾意見，也未提及起草部門和單位如何對兩類意見進行反饋處理。三是提出了黨內(nèi)法規(guī)的備案、清理和評估制度，以強化對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，解決并盡可能避免法規(guī)內(nèi)容沖突，增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。中央于2013、2014年相繼發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》與《關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，集中完成了中央層面的黨內(nèi)法規(guī)清理工作?！饵h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》確立了針對中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案制度，同時還明確了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作原則。

此外，中央還圍繞黨的各項建設頒布了大量具體性法規(guī)，組織建設方面包括《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》（2014）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（2015）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015）等；作風建設方面包括《黨政機關(guān)國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》（2013）、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》（2013）、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2015）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2015）等；干部隊伍建設方面，包括《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2014）、《干部教育培訓工作條例》（2015）、《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（2015）等。

這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設的體系化發(fā)展，從根源上得益于中央對于黨內(nèi)法規(guī)建設規(guī)律性認識的不斷深化。中央已經(jīng)完成了對固有的“問題——回應”機制的超越，轉(zhuǎn)而將黨內(nèi)法規(guī)建設視為一個包含著多重維度和多個階段的調(diào)整對象，為黨內(nèi)法規(guī)建設定義了理想狀態(tài)，并以此目標為指引，逐步構(gòu)建完善具體性保障制度。《條例》提出，黨內(nèi)法規(guī)建設的總體目標是構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。上述一系列的法規(guī)制定、清理工作，皆是圍繞這一總體目標而展開的，同時標志著黨內(nèi)法治建設全面啟動。這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設立足長遠和根本，力求解決長期未能解決的制度體制問題，無論深度或者廣度，無論制定或者實施，都取得了革命性的進步。

中央在黨內(nèi)法規(guī)建設問題上的認識深化，離不開依法治國基本方略的全面推進。在過去數(shù)十年的法治發(fā)展過程中，制定頒布了大量法律文本，并于2011年形成了中國特色社會主義法律體系。但這一法律體系并未或者較少關(guān)注到中國共產(chǎn)黨的領導，以及這一原則衍生而來的諸多權(quán)力和制度現(xiàn)象，使得黨的執(zhí)政權(quán)的組織運行長期游離于法律體系之外。以法治國家建設的初步經(jīng)驗為基礎，在推進全面深化改革和社會轉(zhuǎn)型的重壓之下，中央開始逐步回應黨的法治轉(zhuǎn)型問題。黨的十八屆四中全會就將黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。從這個角度來講，黨的十八大以來中央領導集體對黨內(nèi)法規(guī)建設的重視，標志著中央開始將黨的權(quán)力全面納入法治原理與規(guī)范的理性軌道，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同納入更為宏大的法治規(guī)范體系之中，以實現(xiàn)和維護法制統(tǒng)一。這種統(tǒng)一主要通過《條例》規(guī)定的審批程序，尤其是合憲性和合法性審查而實現(xiàn)的，黨內(nèi)法規(guī)應該主動向憲法法律靠攏，保持相互聯(lián)動與銜接。

改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設的基本經(jīng)驗

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)建設在逐步實現(xiàn)規(guī)范化和體系化的同時，較好地適應了新的歷史條件下黨組織結(jié)構(gòu)與功能的變化，增強了黨的執(zhí)政能力，鞏固了黨的執(zhí)政地位。當然，黨的建設始終在路上，黨內(nèi)法規(guī)建設也始終在路上。黨內(nèi)重大決策能否實現(xiàn)程序化，黨員或公民個人能否提起黨內(nèi)法規(guī)審查申請，專家論證和公眾參與的具體制度如何完善，黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的銜接聯(lián)動機制如何有效構(gòu)建等，這些問題的解決仍有待于學術(shù)研究與個案實踐的推動。為著一個完善的黨內(nèi)法規(guī)體系而奮進的努力應該永不停歇?；谶@種考慮，更有必要回顧與總結(jié)近四十年來黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史經(jīng)驗，這些經(jīng)驗主要可以概括為以下三點。

