文/蘭皓翔

專(zhuān)題研究

黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系與協(xié)調(diào)

文/蘭皓翔

建立和完善黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制是消解對(duì)立因素的可行路徑。

自新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)社會(huì)主義民主法治的發(fā)展進(jìn)程中，關(guān)于黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的爭(zhēng)論，從來(lái)就沒(méi)有終結(jié)過(guò)。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問(wèn)題，處理得好，則法治興、黨興、國(guó)家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國(guó)家衰。”黨的十八屆四中全會(huì)正式確定“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的五大子體系之一，實(shí)質(zhì)上宣告了把作為約束執(zhí)政黨的黨規(guī)納入到國(guó)法體系。黨規(guī)與國(guó)法從而共同構(gòu)成國(guó)家治理體系的重要組成部分。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是，如何將黨規(guī)納入國(guó)法以及黨規(guī)納入國(guó)法后二者呈現(xiàn)出怎樣的狀態(tài)？這就又涉及到實(shí)質(zhì)意義上的黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確指出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)”。實(shí)際上就要求處理好黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系。

黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的既有研究

關(guān)于黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的既有研究，大致可分為兩種不同的維度：一種是黨史黨建的維度，另一種是法學(xué)分析范式的研究維度。前者側(cè)重于對(duì)黨規(guī)與國(guó)法進(jìn)行事實(shí)分析，后者著力于黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的價(jià)值分析。例如，潘澤林認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)之“法”與國(guó)家法律之“法”既有共同之處，更有不同的內(nèi)涵和特征，其共同點(diǎn)就在于都強(qiáng)調(diào)了“制度”的作用，強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)制度管事、制度管權(quán)和制度管人的目標(biāo)和理念；卓澤淵認(rèn)為，黨規(guī)就與國(guó)法相伴隨行，它們是并行的行為規(guī)則，存在于政治及社會(huì)領(lǐng)域。執(zhí)政黨黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，實(shí)際上是執(zhí)政黨與法律之間關(guān)系的反映，是執(zhí)政黨與法律關(guān)系的具體化，其區(qū)別在于制定主體、調(diào)整內(nèi)容、實(shí)施主體以及實(shí)施方式等方面的差異；韓強(qiáng)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有密切的關(guān)系，具體表現(xiàn)為：黨指出了依法治國(guó)和依規(guī)治黨的基本方向、國(guó)家法律是黨的意志的體現(xiàn)、依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是法治建設(shè)的內(nèi)在要求；陶青德將黨規(guī)納入國(guó)法體系后二者的一般關(guān)系表述為國(guó)法在效力上高于黨規(guī)，但黨規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)或要求嚴(yán)于國(guó)法，二者區(qū)別在于產(chǎn)生方式、效力或適用范圍、規(guī)范性程度、要求等方面存在差異；王立峰認(rèn)為，黨規(guī)與國(guó)法之間相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障，黨規(guī)與國(guó)法除具有性質(zhì)上的一致性之外，還具有內(nèi)涵上的一致性。內(nèi)涵上的一致性表現(xiàn)為規(guī)范目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、制度根源上具有一致性。性質(zhì)上的一致性在于二者都是以規(guī)范形態(tài)體現(xiàn)出來(lái)，前者體現(xiàn)為治黨的準(zhǔn)則，后者則為治國(guó)的手段。在規(guī)范形式上，權(quán)利與義務(wù)構(gòu)成了規(guī)范的主體內(nèi)容，并都具有意志性，前者為政黨意志體現(xiàn)，后者為國(guó)家意志體現(xiàn)。二者的區(qū)別在于適用對(duì)象、包容性、實(shí)效性、規(guī)范化程度以及嚴(yán)厲程度等方面存在差異；付子堂認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間主要呈現(xiàn)五種關(guān)系，即價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性。此外，有學(xué)者認(rèn)為黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是黨章與憲法的關(guān)系。強(qiáng)世功通過(guò)對(duì)中國(guó)憲制秩序形成的具體歷史進(jìn)行分析，探討了黨章與憲法的關(guān)系問(wèn)題，他認(rèn)為黨章和憲法一樣，最終都是人民意志、也都是主權(quán)意志的體現(xiàn)，因此，黨章與憲法之間就形成了現(xiàn)在與未來(lái)、不變與變化之間的辯證法。在實(shí)踐層面體現(xiàn)為，黨章的變化或黨的路線方針政策的變化，不斷推動(dòng)憲法的變化，原因在于憲法序言中明確規(guī)定黨在各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而為憲法的變化引入了推動(dòng)力量，防止國(guó)家法治陷入官僚化、程序化的因循守舊而導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展停滯不前。周永坤則持相反態(tài)度，他認(rèn)為以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”體制為理由來(lái)證成黨章是憲法淵源的理論存在一個(gè)巨大的缺陷：忽視法律的“形式”方面、程序方面。他承認(rèn)黨章與憲法有很多共通之處，但問(wèn)題是，憲法是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的，這一形式非常重要，因?yàn)樗侨嗣褚庵镜谋憩F(xiàn)形式，沒(méi)有這一形式，體現(xiàn)的就不是人民意志，不具有憲法的本質(zhì)。

