江歡

摘要：人民銀行作為政府組成部門和中央銀行，其經(jīng)費開支具有特殊性，現(xiàn)行的部門預(yù)算管理模式不適應(yīng)人民銀行的實際需要，應(yīng)借鑒國內(nèi)和國際先進經(jīng)驗，逐步向滾動預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變。本文分析了人民銀行實施滾動預(yù)算面臨的困難，提出了推進實施滾動預(yù)算的整體思路和步驟。

關(guān)鍵詞：人民銀行；滾動預(yù)算；研究

一、研究背景及意義

（一）研究背景

人民銀行兼有國家行政機關(guān)和中央銀行兩大工作職能，其費用開支既有作為行政機關(guān)加強金融監(jiān)管的支出，又含履行央行職責(zé)維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的開支，有別于其他國家行政機關(guān)預(yù)算?；谌嗣胥y行視角下的滾動預(yù)算理論及實踐研究，是關(guān)于人民銀行預(yù)算改革的專項研究，目的是順應(yīng)我國政府預(yù)算改革的趨勢，落實人民銀行實行獨立財務(wù)預(yù)算管理的規(guī)定，實現(xiàn)與國際趨同。

1.積極響應(yīng)我國政府預(yù)算改革精神的必然要求

當(dāng)前人民銀行實行的是部門預(yù)算管理模式。在變化的發(fā)展形勢下，部門預(yù)算編制時間短、缺乏前瞻性、連續(xù)性、可控性要求。新預(yù)算法提出建立跨年度預(yù)算平衡機制，為研究編制三年滾動財政規(guī)劃留出了空間。

2.積極踐行人民銀行實行獨立財務(wù)預(yù)算管理的規(guī)定

在部門預(yù)算管理模式實施過程中，人民銀行業(yè)務(wù)職能和機構(gòu)設(shè)置的特殊性與部門預(yù)算管理模式之間的矛盾不斷顯現(xiàn)。人民銀行部門預(yù)算按照工作職能相應(yīng)地包含了金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管和金融服務(wù)三項收支內(nèi)容。這些支出與政府的項目支出導(dǎo)向不同，以“定員定額”和“零基預(yù)算”為主要特征的部門預(yù)算方式對人民銀行財務(wù)管理不相適應(yīng)。

3.借鑒國外預(yù)算管理的成功經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)與國際接軌

在國外，中期滾動預(yù)算一般界定為緊接下個年度的2～4年，可透過每個特定年度的預(yù)算文件，前瞻、解讀和評估未來3～5年收入、支出以及納入預(yù)算的公共政策、規(guī)劃和活動。在年度預(yù)算下，這是無法實現(xiàn)的。歐央行、美聯(lián)儲、英格蘭銀行等發(fā)達國家的中央銀行已經(jīng)實施了中期滾動預(yù)算。

（二）研究意義

1.隨著我國公共財政管理體制改革的深入，作為國務(wù)院組成部門的人民銀行在統(tǒng)一財政預(yù)算體制下實施滾動預(yù)算有著必然性。

2.滾動預(yù)算是人民銀行實現(xiàn)獨立財務(wù)預(yù)算管理體系的契機，能有效提高財務(wù)資金的效益性和安全性，更好保障人民銀行的履職需求，提高預(yù)算執(zhí)行效率與嚴(yán)肅性。

3.研究滾動預(yù)算可以不斷優(yōu)化人民銀行預(yù)算管理體制，增強國際影響力。

二、我國政府部門實施滾動預(yù)算的經(jīng)驗

我國有制定跨年度發(fā)展計劃的多年實踐和豐富經(jīng)驗，如國民經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃。滾動預(yù)算可以實現(xiàn)計劃、政策和預(yù)算之間的直接聯(lián)結(jié)。

