文/劉長秋
專題綜述
黨內(nèi)法規(guī)若干重要理論問題
文/劉長秋
黨內(nèi)法規(guī)有廣義與狹義之分,廣義上的黨內(nèi)法規(guī)是指黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的法律或規(guī)范性文件。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為普法的基本內(nèi)容,因?yàn)槠辗ㄖ械姆ú⒉粌H限于國家法,也包括黨內(nèi)法規(guī),黨內(nèi)法規(guī)也是我國社會主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容客觀上具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義,有利于體現(xiàn)黨全面推進(jìn)依法治國的決心,有利于黨員干部深入學(xué)習(xí)和遵守黨內(nèi)法規(guī),有利于對黨員干部加以監(jiān)督,也有利于保持廣大人民群眾對黨的領(lǐng)導(dǎo)的信心?!凹o(jì)在法前”是黨從嚴(yán)治黨的需要,“紀(jì)在法前”是維護(hù)黨良好形象的理性選擇,“紀(jì)在法前”完全符合法治精神。
自黨的十八屆四中全會明確將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)作為我國社會主義法治體系建設(shè)組成部分以來,學(xué)術(shù)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)研究方面的論著即開始井噴式出現(xiàn)。這對于我們研究和把握黨內(nèi)法規(guī)及其在我國全面依法治國戰(zhàn)略中的地位與作用,從而全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略,無疑具有重要的理論指導(dǎo)意義。然而,另一方面,筆者認(rèn)為,在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的很多基礎(chǔ)性理論問題與實(shí)踐問題都還存在一些模糊認(rèn)識,而這對于構(gòu)建并完善黨內(nèi)法規(guī)體系而言顯然是極為不利的。為此,本文擬從探討黨內(nèi)法規(guī)的概念與社會功能入手,對涉及黨內(nèi)法規(guī)的幾個(gè)重要理論問題淺加研究。
從哲學(xué)的角度而言,獲得某種清晰明確的概念,進(jìn)而形成相關(guān)的范疇、體系,是認(rèn)識事物的邏輯前提,也是把握事物發(fā)展規(guī)律的必由之路。法學(xué)研究更是如此。法學(xué)是以法律為研究對象的學(xué)科,而“法律充滿概念。法律是概念筑起的大廈,法律概念是法律帝國的基石”。正因?yàn)槿绱?,法學(xué)研究中,“概念乃是解決法律問題所必需和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念,我們便不能清楚地思考法律問題。若試圖完全放棄概念,那么整個(gè)法律大廈將化為灰燼”。如果一個(gè)法學(xué)研究者所定義的概念存在某些重大疏漏或致命缺陷,則其研究和分析就會不得要領(lǐng),其結(jié)果就會或?qū)⒈緫?yīng)屬于這一領(lǐng)域的法律問題排除在外,或?qū)⒈静粚儆谶@一領(lǐng)域的法律問題納入進(jìn)來,從而難以準(zhǔn)確把握問題的內(nèi)涵乃至外延。正因?yàn)槿绱耍瑢Ω拍畹姆治龊徒缍ㄍ撬蟹▽W(xué)研究過程中必做的一項(xiàng)工作?!胺▽W(xué)不能沒有法的定義”,對黨內(nèi)法規(guī)這類特殊法律現(xiàn)象的研究顯然也在此列。
黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范內(nèi)容上的劃分
第一,黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。
第二,黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。
第三,黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。
第四,黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。
第五,黨的反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)。
第六,黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。
第七,黨在軍隊(duì)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。
