羅 鵬 王佳星

農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為的影響與路徑

羅 鵬 王佳星

近期，部分學(xué)者就農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的相互關(guān)系問題提出了不同看法，值得關(guān)注?？陀^上講，當(dāng)前部分學(xué)者的研究缺陷在于偏向以單一經(jīng)濟學(xué)理論解釋農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地行為，且所選論據(jù)存在個別化和短期化的傾向。實際上，深析農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，應(yīng)拉長時間跨度，引入多因素進行研究。通過具體分析影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各方面因素，進一步明晰確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響機制呈現(xiàn)多路徑、滯后性特征，并引出有關(guān)農(nóng)地確權(quán)工作的下一步研究方向。

一、農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國農(nóng)地變革以賦權(quán)、確權(quán)和流轉(zhuǎn)為主線。隨著農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定和對農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制的放寬，農(nóng)地租賃市場得到了迅速發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占承包耕地總面積的比例逐年增加，從上世紀80年代農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)面積僅占1%～3%，到2016年底已超過35%。但是，現(xiàn)行土地管理體制下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然受農(nóng)戶承包地邊界模糊和權(quán)利不穩(wěn)定的影響，這表現(xiàn)為流出方擔(dān)心土地租出后難以收回，流入方擔(dān)心土地調(diào)整使其長期投資“打水漂”。為此，中央自2013年開始全面開展農(nóng)地確權(quán)工作，進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、明晰產(chǎn)權(quán)界限，夯實了農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。2016年底，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，放活經(jīng)營權(quán)，進而更利于促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。

（一）國內(nèi)專家學(xué)者主要觀點

近年來，陸續(xù)有學(xué)者就農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系問題進行理論與實證研究，并提出了一系列觀點?？偟目矗鄶?shù)學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)有利于促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，少數(shù)學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)在一定程度上會抑制流轉(zhuǎn)，還有少部分學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)對于流轉(zhuǎn)的影響并不顯著，同時受其他因素的影響。

首先，多數(shù)學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)有利于促進土地流轉(zhuǎn)。其中，程令國等使用中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011-2012年的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在其他條件相同的情況下，農(nóng)地確權(quán)使得農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的可能性顯著上升約4.9%，確權(quán)村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)率比非確權(quán)村高出4.3%，農(nóng)地確權(quán)提高了土地租賃市場的活躍度，土地流轉(zhuǎn)顯著增加。付江濤等2014年在江蘇銅山、海門和高郵3市（區(qū)）進行實地調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，確權(quán)地區(qū)土地轉(zhuǎn)出戶比例高于未確權(quán)地區(qū)土地轉(zhuǎn)出戶比例24.7%，確權(quán)與農(nóng)地轉(zhuǎn)出為顯著正相關(guān)關(guān)系。張曄等2015年以農(nóng)村土地調(diào)查為樣本分析認為，確權(quán)導(dǎo)致農(nóng)戶的土地出租率上升15%-28%，戶均出租面積上升0.45-0.73畝。此外，從山東、寧夏、安徽、四川等4省區(qū)試點完成報告看，均反映農(nóng)地確權(quán)有利于促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。其中，四川省報告反映，截至2016年底，全省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達1970.3萬畝，占耕地總面積的33.8%，比2014年開展承包地確權(quán)工作前提高了10.4個百分點。

其次，少數(shù)學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)會抑制土地流轉(zhuǎn)。以華南農(nóng)業(yè)大學(xué)羅必良教授為代表的研究團隊2015年用分層聚類的方法對我國9個省份農(nóng)戶進行抽樣問卷調(diào)查分析表明，在農(nóng)地實際流轉(zhuǎn)中，與未確權(quán)農(nóng)戶相比，已確權(quán)農(nóng)戶的參與率雖提高了2%，但轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積比例卻降低了53.5%，已確權(quán)農(nóng)戶獲得的租金水平提高了32.2%。因此，他認為農(nóng)地確權(quán)并不必然促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中與規(guī)模經(jīng)營，且農(nóng)地確權(quán)在提升農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)強度同時，因農(nóng)地的人格化財產(chǎn)特征而強化稟賦效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)戶提升或高估農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的心理價位，提高土地流轉(zhuǎn)的交易成本，從而加劇了對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的抑制。