憲法以國(guó)家根本大法的形式確定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨章以黨的總章程的形式規(guī)定了黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。我們黨的性質(zhì)、宗旨和我國(guó)的國(guó)體、政體決定了憲法與黨章思想理論的一致性、本質(zhì)屬性的同一性。

應(yīng)當(dāng)指出的是，學(xué)界對(duì)黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的回應(yīng)對(duì)命題本身就是一種尊重。關(guān)于黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的研究，既有研究側(cè)重于對(duì)二者契合性的證成，集中探討了黨規(guī)與國(guó)法的高度統(tǒng)一。但事實(shí)上，契合必然孕育著對(duì)立，在對(duì)黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系契合性證成的過(guò)程中不能否認(rèn)二者存在著或多或少的沖突與對(duì)立。在我看來(lái)，既有研究的最大問(wèn)題在于忽視了黨規(guī)和國(guó)法本身可能存在的張力和沖突，對(duì)如何平衡二者可能產(chǎn)生的沖突沒(méi)有引起足夠的重視。有鑒于此，本文首先對(duì)黨規(guī)和國(guó)法的概念進(jìn)行剖析；其次，在此基礎(chǔ)之上提出二者存在著對(duì)立和統(tǒng)一的關(guān)系，并對(duì)此分別作詳細(xì)的分析論證，指出二者對(duì)立和統(tǒng)一的關(guān)系實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一；最后，簡(jiǎn)要分析實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的可能路徑。

黨規(guī)與國(guó)法的概念辨析

概念的確定是獲得對(duì)事物更深理解的前提和基礎(chǔ)。因此，在對(duì)黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系進(jìn)行分析論證之前，有必要對(duì)二者自身的概念進(jìn)行界定。

所謂“國(guó)法”，即通常意義上的法律，根據(jù)通說(shuō)，是指由國(guó)家制定、任何由國(guó)家保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)（或人民）的意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級(jí)（或人民）所期望的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系。所謂“黨規(guī)”，即黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)2013年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第2條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。

采用傍河取水的方式開(kāi)采地下水時(shí)，可以采用人工濾料來(lái)凈化河水，通過(guò)研究含水層的淤塞機(jī)理、水流狀態(tài)、濾料滲透性的影響、水質(zhì)發(fā)生改善的機(jī)理等，探討技術(shù)可靠，成本較低的凈水工藝技術(shù)，不僅是凈水理論和技術(shù)發(fā)展的需要，更具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)意義。而針對(duì)地表水轉(zhuǎn)化為地下水的凈化機(jī)理、滲流場(chǎng)特征、滲流場(chǎng)變化規(guī)律、天然河床及濾層的淤塞機(jī)理、預(yù)測(cè)及防治等方面缺乏較為系統(tǒng)的研究，需要在逐步應(yīng)用中得到進(jìn)一步研究。