對于黨內(nèi)法規(guī)的概念,學(xué)術(shù)界存在著不同的解說,而這些解說反映了學(xué)術(shù)界對于黨內(nèi)法規(guī)外延認(rèn)識的不同。有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)具有一定級別的組織制定的,為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為,是成文形式的黨內(nèi)規(guī)章制度。也有學(xué)者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱,是黨的建設(shè)的重要組成部分。還有學(xué)者則認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。顯然,學(xué)者們對于黨內(nèi)法規(guī)外延的界定是存在較大差異的。這在一定程度上反映了黨內(nèi)法規(guī)概念復(fù)雜性的同時(shí),也表明了人們在實(shí)踐操作層面對黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識的混亂。
筆者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī),在我國專指中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī),有狹義和廣義之說。狹義上的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中被明確界定,即依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》)第2條之規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。而廣義上的黨內(nèi)法規(guī)則是指黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的法律或規(guī)范性文件,亦即姜明安教授主張的,黨內(nèi)法規(guī)可以指具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織所有用以規(guī)范黨的組織和黨員行為的正式法規(guī)性文件和其他規(guī)范性文件,而不限于《條例》所規(guī)定的規(guī)范之種類。顯然,廣義上的黨內(nèi)法規(guī)除了狹義上的黨內(nèi)法規(guī)之外,還包括黨內(nèi)規(guī)范性文件,即中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件,包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。在學(xué)術(shù)界,人們對于黨內(nèi)法規(guī)的外延是有所爭議的,很多人直接援引《條例》第2條之規(guī)定,而也有學(xué)者提出,應(yīng)當(dāng)把在黨內(nèi)具有重大意義的法定文件中的決議、決定、報(bào)告等納入黨內(nèi)法規(guī)的范圍,即主張采用一個(gè)相對廣義的黨內(nèi)法規(guī)的概念。而從黨對黨內(nèi)法規(guī)使用的現(xiàn)狀來看,黨實(shí)際上是在一個(gè)廣義的概念上使用黨內(nèi)法規(guī)的,即對黨內(nèi)法規(guī)的理解和運(yùn)用并不限于《條例》第2條之規(guī)定。為此,本文中,我們所采用的是廣義上的黨內(nèi)法規(guī)概念,即將中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件也納入黨內(nèi)法規(guī)的范圍。
黨內(nèi)法規(guī)作為一種行為規(guī)范是專門適用于中國共產(chǎn)黨黨員以及各級黨組織的,是黨加強(qiáng)自身建設(shè),實(shí)現(xiàn)“黨要管黨,從嚴(yán)治黨”的客觀需要。黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊類型的法,也具有法的規(guī)范功能,如指引功能、預(yù)測功能、評價(jià)功能、教育功能以及強(qiáng)制功能等。同時(shí),作為專門適用于黨內(nèi)的一種行為規(guī)范,黨內(nèi)法規(guī)還具有一定的社會功能,尤其是政治功能與社會示范功能。
就黨內(nèi)法規(guī)的政治功能來說,黨內(nèi)法規(guī)是黨從事政治活動(dòng)的需要。黨內(nèi)法規(guī)作為貫徹落實(shí)“黨要管黨,從嚴(yán)治黨”的重要手段,是黨加強(qiáng)自身建設(shè),保持自身純潔性與先進(jìn)性,保持黨的戰(zhàn)斗力的關(guān)鍵所在,也是確保黨獲得廣大人民群眾擁護(hù)和愛戴,為黨執(zhí)政合法性提供支撐的關(guān)鍵。在我國,中國共產(chǎn)黨之所以具有執(zhí)政的合法性,除了其作為領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)全國人民取得了社會主義革命與建設(shè)的勝利之外,一個(gè)最為重要的原因就在于其自身的先進(jìn)性與純潔性。黨內(nèi)法規(guī)則是保證黨具有先進(jìn)性與純潔性的制度需要。黨內(nèi)法規(guī)存在的價(jià)值之一就是要使黨依規(guī)加強(qiáng)自身建設(shè),保障并增強(qiáng)其執(zhí)政的合法性,為黨從事政治活動(dòng)提供內(nèi)在保障。而黨制定黨內(nèi)法規(guī)作為黨開展政治活動(dòng)的保障,其本身就是一種政治活動(dòng)。不僅如此,黨內(nèi)法規(guī)還可以直接對政治產(chǎn)生影響,如《黨員干部選拔任用條例》直接規(guī)定了黨員干部的選拔任用條件與程序,直接影響乃至決定國家政權(quán)的運(yùn)作;而《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》由于“適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),以及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位”,所以也直接影響著國家的政治生活。