2009年河北省政府部門分三步開始滾動預(yù)算試點。首先從省級預(yù)算部門開始推進發(fā)展性支出三年滾動預(yù)算及中長期發(fā)展規(guī)劃編制工作，指導(dǎo)項目方向，建立發(fā)展性支出三年滾動項目庫；第二步對項目庫內(nèi)容進行審核論證；第三步按項目類別和支出科目匯總編制省級財政發(fā)展性支出三年滾動預(yù)算，發(fā)各部門執(zhí)行。總結(jié)其經(jīng)驗有三：一是以國家重大戰(zhàn)略部署和全省經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃相結(jié)合作為滾動預(yù)算編制的戰(zhàn)略框架；二是預(yù)算編制與實施和經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，將公共財政和民生為本的原則落到實處，重點項目安排體現(xiàn)集中財力辦大事，突出解決關(guān)鍵問題和實際困難；三是具體細(xì)化，確保分年度滾動實施計劃和分解目標(biāo)切實可行，支出績效目標(biāo)具體量化。

三、國外中央銀行的預(yù)算管理經(jīng)驗

德國央行、美聯(lián)儲和日本央行的預(yù)算管理最具代表性，其經(jīng)驗可供人民銀行借鑒。

（一）德國央行的預(yù)算管理

德國央行的預(yù)算編制精確，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，其管理重點是控制人員成本。

1.設(shè)立專門的成本中心和控制部門，確保成本高效。編制預(yù)算時成本中心有效運用成本會計在上一個會計年度預(yù)算的基礎(chǔ)上編制未來一年的預(yù)算計劃。經(jīng)控制部門檢查匯總形成總預(yù)算報德國央行理事會通過后在各成本中心進行分配；預(yù)算執(zhí)行過程中，成本中心核實并確認(rèn)各項成本正確列支，控制部門則定期審核各個成本中心的預(yù)算開支相關(guān)情況。

2.以人員成本控制管理為重點。匹配業(yè)務(wù)完成情況和人員需求的過程，在人員因素的基礎(chǔ)上對各類成本進行歸類、分配、核查。基本活動中，可直接分配的人員和其他營業(yè)成本的計算程序以生產(chǎn)時間和分配標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，可直接歸屬的人員和其他營業(yè)成本以平均生產(chǎn)時間為基礎(chǔ)。輔助活動根據(jù)生產(chǎn)或服務(wù)時間進行分配。

3.成熟獨立的內(nèi)部管理體系。具備完善的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)，審計與內(nèi)部約束機制高效嚴(yán)密，無需經(jīng)政府監(jiān)督，其年度會計報告由管理委員會任命的獨立審計師進行審計，在世界各國央行中最具獨立性。

（二）美聯(lián)儲的預(yù)算管理

美聯(lián)儲獨立而統(tǒng)一的預(yù)算管理體系最能體現(xiàn)其中央銀行的履職特點。

1.獨立統(tǒng)一的預(yù)算管理體系。在美聯(lián)儲四年期戰(zhàn)略規(guī)劃框架下，其預(yù)算的組成部分——即聯(lián)邦儲備委員會預(yù)算、聯(lián)邦儲備銀行預(yù)算和貨幣預(yù)算三者是彼此獨立的。

2.預(yù)算編制流程環(huán)環(huán)相扣，嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。美聯(lián)儲預(yù)算編制程序高度制度化，每個預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，從而確保其預(yù)算能夠有效地被執(zhí)行。在各個環(huán)節(jié)中，有著多層次的審核層級和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍顺绦颍腋鞣匠浞纸涣?，最大限度保證預(yù)算準(zhǔn)確度。

3.完善的預(yù)算績效管理。主要采用兩種方法：一是平衡記分卡。通過成效維度和進展維度來評價工作成果：二是項目評估工具。通過設(shè)計一系列問題和參照體系，對項目目的、設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、結(jié)果和責(zé)任進行系統(tǒng)評估和對照，依據(jù)參照體系提出的評估建議。