事實(shí)上，對(duì)黨規(guī)和國(guó)法二者自身的概念界定，并非是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。如果說(shuō)在《條例》出臺(tái)以前，學(xué)界對(duì)“黨規(guī)”究竟是什么的問(wèn)題進(jìn)行了諸多的討論，那么，在《條例》出臺(tái)以后，明確了“黨規(guī)”的概念，則為關(guān)于“黨規(guī)”的純粹概念之爭(zhēng)畫(huà)上了休止符。但“黨規(guī)”的屬性之爭(zhēng)并未得以真正解決。值得注意的是，《條例》使用“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，似乎表明了“黨規(guī)”亦是法，為主張黨規(guī)軟法說(shuō)的學(xué)者提供了有力的證明。筆者認(rèn)為，對(duì)事物的分析不僅應(yīng)當(dāng)從事實(shí)層面出發(fā)，也不能脫離對(duì)價(jià)值層面的關(guān)注。毫無(wú)疑問(wèn)，《條例》的規(guī)定為黨規(guī)的法屬性提供了事實(shí)依據(jù)，但并不能排斥對(duì)黨規(guī)屬性的價(jià)值分析。一直以來(lái)，學(xué)界對(duì)此達(dá)成的共識(shí)是黨規(guī)必然不同于國(guó)法，但對(duì)黨規(guī)是否具有“法”屬性存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為黨規(guī)具有軟法屬性，認(rèn)為現(xiàn)代法的范疇不僅包括國(guó)家法，而且包括社會(huì)法和國(guó)際法，不僅包括硬法，而且也包括軟法，剖析黨內(nèi)法規(guī)的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法，而非國(guó)家法和硬法，并且認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會(huì)法和軟法，它也會(huì)同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素。筆者并不認(rèn)同上述觀點(diǎn)，在我看來(lái)，無(wú)論從事實(shí)層面還是從價(jià)值層面，黨規(guī)都不具有“法”屬性。第一，在事實(shí)層面上，《條例》雖使用“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，但落腳點(diǎn)是黨內(nèi)“規(guī)章制度”，因而黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是其“規(guī)章”屬性而非“法”屬性。第二，在價(jià)值層面上，黨規(guī)并不具有“法”或“軟法”屬性：首先，從立法權(quán)限、立法范圍等關(guān)鍵性因素而言，黨規(guī)都不具有“法”的任何屬性；其次，更為重要的是法是人大機(jī)關(guān)通過(guò)的，這一形式代表著人民意志的生成，而黨規(guī)不具備此形式；再次，將黨規(guī)視為軟法，容易混淆法的國(guó)家屬性，在目前硬法尚且不硬的情況下勢(shì)必會(huì)降低法的固有權(quán)。

黨規(guī)與國(guó)法的區(qū)別

由于屬性不同，黨規(guī)和國(guó)法在制定主體、調(diào)整對(duì)象、制裁標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程度、實(shí)施主體、強(qiáng)制力來(lái)源等方面存在著明顯的區(qū)別。

第一，在制定主體方面，國(guó)法是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定；而黨規(guī)是由黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的。

第二，在調(diào)整對(duì)象方面，國(guó)法調(diào)整普遍的社會(huì)關(guān)系；黨規(guī)調(diào)整特定的黨內(nèi)關(guān)系，包括黨組織以及黨員之間的關(guān)系。

第三，在制裁標(biāo)準(zhǔn)方面，黨規(guī)要嚴(yán)于國(guó)法，正如有學(xué)者所言：國(guó)法對(duì)守法者的要求采用“公民標(biāo)準(zhǔn)”，也可以叫做“理性人標(biāo)準(zhǔn)”或“經(jīng)濟(jì)人標(biāo)準(zhǔn)”；黨規(guī)對(duì)黨員的要求則采用“黨員標(biāo)準(zhǔn)”，也可以叫做“先鋒隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)”或“道德人標(biāo)準(zhǔn)”或“高尚人標(biāo)準(zhǔn)”。