就黨內(nèi)法規(guī)的示范功能來說,黨內(nèi)法規(guī)能夠產(chǎn)生示范引領(lǐng)效果。《論語》有云,“其身正,不令而行;其身不正,雖令不行”。這句話一針見血地說明了執(zhí)政者自身建設(shè)對于社會治理的重要影響。作為我國的執(zhí)政黨以及我國社會主義革命與建設(shè)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心,黨需要加強(qiáng)其自身的建設(shè),而黨的建設(shè)主要依賴黨內(nèi)法規(guī)來加以保障。黨內(nèi)法規(guī)客觀上會對其他社會行為規(guī)范尤其是那些在倫理道德要求層面上低于黨內(nèi)法規(guī)的社會行為產(chǎn)生示范引領(lǐng)作用。就此而言,黨內(nèi)法規(guī)具有示范引領(lǐng)的社會功能,客觀上會對整個(gè)社會的行為規(guī)范產(chǎn)生示范影響。而黨員干部對于黨內(nèi)法規(guī)的模范遵守客觀上也具有榜樣的力量,會產(chǎn)生社會示范效應(yīng),使得人們主動(dòng)自覺地遵守國家法律以及其他社會規(guī)范。
黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)明確納入我國社會主義法治體系,使得黨內(nèi)法規(guī)與國家法并列成為我國社會主義法治體系的組成部分。在此背景下,《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃(2016—2020年)》(以下簡稱《“七五”普法規(guī)劃》)明確規(guī)定:“深入宣傳黨內(nèi)法規(guī),突出宣傳黨章,大力宣傳各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)?!睂Ⅻh內(nèi)法規(guī)也納入“七五”普法的內(nèi)容之一。這在實(shí)際操作過程中引發(fā)了不少質(zhì)疑,因?yàn)閺囊酝辗ǖ那闆r來看,普法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是國家法律法規(guī),而黨內(nèi)法規(guī)作為專門引導(dǎo)和約束黨員和黨組織的規(guī)范,似乎不宜被作為普法的內(nèi)容。那么,黨內(nèi)法規(guī)是否真的不宜被納入普法的范圍之內(nèi)呢?筆者不以為然,相反,在作為我國執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)直接關(guān)涉我國社會主義建設(shè)成敗的情勢下,筆者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)被納入普法的內(nèi)容之中。
(一)普法中的“法”并不限于國家法
從法的運(yùn)行實(shí)效以及社會治理層面上來說,法可以被劃分為“硬法”和“軟法”。其中,硬法是指以國家強(qiáng)制力作為保障的國家法,如全國人大及其常委會通過的法律、國務(wù)院頒布的法規(guī)、各部委頒布的規(guī)章以及地方人大及政府頒布的地方性法規(guī)或規(guī)章等。而軟法的范圍則相對較廣,依據(jù)學(xué)界有關(guān)軟法內(nèi)涵的界說,凡是國家法之外的、適用于不特定人群且能夠產(chǎn)生具有類似法律約束力的行為規(guī)范都屬于軟法,如行業(yè)規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、單位章程等,黨內(nèi)法規(guī)也是其中之一。從法理上來說,“軟法亦法”,因?yàn)榫推浔举|(zhì)而言,法是一種體現(xiàn)社會公共意旨的行為規(guī)范。在法理上,“判斷是否法律規(guī)范的一個(gè)很重要基準(zhǔn),就在于去判定規(guī)范是否對人有約束力”。這是我們踐行法治過程中所必須要明確的一個(gè)重要事實(shí)與理念。就此而言,黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法,也是我國社會主義法律的重要組成部分之一,只不過它與國家法不屬于同一層面而已。而普法作為“國家有目的、有計(jì)劃地使全體國民掌握法律的一種活動(dòng),本質(zhì)上屬于國民教育的一種”,其目的在于“教育公民尊重法律,法律至上,人人平等,尊重他人的權(quán)利,勇于捍衛(wèi)自己的利益,主體性地參加社會事務(wù)、國家管理”。在當(dāng)代社會治理中,軟法在提升公民規(guī)則意識,培養(yǎng)其尊重法律,主體性地參加社會事務(wù)、國家管理方面具有特殊作用。就此而言,各種軟法實(shí)際上也有必要納入普法的內(nèi)容之中。至于黨內(nèi)法規(guī)則更具有這樣的必要性。黨作為我國的執(zhí)政黨,其一言一行會產(chǎn)生示范效應(yīng),其對法律的尊重與遵守將直接引領(lǐng)整個(gè)社會尊法、守法的風(fēng)尚。就此而言,黨員干部帶頭守法是引導(dǎo)全國人民模范守法的關(guān)鍵。正如《“七五”普法規(guī)劃》中明確指出的,堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵。而引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真學(xué)習(xí)、遵守黨內(nèi)法規(guī)則是令其明確黨的紀(jì)律,提高其黨性修養(yǎng),從而模范守法的前提。就此而言,普法的內(nèi)容并不僅限于國家法,也包括作為一種軟法的黨內(nèi)法規(guī)。