第三，還有少部分學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響具有不確定性。林文聲等基于農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出的視角，從生產(chǎn)激勵、交易費用、交易價格以及農(nóng)村要素市場聯(lián)動等四個方面構(gòu)建農(nóng)地確權(quán)影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的影響傳導(dǎo)機制，通過對2009-2014年H省18市的面板數(shù)據(jù)實證分析認為，農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的作用取決于傳導(dǎo)因素所形成的綜合影響。胡新艷等通過理論對比綜述，認為確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用是不確定的，有可能是一把“雙刃劍”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不僅僅是單純的經(jīng)濟交易，而是同時表達了身份、情感及其權(quán)益認知的多重交易性質(zhì)的活動，需要構(gòu)建多學(xué)科整合視角的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題理論分析框架。

（二）國外產(chǎn)權(quán)強弱程度與土地租金關(guān)系的相關(guān)研究

從國際經(jīng)驗看，穩(wěn)定和強有力的產(chǎn)權(quán)保護對土地流轉(zhuǎn)具有重要的正向影響。在多米尼加共和國，Macours et al.研究發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的地權(quán)能提高土地租賃市場的活躍度，使土地租賃上升21%。Deininger et al在尼加拉瓜研究發(fā)現(xiàn)，擁有穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的土地所有者更可能參與土地租賃市場。Feder et al.對泰國農(nóng)村調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)能夠刺激土地交易。Yami et al.對埃塞俄比亞三個區(qū)域的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)能通過減少農(nóng)戶認為流轉(zhuǎn)土地是被租賃者侵占的疑慮，進而促進流轉(zhuǎn)。

綜上所述，基于國內(nèi)外學(xué)者研究和地方實踐的現(xiàn)實情況，農(nóng)地確權(quán)總體上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)是有促進作用的，但由于農(nóng)戶對于政策的信任感不同程度受到政策穩(wěn)定性和社會關(guān)系網(wǎng)等多重因素的影響，確權(quán)成果的效用也具有一定的滯后性。為了解確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響機制，在綜合分析各專家觀點的基礎(chǔ)上，需要全面而系統(tǒng)地分析影響我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素。

二、影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素分析

通過對既有研究情況的梳理可以看到，目前學(xué)者主要從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的理論視角出發(fā)，通過驗證或擴充理論來解釋確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。以羅必良教授為代表，他引入了兩個經(jīng)濟學(xué)概念進行分析，即“科斯定理”和“稟賦效應(yīng)”，以此為理論基礎(chǔ)解釋農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。我們知道，科斯定理是通過預(yù)設(shè)交易成本為零的條件下經(jīng)濟效率與產(chǎn)權(quán)無關(guān)，來指出存在交易成本時，產(chǎn)權(quán)制度是如何影響經(jīng)濟效率的，也就是說降低交易成本是由產(chǎn)權(quán)安排及其調(diào)整決定的。羅必良進一步引入稟賦效應(yīng)，以補充科斯定理解釋力不足之處，即在產(chǎn)權(quán)固化和調(diào)整不可能性的背景下，農(nóng)地確權(quán)后農(nóng)戶對土地的產(chǎn)權(quán)擁有力度增強，出于農(nóng)戶土地人格化財產(chǎn)特征，農(nóng)戶會傾向于給土地更高價值的評價，即抬高土地流轉(zhuǎn)租金，進而抑制流轉(zhuǎn)。

客觀上講，上述經(jīng)濟學(xué)理論對農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究具有一定的參考性，但并不是唯一的解釋維度。不可否認的是，中國農(nóng)地市場的最大特點是處于農(nóng)村的熟人社會中，是由經(jīng)濟與社會交易形成的網(wǎng)絡(luò)，雖然經(jīng)濟理性會在一定程度上影響成交，但社會性因素對于農(nóng)戶的行為影響更大，甚至能夠使交易行為背離市場；也就是說，農(nóng)戶不只擁有經(jīng)濟理性，更具有社會理性。因此，單獨使用經(jīng)濟理論解釋農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為并不能完整反映真實情況，需要構(gòu)建綜合框架，引入多因素進行分析，尤其需要重視社會性因素影響。