第四，在規(guī)范程度方面，國(guó)法的規(guī)范性程度比黨規(guī)要高，可操作性、法制化程度相對(duì)也較高，更不容易為個(gè)人任性所左右：國(guó)法嚴(yán)格按照條件、處理、責(zé)任的三段論邏輯規(guī)范設(shè)計(jì)，具有一般性、公開(kāi)性、非溯及力性、確定性、統(tǒng)一性、可行性、穩(wěn)定性特征；而黨規(guī)的一部分規(guī)范雖具有法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，但有更大量的規(guī)范涉及對(duì)黨員干部個(gè)人修為、職業(yè)道德、理想信念、黨內(nèi)紀(jì)律等的要求，以黨性、原則性、綱領(lǐng)性、政策性、靈活性為基本特征。

第五，在實(shí)施主體方面，國(guó)法的實(shí)施主體比黨規(guī)實(shí)施主體更廣泛：國(guó)法的實(shí)施主體為國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人；黨規(guī)的實(shí)施主體是黨組織和黨員。

第六，在強(qiáng)制力來(lái)源方面，國(guó)法依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，黨規(guī)則依靠的是執(zhí)政黨自身的強(qiáng)制力。

需要特別說(shuō)明的是，上述區(qū)別并不必然導(dǎo)致黨規(guī)與國(guó)法的沖突，但為黨規(guī)與國(guó)法沖突的產(chǎn)生提供了基礎(chǔ)因素。從理論上講，黨作為中華民族的先鋒隊(duì)，代表最廣大人民的根本利益，由黨制定的黨規(guī)本身不會(huì)與國(guó)法對(duì)立，但黨規(guī)與國(guó)法定位上的關(guān)系的錯(cuò)位以及有關(guān)機(jī)制的不健全可能會(huì)導(dǎo)致“黨規(guī)代替國(guó)法”的沖突局面。如果黨規(guī)與國(guó)法銜接不好，勢(shì)必會(huì)對(duì)黨的執(zhí)政效能、執(zhí)政形象以及黨員權(quán)利造成嚴(yán)重的不利影響。首先，黨規(guī)作為執(zhí)政黨約束自身行為的規(guī)章制度，如果僭越國(guó)法，則使得國(guó)法虛位，造成黨規(guī)與國(guó)法同質(zhì)化甚至同一化，調(diào)整原本不屬于黨規(guī)調(diào)整的社會(huì)領(lǐng)域，勢(shì)必降低執(zhí)政效能，甚至致使執(zhí)政目標(biāo)不能達(dá)成。其次，以黨規(guī)替代國(guó)法實(shí)質(zhì)是否認(rèn)了法治，這與現(xiàn)代社會(huì)的基本理念相背離，也不符合黨對(duì)法治社會(huì)的追求目標(biāo)，因而客觀上加重了執(zhí)政黨形象的負(fù)面色彩。再次，黨員具有雙重身份，一方面，作為黨員要遵守黨員義務(wù)，另一方面，作為社會(huì)公民享有國(guó)法規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。黨規(guī)代替國(guó)法，黨員作為普通公民的權(quán)利可能會(huì)因國(guó)法的虛位而遭到損害。

黨規(guī)與國(guó)法的統(tǒng)一

進(jìn)一步講，黨規(guī)與國(guó)法不僅存在著區(qū)別，也體現(xiàn)出高度的契合性。事實(shí)上，黨規(guī)與國(guó)法在價(jià)值目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、功能作用、制度根源等方面具有高度的契合性。具體如下：

第一，在價(jià)值目標(biāo)層面的高度契合?！耙磺袨榱巳嗣瘢屈h的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)。”黨規(guī)是約束黨組織和黨員的規(guī)章制度，其目的是為了規(guī)范黨員的行為，更好地為人民服務(wù)；國(guó)法是提升國(guó)家治理能力的制度保障，其目的是為了保障公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行。此外，《決定》明確指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。由此也可以看出，黨規(guī)和國(guó)法都是國(guó)家治理體系的重要組成部分，依規(guī)治黨的價(jià)值目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，依法治國(guó)的價(jià)值目標(biāo)亦是如此。

第二，在核心準(zhǔn)則層面，二者具有一致性?！稕Q定》指出，“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則?！币虼耍h規(guī)和國(guó)法的核心準(zhǔn)則都是堅(jiān)持憲法至上的原則。