(二)黨內(nèi)法規(guī)也是我國社會主義法治體系的重要組成部分
就黨內(nèi)法規(guī)的定性而言,黨內(nèi)法規(guī)也是一種法。黨內(nèi)法規(guī)的法律性質(zhì)在有關(guān)規(guī)范性法律文件中也有著明確的定性。例如《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中就明確提出,“全面推進(jìn)依法治國,總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家。這就是,在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè),實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,并指出,“依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”,“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。過去,學(xué)術(shù)界對于黨內(nèi)法規(guī)的法律性有著比較大的爭議,不少人認(rèn)為,不宜將黨內(nèi)法規(guī)(或黨法)作為法,甚至認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法都有損于國家的法治建設(shè),應(yīng)當(dāng)慎用這一詞匯。實(shí)際上,正如有學(xué)者所指出的,把中國共產(chǎn)黨制定的自我管理、自我約束的各種規(guī)范統(tǒng)稱為“黨內(nèi)法規(guī)”,這是成立的。黨的十八屆四中全會正式確定“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一,為關(guān)于能否使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的純粹概念之爭畫上了休止符。而既然黨內(nèi)法規(guī)體系是我國社會主義法治體系的子體系之一,則普法的內(nèi)容自然就應(yīng)當(dāng)包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)。
(三)黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容客觀上具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義
1.有利于體現(xiàn)黨全面推進(jìn)依法治國的決心
作為我國社會主義革命和建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,中國共產(chǎn)黨目前有八千多萬黨員,已經(jīng)成為普法對象中最不容忽視的一個(gè)組成部分。黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與客觀上必然會產(chǎn)生的示范效應(yīng),決定了黨員能否模范地遵法守法必然成為全社會能否模范遵法守法的關(guān)鍵,對于我國全面推進(jìn)依法治國有著極其重要的影響。而黨內(nèi)法規(guī)作為黨對全體黨員提出的行為規(guī)范要求,是黨員行為的指針。由于黨內(nèi)法規(guī)從黨組織的角度對黨員提出的高于國家法的行為規(guī)范要求,因此,了解、認(rèn)同并遵守黨內(nèi)法規(guī)會有助于推動(dòng)黨員更模范地遵守國家法,從而令黨員在遵守國家法方面更好地發(fā)揮模范帶頭作用,帶動(dòng)廣大群眾對國家法的認(rèn)同和遵守。正因?yàn)槿绱?,鄧小平同志才一針見血地指出:“沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?!庇纱瞬浑y發(fā)現(xiàn),依規(guī)管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障。以此為基點(diǎn),把黨內(nèi)法規(guī)納入普法有利于體現(xiàn)黨對黨內(nèi)法規(guī)的重視,體現(xiàn)黨對制度與規(guī)則的尊重,體現(xiàn)黨全面推進(jìn)依法治國的決心與勇氣。
2.有利于黨員干部深入學(xué)習(xí)和遵守黨內(nèi)法規(guī)