（三）日本銀行的預(yù)算管理

日本銀行政策委員會審核匯總?cè)毡俱y行各業(yè)務(wù)司以及各分行編制的預(yù)算，然后將預(yù)算報大藏?。ㄖ醒胝斦C關(guān)）審核批準(zhǔn)。日本銀行的預(yù)算編制審批制度與我國中央銀行目前的預(yù)算編制審批制度相近。但在細(xì)節(jié)管理上有很多不同的地方。

1.預(yù)算編制在一定范圍內(nèi)具有彈性。日本銀行的預(yù)算按大、中、小三級科目編制，只有年度經(jīng)費預(yù)算總額和大科目之間需要大藏省進行審批，中小科目之間調(diào)劑由其自主決定，報政策委員會批準(zhǔn)。

2.預(yù)算編制充分保障履職。盡管財務(wù)預(yù)算采用批準(zhǔn)制，但充分考慮日本銀行在業(yè)務(wù)開支、維持機構(gòu)運作領(lǐng)域的獨立自主性，經(jīng)費預(yù)算按基數(shù)法編制且呈逐年遞增趨勢。

3.較為嚴(yán)厲的財務(wù)約束制度。其年度利潤在扣除法定準(zhǔn)備金、公積金等后全額上繳政府。外部監(jiān)督也主要集中在大藏省，日本銀行審計師可直接向大藏省部長、首相報送審計意見。

四、人民銀行預(yù)算管理現(xiàn)狀

人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，接受財政部門的監(jiān)督，財政部不向人民銀行撥款。

2015年人民銀行預(yù)算公開范圍為人民銀行系統(tǒng)2，122家機構(gòu)。從2013至2015年人民銀行預(yù)算公開情況看，主要集中在金融監(jiān)管等事務(wù)支出、住房保障支出、教育、外交、文化體育與傳媒等幾方面。人民銀行的預(yù)算支出范圍與其他部委有所差別，具有以下特點：一是編制范圍小，支出多數(shù)屬業(yè)務(wù)支出（即在開展業(yè)務(wù)過程中發(fā)生的除利息支出外的相關(guān)支出，包括鈔幣印制費、金銀業(yè)務(wù)支出、證券買賣支出、手續(xù)費支出、黃金交易費用支出和稅金附加等）；財務(wù)支出范圍大，但目前納入部門預(yù)算的范圍只是限于費用預(yù)算，這個比例僅占全部財務(wù)支出5%左右，而占95%左右的業(yè)務(wù)性支出并沒有含在其中。二是財政部對人民銀行的經(jīng)費總額實行指標(biāo)控制，而非撥款制。三是預(yù)算基礎(chǔ)編制單位僅到地市級中支，而沒有到縣級支行。

五、人民銀行實施滾動預(yù)算的挑戰(zhàn)

（一）缺乏相關(guān)準(zhǔn)備

成功的滾動預(yù)算計劃能夠反映當(dāng)前財務(wù)支出水平，科學(xué)預(yù)測未來提供同種服務(wù)所需的支出，以及提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量所需的額外支出。因而滾動預(yù)算必須要對未來三年的宏觀數(shù)據(jù)和政策進行預(yù)測，還要做好對地方金融發(fā)展的預(yù)測，不能與地方金融發(fā)展脫節(jié)。要做到這樣，首先需要建立數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)，還需要培養(yǎng)一批具備專業(yè)素質(zhì)的預(yù)算管理人才，做好各項歷史數(shù)據(jù)的匯總、分析，并在此基礎(chǔ)上做出合理的預(yù)測以及制定合理的支出限額。

（二）缺乏科學(xué)的編制標(biāo)準(zhǔn)

在部門預(yù)算管理體制下，人民銀行預(yù)算編制按照“零基預(yù)算”原則開展。項目支出的編制，包括反洗錢、征信管理等特殊業(yè)務(wù)履職支出因具有較強的不可預(yù)測性無法進行準(zhǔn)確測算，缺乏科學(xué)的編制標(biāo)準(zhǔn)。