第三，在功能作用層面，二者具有互補(bǔ)性。黨規(guī)的功能體現(xiàn)為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的職能。依法執(zhí)政即要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨規(guī)管黨治黨。依法治國(guó)同依法執(zhí)政在內(nèi)容、形式、實(shí)效等方面相互促進(jìn)、相得益彰。黨規(guī)通過(guò)國(guó)法形式把政黨意志體現(xiàn)于治國(guó)理政之中，黨選拔優(yōu)秀的黨員充實(shí)到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，實(shí)現(xiàn)黨管干部原則。正是通過(guò)上述方式，黨實(shí)現(xiàn)了依法執(zhí)政和依法治國(guó)的結(jié)合。

第四，在制度根源方面，黨規(guī)以國(guó)法為依托?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”《條例》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則。依法治國(guó)是全方位的，管黨治黨也必須走法治化的道路，必須構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，在全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅要加快，而且要對(duì)國(guó)家法治建設(shè)起到示范帶動(dòng)作用。由此可以看出，黨規(guī)是以國(guó)法為制度依托。

化解沖突和實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)之路徑

“政治調(diào)控與法律治理是國(guó)家和社會(huì)生活中必不可少的兩種調(diào)整機(jī)制。”黨規(guī)與國(guó)法的區(qū)別在本質(zhì)上要求黨規(guī)與國(guó)法的統(tǒng)一；與此同時(shí)，正是由于黨規(guī)與國(guó)法存在著高度的契合性，因此也從根本上要求消解二者可能會(huì)出現(xiàn)的沖突局面。

處理好黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系應(yīng)當(dāng)至少?gòu)囊韵挛鍌€(gè)方面入手：

第一，要求執(zhí)政黨真正樹(shù)立起憲法、法律至上的理念。我國(guó)憲法序言中確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，換言之，黨是我國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。因此，處理好黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，關(guān)鍵在黨。執(zhí)政黨樹(shù)立起憲法、法律至上的理念，也是貫徹落實(shí)憲法精神的客觀要求。如憲法第5條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！贝送?，只有執(zhí)政黨樹(shù)立了憲法、法律至上的理念，才能將此理念武裝全體黨員，避免“以權(quán)壓法、以言代法”情形的出現(xiàn)。正如習(xí)近平所指出的：“每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)黨規(guī)法制化工作。就目前而言，盡管《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作出了系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃，并提出了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的總體要求，但是黨規(guī)在規(guī)范化、法制化等方面存在較大的提升空間。就實(shí)踐而言，黨規(guī)建設(shè)傾向于將黨的紀(jì)律規(guī)范化，如此易導(dǎo)致黨規(guī)建設(shè)走向工具主義，從而阻礙黨規(guī)對(duì)黨的建設(shè)功能之發(fā)揮。因此，需要運(yùn)用法律思維，在黨規(guī)制定過(guò)程中傾聽(tīng)相關(guān)法律專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，提高黨規(guī)質(zhì)量，使黨規(guī)成為具備法律價(jià)值的規(guī)范。

第三，應(yīng)加快黨規(guī)制定民主化進(jìn)程?！稐l例》第6條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書(shū)記處負(fù)責(zé)。中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作，其所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)?！庇纱丝芍?，黨規(guī)的制定是由上級(jí)黨組織主導(dǎo)，缺少基層黨組織和普通黨員的參與。實(shí)際上，制定黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)符合“黨內(nèi)民主”的要求，因?yàn)橹挥薪⒃诿裰骰A(chǔ)上的黨規(guī)才具有價(jià)值上的正當(dāng)性。因此，需要建立起黨規(guī)信息公開(kāi)機(jī)制和黨員民主表決機(jī)制，筆者認(rèn)為，具體制度設(shè)計(jì)可以召開(kāi)黨員代表大會(huì)的方式，在大會(huì)進(jìn)程中設(shè)計(jì)黨規(guī)信息公開(kāi)議程和黨員民主投票議程，以增強(qiáng)黨規(guī)制定的民主性。