遵法守法是實(shí)現(xiàn)法治不可或缺的條件,但知法則是人們遵法守法的前提。普法的目的就在于對我國法律加以宣傳,使人們了解和掌握法律的內(nèi)容,逐步提高自身的法律素養(yǎng),養(yǎng)成尊重規(guī)則、尊重法律的習(xí)慣。為此,普法過程中必須使廣大普法對象全面了解法律的內(nèi)容。在我國,中國共產(chǎn)黨是全國最大的一個(gè)政黨,有著八千萬的龐大黨員隊(duì)伍,這是我國普法的重要對象之一。而黨員干部除了需要遵守國家法律這一底線行為規(guī)范要求之外,還需要遵守作為黨員都必須要遵守的、作為其基本行為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)。因?yàn)閷τ邳h員來說,不僅國家法是法,黨內(nèi)法規(guī)同樣是法。國家法是黨員做人的底線要求,而黨內(nèi)法規(guī)則是對黨員的基本要求。將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容有助于廣大黨員干部了解和掌握這些黨內(nèi)法規(guī)的要求,有助于幫助和敦促其成為一個(gè)合格的黨員,也有助于提升其遵守黨內(nèi)法規(guī)乃至國家法的自覺性與主動(dòng)性,并有助于培養(yǎng)其法治思維以及運(yùn)用法治思維應(yīng)對和解決問題的能力。
3.有利于人們對黨員干部加以監(jiān)督
普法是知法的客觀需要,而知法則是守法的必要前提。法律只有為人們所知悉,才能夠更好地被遵守和貫徹。不僅如此,知法也是法律監(jiān)督的必然要求,法律監(jiān)督作為“所有國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民對各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督”,作為法律運(yùn)行的必要環(huán)節(jié),作為人們監(jiān)督并推進(jìn)法律運(yùn)行的活動(dòng),也需要以人們知法懂法為前提。就此而言,普法不僅是知法守法的需要,也是強(qiáng)化法律監(jiān)督的內(nèi)在要求,普法不但有助于人們了解和遵守法律,還有利于人們監(jiān)督法律的運(yùn)行。將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容,不僅可以使廣大黨員干部充分學(xué)習(xí)并嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī),明確黨對其自身的行為規(guī)范要求,還可以使廣大人民群眾全面了解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容,把握黨內(nèi)法規(guī)對于黨員干部的具體要求,從而更好地監(jiān)督黨員干部遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的情況,有利于群眾對黨員干部加以監(jiān)督,防范和減少黨員干部違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。
4.有利于保持廣大人民群眾對黨的領(lǐng)導(dǎo)的信心
將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容有助于宣傳和樹立黨的良好形象,使廣大人民群眾了解黨對黨員的嚴(yán)格要求,從而建立并保持對黨的領(lǐng)導(dǎo)之信心。黨內(nèi)法規(guī)一詞的使用客觀上會令人們立足于法律的標(biāo)準(zhǔn)去了解對黨章、黨紀(jì)以及其他各種黨內(nèi)工作規(guī)則的要求,從而進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的法律性,使其更具有法律威嚴(yán)。不僅如此,對于黨員來說,黨內(nèi)法規(guī)也是其加強(qiáng)黨性修養(yǎng),保持黨性純潔的客觀需要。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)對其所提出的各種要求其實(shí)是一個(gè)黨員所必須達(dá)到的基本要求,是體現(xiàn)其先進(jìn)性并印證其有資格作為一個(gè)黨員的基本標(biāo)準(zhǔn)。我們黨區(qū)別于其他黨派以及一般群眾的一個(gè)重要特征就在于我們的黨法黨規(guī)要求黨員須具備其他黨派黨員以及普通群眾所不具有的道德思想境界和個(gè)體行為標(biāo)準(zhǔn)。這是我們黨在選拔和評價(jià)黨員時(shí)所關(guān)注和堅(jiān)持的一項(xiàng)基本指標(biāo)。如果一個(gè)黨員做不到這些要求,就說明他達(dá)不到一個(gè)黨員的標(biāo)準(zhǔn),還不是一個(gè)合格的黨員。就此而言,將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容有助于使人們透過法律的標(biāo)準(zhǔn)了解黨對黨員的要求,從而促使我黨更好地去約束各級黨組織與黨員。而這些客觀上必然有助于提升黨的先進(jìn)性與戰(zhàn)斗力,并使廣大人民群眾樹立并保持對黨的領(lǐng)導(dǎo)的信心。
《“七五”普法規(guī)劃》七大任務(wù)
(一)深入學(xué)習(xí)宣傳習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的重要論述。
(二)突出學(xué)習(xí)宣傳憲法。
(三)深入宣傳中國特色社會主義法律體系。
(四)深入學(xué)習(xí)宣傳黨內(nèi)法規(guī)。
(五)推進(jìn)社會主義法治文化建設(shè)。