（三）缺乏預(yù)算管理觀念

預(yù)算管理在人民銀行關(guān)注度、參與度不高。一是預(yù)算編制主要由會計財務(wù)部門完成，相關(guān)考核也只涉及會計財務(wù)部門，其他部門參與度不高；二是缺乏分業(yè)務(wù)、分部門的預(yù)算執(zhí)行情況績效評價體系，對于職能部門的考核僅關(guān)注取得的成績，不計較付出的成本；三是上級行對下級行預(yù)算參考度不高，預(yù)算分配與預(yù)算編制脫節(jié)。

六、人民銀行實施滾動預(yù)算的工作思路

（一）引入成本控制和考核機制

借鑒德國央行設(shè)立成本中心強化成本控制做法，人民銀行可引入成本核算機制。將各個機構(gòu)視為費用預(yù)算管理中心，各內(nèi)設(shè)部門作為成本中心，將公用經(jīng)費分?jǐn)偟礁鞒杀局行?，針對每個成本中心的成本變化進行分析和控制，進一步優(yōu)化管理方法，降低成本消耗。同時對實施貨幣政策和金融監(jiān)管支出需求進行區(qū)別管理，根據(jù)政策效應(yīng)、覆蓋范圍和規(guī)模確定相應(yīng)的財務(wù)投入水平，建立分類明確的費用支出標(biāo)準(zhǔn)，強化考核和控制，提高預(yù)算管理效率。

（二）強化預(yù)算管理彈性

實現(xiàn)預(yù)算硬約束與部門執(zhí)行自主性的有機結(jié)合。一是增強審批彈性。由總行和財政部專家共同成立預(yù)算審批委員會，財政部人員履行監(jiān)督職責(zé)；二是增強人民銀行各級機構(gòu)執(zhí)行預(yù)算的靈活性。年度預(yù)算執(zhí)行過程中，允許預(yù)算限額內(nèi)各項目支出之間在使用方向不變的前提下自行調(diào)節(jié)余缺，達到總體平衡；三是增加特殊業(yè)務(wù)支出的預(yù)算彈性。對于易受政策影響或存在不確定性因素影響的業(yè)務(wù)支出，在財務(wù)預(yù)算管理上給予適當(dāng)彈性。

（三）建立獨立有效的績效評價體系

借鑒國外央行績效管理方法，制定人民銀行財務(wù)預(yù)算管理績效評價方法和評價指標(biāo)體系。一是根據(jù)央行的履職特點，重點項目和特殊業(yè)務(wù)，通過跟蹤問效、專題研究的方式，研究制定符合央行履職實際的，同時能達到保障預(yù)算資金使用的合規(guī)性、高效性的監(jiān)管目標(biāo)的績效評價方法。二是切實強化對預(yù)算執(zhí)行的綜合考核和評價指標(biāo)體系，靈活運用平衡計分卡的原理方法，建立成效和進展兩個維度的評價指標(biāo)系列，并加入量化指標(biāo)系列如節(jié)約率等。為實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的綜合考核，建立一套操作性強和綜合性高的評價指標(biāo)體系。

（四）循序漸進地推動預(yù)算管理

滾動預(yù)算是一套全新的預(yù)算管理方法，我國還處于滾動預(yù)算編制的起步階段，需要逐漸摸索，穩(wěn)步推進。鑒于目前的現(xiàn)狀，一是建議人民銀行先行試點編制三年滾動預(yù)算，待時機成熟，準(zhǔn)備充分后延長滾動預(yù)算期限，編制五年滾動預(yù)算，與我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相匹配。二是選擇部分分支機構(gòu)進行試點，在積累經(jīng)驗和取得成效后擴大試點項目和范圍，逐步建立起適合人民銀行特點的、覆蓋所有機構(gòu)的滾動預(yù)算體系。

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（作者單位：中國人民銀行鄂州市中心支行）