第四，應(yīng)當(dāng)建立黨規(guī)制定機(jī)關(guān)和人大、政府法制部門(mén)之間的交流溝通制度。從黨規(guī)實(shí)施的體制來(lái)看，我國(guó)在中央和地方建立了政法委員會(huì)作為黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，各級(jí)黨委政法委員會(huì)的職責(zé)是在政治工作中把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施；在具體政法機(jī)構(gòu)的執(zhí)行層面，在人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中建立了黨組織，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在政法工作中的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，對(duì)于黨規(guī)和國(guó)家法律共同調(diào)整的一些領(lǐng)域，需要黨組織和人大、政府法制部門(mén)共同協(xié)調(diào)與合作，如紀(jì)委對(duì)黨員實(shí)施的“雙規(guī)”措施等。這就要求建立起聯(lián)合辦案、工作例會(huì)和信息反饋機(jī)制，通過(guò)上述機(jī)制，明確黨組織和人大、政府法制部門(mén)的各自分工，從而促進(jìn)黨規(guī)和國(guó)家法律在各自領(lǐng)域正確地發(fā)揮其作用，以保證黨規(guī)和國(guó)法之協(xié)調(diào)。

依規(guī)治黨的“規(guī)”和依法治國(guó)的“法”，從根本上說(shuō)，都是從人民利益出發(fā)而制定的，都服務(wù)于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)。黨領(lǐng)導(dǎo)制定的黨內(nèi)法規(guī)，在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活方面，為黨組織和黨員提供行為準(zhǔn)則和遵循；黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，在調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序方面，為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。

第五，應(yīng)當(dāng)建立和完善黨規(guī)審查制度。筆者認(rèn)為，這一制度應(yīng)當(dāng)包括兩種機(jī)制：一是黨規(guī)與國(guó)法的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是黨內(nèi)違章審查機(jī)制。這是由我國(guó)特殊的黨政體制所決定的。在實(shí)踐中，部分黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件往往具有黨規(guī)和國(guó)法的雙重性質(zhì)，針對(duì)此種情形，應(yīng)當(dāng)實(shí)施備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制；對(duì)于其他類(lèi)型的黨內(nèi)法規(guī)，則應(yīng)當(dāng)實(shí)施黨內(nèi)違章審查機(jī)制。首先，針對(duì)黨內(nèi)違章審查機(jī)制，筆者認(rèn)為，可以參照全國(guó)人大法工委法規(guī)備案審查機(jī)制，在黨中央和省一級(jí)黨組織中設(shè)立違反《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的審查機(jī)構(gòu)，對(duì)制定出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合章性審查，以確保黨規(guī)與國(guó)法統(tǒng)一。其次，針對(duì)黨規(guī)與國(guó)法的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，事實(shí)上，早在2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中就首次規(guī)定了備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但對(duì)如何建立與國(guó)家法備案審查之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制未作具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制事實(shí)上為黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)提供了“雙保險(xiǎn)”。備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在違章審查的基礎(chǔ)上，具體而言，具有“雙重性質(zhì)”的黨規(guī)應(yīng)當(dāng)首先由黨內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其是否違反黨章進(jìn)行審查，如若通過(guò)違章審查，再交由政府法制部門(mén)進(jìn)行合法性審查，審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括黨規(guī)是否違憲、違法、是否超越權(quán)限、是否與國(guó)家大政方針相沖突等方面，政府法制部門(mén)對(duì)黨規(guī)備案審查不予通過(guò)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織召開(kāi)聯(lián)合工作會(huì)議等方式，向有關(guān)黨組織提出意見(jiàn)，待黨規(guī)修改完善后再次進(jìn)行審查。之所以作出如此設(shè)想，原因在于：一方面考慮了黨的執(zhí)政地位，即作為我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的意志與國(guó)家意志在根本上具有一致性，因此黨規(guī)首先在黨內(nèi)進(jìn)行備案審查，避免黨組織與政府的直接沖突；另一方面，政府相關(guān)組織通過(guò)聯(lián)合工作會(huì)議等方式對(duì)黨組織提出意見(jiàn)，為雙方提供了溝通交流的平臺(tái)，能夠保障黨規(guī)的合憲性和合法性，進(jìn)而確保黨規(guī)與國(guó)法的統(tǒng)一。

(作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院)