(六)推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。
(七)推進(jìn)法治教育與道德教育相結(jié)合。
“紀(jì)在法前”作為對黨員干部必須適用的一個(gè)黨性要求,已經(jīng)為越來越多的人所熟知,也已經(jīng)成為各級宣傳部門進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)宣傳時(shí)最經(jīng)常提及的一個(gè)概念。然而,在依法治國的宏觀背景下,為什么需要將“紀(jì)”挺在“法”前?其中的原因與機(jī)理何在?“紀(jì)在法前”在適用上應(yīng)遵循什么樣的原則?這些問題卻很少為學(xué)術(shù)界所研究并闡釋。而在理論上,這些問題能否被科學(xué)地闡釋顯然直接關(guān)涉“黨大還是法大”這一命題能否被科學(xué)地解釋,關(guān)系到我國能否真正實(shí)現(xiàn)全面依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)。實(shí)際上,就國家法與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系而言,國家法在效力上要高于黨內(nèi)法規(guī),黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法和法律規(guī)定的框架之內(nèi),以不違反憲法與法律的規(guī)定為前提方才有效。“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的生活各領(lǐng)域和各方面,但黨員在每一領(lǐng)域和每一方面的行為都要同時(shí)遵守國家法的規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)不能作出與國家法相違背的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)和國家法可以是相輔相成的,但不是并駕齊驅(qū)的,更不能是分庭抗禮的”。而在適用的先后順序上,黨內(nèi)法規(guī)則要優(yōu)先于國家法適用,紀(jì)在法前,紀(jì)嚴(yán)于法。當(dāng)然,這里的“紀(jì)在法前”“黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)先于國家法適用”,并不是指二者在適用效力上的優(yōu)先性,而是在適用順序上的優(yōu)先性,即在對黨員適用國家法而追究其法律責(zé)任之前,需要首先適用黨內(nèi)法規(guī),依黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行處理后再適用國家法;換言之,就是必須要追究違法者的雙重違法責(zé)任,而絕不是在適用黨內(nèi)法規(guī)后就不再適用國家法。原因在于,黨內(nèi)法規(guī)在要求上高于國家法律,也嚴(yán)于國家法律。正如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第6條所規(guī)定:“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法,違反國家法律法規(guī),違反黨和國家政策,違反社會主義道德,危害黨、國家和人民利益的行為,依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的,都必須受到追究?!比绻唤?jīng)黨內(nèi)法規(guī)追究違規(guī)黨員的黨紀(jì)責(zé)任而直接追究其法律責(zé)任,很容易導(dǎo)致對黨員違法行為的從輕處理。
(一)“紀(jì)在法前”是黨從嚴(yán)治黨的需要
“紀(jì)在法前”是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對全體黨員的必然要求,是實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”,以保持黨的純潔性與先進(jìn)性的理性選擇。原因在于,“紀(jì)”作為黨為黨員樹立的行為標(biāo)準(zhǔn),其在規(guī)范上的要求顯然要嚴(yán)于法,在倫理道德層面上也遠(yuǎn)高于法,它是黨對黨員提出的、在行為標(biāo)準(zhǔn)上遠(yuǎn)高于國家對一般公民所提出的行為規(guī)范要求?!叭魏我粋€(gè)組織的內(nèi)部規(guī)則都比國家法律嚴(yán)格。我們黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織,黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位,更是決定了黨規(guī)黨紀(jì)必然要嚴(yán)于國家法律。如果黨員都退守到公民的底線上,就降低了黨員標(biāo)準(zhǔn),全面從嚴(yán)治黨便無從談起,黨的先進(jìn)性更是無從體現(xiàn)。”此外,從黨紀(jì)與國法的范圍來看,黨紀(jì)的范圍包括且大于國家法律,依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第6條之規(guī)定:黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī),違反國家法律、法規(guī),違反黨和國家政策、社會主義道德,危害黨、國家和人民利益的行為,依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)處分的,都必須受到追究。