一是主要領導人對黨內(nèi)法規(guī)有著明確而連續(xù)的定位，保持了認識上和實踐上的一致性。這是黨內(nèi)法規(guī)體系不斷發(fā)展完善的重要政治保障。黨內(nèi)法規(guī)從起源上講屬于政黨的自我規(guī)范、自我約束，因而其機制效用主要取決于中國共產(chǎn)黨發(fā)揮其先進性和“主體自覺”的程度如何。黨內(nèi)法規(guī)首先應當服務于黨提出的全心全意為人民服務的政治承諾，但伴隨著國際國內(nèi)局勢的變化以及社會經(jīng)濟發(fā)展中障礙頻現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨逐步意識到了黨內(nèi)法規(guī)建設的實際功效并不局限于黨內(nèi)，而會直接輻射并影響社會建設的方方面面，這是由中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的特殊地位所決定的。單純依靠黨的“主體自覺”，并不足以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設的科學化，因為黨的先進性需要通過剛性的制度設計加以保障和維持。作為黨內(nèi)各項制度設計的成文化表達，黨內(nèi)法規(guī)在很長一段時間內(nèi)服務于黨的制度建設，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的表述也多次出現(xiàn)于中央文件之中。無論是“制度建黨”，還是“黨的制度建設”，亦或是“黨的建設制度改革”，都充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設與黨的制度建設的密切關(guān)聯(lián)。中央在黨的建設思想理論方面的一脈相承，也決定了中央對于黨內(nèi)法規(guī)的認識定位是在不斷繼承的基礎上進一步創(chuàng)新，在保持思想理論內(nèi)部足夠張力的同時推動了黨內(nèi)法規(guī)建設的持續(xù)健康發(fā)展。而黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設的體系化發(fā)展，在更為深遠的意義上宣告了黨內(nèi)法規(guī)建設從“黨建命題”轉(zhuǎn)為“法治命題”，法學思維的介入為黨內(nèi)法規(guī)建設及相關(guān)學術(shù)研究注入了新的活力。

二是始終堅持黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，推動依規(guī)治黨的法治實踐。在改革開放之前很長一段歷史時期內(nèi)，黨權(quán)與法治之間存在著嚴重沖突，進而引發(fā)了巨大的社會災難。這一關(guān)系在改革開放之后得以重新修正，并體現(xiàn)于憲法和黨章規(guī)定之中。中國共產(chǎn)黨必須遵守憲法和法律，以憲法為根本的活動準則，這是1982年憲法序言和第5條第3款的明確規(guī)定。從十二大黨章開始，總綱部分一直明確規(guī)定：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這也被視為黨內(nèi)法規(guī)建設的一項基本原則，并寫入《條例》第7條。條例還明確了落實這一原則的具體措施，一方面在制定黨內(nèi)法規(guī)時要對其草案進行合憲性、合法性審查，依據(jù)是《條例》第21條；另一方面，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)同憲法和法律不一致時，應由中央責令改正或者予以撤銷，依據(jù)是《條例》第28條。這一系列規(guī)定說明中國共產(chǎn)黨開始著力實現(xiàn)其法治轉(zhuǎn)型，并將所有行使公權(quán)力的行為都納入法治軌道，以追求黨的領導權(quán)的規(guī)范化行使。當然，依規(guī)治黨并非基于政黨治理的內(nèi)生原則，而是黨的建設實踐與國家法治實踐發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。在全面深化改革的過程中，依規(guī)治黨還將遭遇更多的制度難題與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，這就需要理論研究的不斷深化和制度保障的進一步完善。

三是堅持黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系相協(xié)調(diào)，以國家法治帶動黨內(nèi)法治。作為一種法規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整方式從本質(zhì)上講也集中于對權(quán)力的規(guī)制和對權(quán)利的保障。但相比于國家法律，黨內(nèi)法規(guī)的義務本位色彩更加濃厚，主要規(guī)制黨對自身建設與國家社會經(jīng)濟生活的領導權(quán)，具體表現(xiàn)為對從中央到基層的各級黨組織，以及廣大黨員尤其是各級領導干部的規(guī)范性要求。這種規(guī)范性要求的嚴苛程度要高于國家法律對普通公民的要求，這是確保黨員和黨組織先進性的主要方式。同時黨內(nèi)法規(guī)也越發(fā)注重對黨員各項政治權(quán)利的保障，這些規(guī)定主要體現(xiàn)在黨章第一章及《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004）中，極大地促進了黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督。調(diào)整對象的相似性決定了黨內(nèi)立法會借鑒國家立法的相關(guān)經(jīng)驗，《條例》很大程度上是以2000年立法法為藍本確定其主要框架結(jié)構(gòu)。隨著黨和國家制度建設的逐步推進，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律開始面臨諸多共享性法治話題和制度難題，如權(quán)力公開、權(quán)力監(jiān)督、反腐敗等，這決定了兩者之間必然存在相互引導和塑造的關(guān)系。而且中國共產(chǎn)黨在性質(zhì)上屬于國家型政黨，作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，自然需要領導國家社會經(jīng)濟建設，這意味著黨內(nèi)法規(guī)和國家法律會面臨著同樣的結(jié)構(gòu)性難題，這些難題的解決以及全面深化改革的推進，需要黨政機關(guān)充分明確并切實履行各自職責。事實上這也標志著中央在長期倡導“以黨內(nèi)民主帶動人民民主”之后，開始探索“以國家法治帶動黨內(nèi)法治”的全新實踐，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)就是這一探索的核心主題。

(作者系解放軍南京政治學院馬克思主義理論系博士研究生)