顯然,這里的黨紀(jì),其外延已經(jīng)涵蓋了所有黨內(nèi)法規(guī),甚至也包括了黨內(nèi)法規(guī)之外的包括國家法律在內(nèi)的其他通行的社會行為規(guī)范?!凹o(jì)在法前”意味著黨員需要遵守的社會行為規(guī)范多于普通公民,意味著黨員作為一類具有先進(jìn)性與純潔性要求的群體,不能夠像普通公民一樣,只需要遵守作為社會倫理道德底線的法律即可;相反,黨員在模范遵守國家法律的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)遵守黨紀(jì)這一更高層面的規(guī)范,而且還必須要首先以是否遵守要求更高、更嚴(yán)的黨紀(jì)作為衡量和判斷其是否是一個(gè)合格黨員的標(biāo)準(zhǔn)。這說明,黨對黨員的要求要遠(yuǎn)高于國家對于一般公民的要求。“黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位決定了黨紀(jì)必然嚴(yán)于國法,而不能等于國法。如果紀(jì)法不分,把公民都不能破的法律底線等同于執(zhí)政黨的紀(jì)律,黨的各級組織、黨員都退到法律底線上,就降低了黨員標(biāo)準(zhǔn),弱化了黨作為政治組織的先進(jìn)性?!本痛硕?,“紀(jì)在法前”是黨從嚴(yán)治黨的需要,黨提出并強(qiáng)調(diào)“紀(jì)在法前”體現(xiàn)了黨從嚴(yán)治黨的立場與決心。
(二)“紀(jì)在法前”是維護(hù)黨良好形象的理性選擇
黨提出并堅(jiān)持“紀(jì)在法前”,既是從嚴(yán)治黨的客觀需要,也是維護(hù)黨良好形象的理性選擇。黨作為社會主義革命與建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,在政治上具有先進(jìn)性,在思想上具有純潔性,她始終代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,始終代表中國先進(jìn)文化前進(jìn)方向,始終代表中國最廣大人民的根本利益。但這并不能保證所有黨員都能夠依照黨的要求規(guī)矩為人、勤勉做事,也不能夠保障所有黨員都能夠始終嚴(yán)格遵守黨的法規(guī),以一個(gè)黨員的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)刻嚴(yán)格要求自己。因?yàn)辄h員既是黨的人,受黨的指引和約束,同時(shí)也是“社會人”,有著普通公民都有的欲望和需求。社會中的各種誘惑難免會造成部分黨員黨性弱化,從而逐漸蛻化墮落。而對于蛻化墮落的黨員,如果直接追究其國家法律責(zé)任,就會對黨的良好形象帶來負(fù)面影響,玷污黨的純潔性,進(jìn)而使人們對黨執(zhí)政的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。“紀(jì)在法前”則意味著在對違法犯罪的黨員進(jìn)行法律追責(zé)前需要先使其接受黨內(nèi)法規(guī)的處分,在此基礎(chǔ)上再追究其法律責(zé)任,則意味著國家法律所追究的違法行為人已經(jīng)不再是黨員,而完全是一個(gè)已經(jīng)失去了黨性、與黨脫離了關(guān)系的普通公民。其從事的違法犯罪活動(dòng)已經(jīng)與黨無涉,完全是其個(gè)人的行為。這顯然有利于維護(hù)黨自身的良好形象,保持黨的權(quán)威。
(三)“紀(jì)在法前”完全符合法治精神
“紀(jì)在法前”并不意味著紀(jì)律大于法律或高于法律,因?yàn)椤凹o(jì)在法前”是針對黨員而言的,對一般公民或其他黨派的黨員并不適用。對于其他黨派黨員及普通公民而言,違法依舊只是違反國家法律。而對黨員來說,違紀(jì)所追究的是黨的紀(jì)律責(zé)任或者說是黨法責(zé)任,而非國家法律責(zé)任。在追究黨員違法責(zé)任之前先追究其紀(jì)律責(zé)任并不違背法治精神,也不違反法律規(guī)定。因?yàn)辄h作為一個(gè)具有先進(jìn)性的組織,對其成員即黨員的加入盡管有著嚴(yán)格的條件限制,但卻是完全遵循自主自愿原則的,對一般公民而言,其加入中國共產(chǎn)黨的行為是一種完全自覺自愿的行為,其入黨之后也是自愿接受黨紀(jì)約束?!吧暾埣尤牍伯a(chǎn)黨這個(gè)組織,就應(yīng)當(dāng)贊同和堅(jiān)持黨的主張,就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動(dòng)上講紀(jì)律?!比绻覀儼腰h紀(jì)作為一種要約,則黨員入黨宣誓的誓詞就完全是一種承諾,黨員入黨的過程中完全符合法律對于要約與承諾的規(guī)定,完全符合自主原則這一基本法律原則。不僅如此,黨主張入黨自愿,還堅(jiān)持退黨自由,對于那些自愿要求退黨的人,充分尊重人的個(gè)人意愿,允許其退黨。這些顯然都是在法律的監(jiān)督之下,完全符合法律的規(guī)定。換言之,“紀(jì)在法前”并不違反法律規(guī)定,也完全符合法治精神。
(作者系上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、法學(xué)博士)