我們認為，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素主要包括四個，即市場經(jīng)濟因素、社會文化因素、農(nóng)戶家庭因素及國家政策因素。

（一）市場經(jīng)濟因素

影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟因素可以分為流出方租金價格與流入方土地經(jīng)營收益兩方面。在價格與收益上，首先是受地域分布影響。東部經(jīng)濟發(fā)展水平較高，且交通便利、雨水充足，往往租金較高，普遍在每畝每年800元以上；西部經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達，且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、土壤地力等級低，租金也相對較低。其次是不同經(jīng)營用途也會影響土地經(jīng)濟預(yù)期，同塊土地種糧與種植果蔬或經(jīng)濟作物能得到的收益不同，租金的預(yù)期差異也較大。如廣西壯族自治區(qū)合山市傳統(tǒng)農(nóng)作物是水稻、甘蔗、花生，這些作物每畝地利潤在400元至800元左右，種植花卉的經(jīng)濟收入又遠大于種植傳統(tǒng)作物，對于流入方經(jīng)營收益較高的作物，付出的租金成本就自然偏高。第三是受賦權(quán)程度強弱的影響，通過確權(quán)可以強化土地的物權(quán)保護，有效提升土地的派生價值，減少交易不確定成本，因此也是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格與收益的重要因素之一。

（二）社會文化因素

社會文化因素是影響農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為最為重要的因素。首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場存在差序格局。農(nóng)村屬于熟人社會范疇，農(nóng)民在此熟人社會中并不是獨立抽象的個體，而是歸屬于特定社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，農(nóng)戶在土地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)給誰的問題上，往往受到親屬與鄰里關(guān)系影響，依親疏遠近的差序格局發(fā)生模仿和流轉(zhuǎn)行為。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)戶更傾向于將土地流轉(zhuǎn)給親友鄰居，這并非是純粹市場化交易，流轉(zhuǎn)給熟識的人屬于關(guān)系型交易，包含了地緣、親緣在內(nèi)，既能拉近彼此間的聯(lián)系，又因為熟識的默契和聲譽機制，使轉(zhuǎn)出農(nóng)戶對土地的用途有穩(wěn)定預(yù)期。其次，村兩委的組成及干部素質(zhì)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)也有較大影響。村“兩委”作為農(nóng)村基層組織，對農(nóng)戶有直接影響。村干部在農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作中對政策的宣講、引導(dǎo)的到位程度影響著農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策理解和信任感。此外，主要村干部如果是村里德高望重的鄉(xiāng)賢，對于農(nóng)戶的行為也有較大的影響和示范作用。

（三）農(nóng)戶家庭因素

農(nóng)戶家庭因素是指農(nóng)戶對土地的依賴程度和家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。土地對于農(nóng)戶而言并非一般性質(zhì)的可交易物，農(nóng)村承包地依成員權(quán)利承包給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，因此承包地具有身份性和人格化特征，加之個人對產(chǎn)權(quán)的強化意識不同，即使個人的承包地已確權(quán)且可以進行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶對土地的傳統(tǒng)情感和土地帶來的內(nèi)部成員身份感也影響著流轉(zhuǎn)意愿，農(nóng)戶依賴程度高、身份感強，則在一定程度上會不愿流轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)戶家庭勞動力數(shù)量和質(zhì)量影響著家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，家庭勞動力少、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低的農(nóng)戶，如主要勞動力長期外出務(wù)工或戶主為女性、老年人，以及自身健康一般或較差的家庭，確權(quán)后更愿意流轉(zhuǎn)土地，反之則不愿意流轉(zhuǎn)。

（四）國家政策因素

國家政策因素主要是指政策的鼓勵性和制度的穩(wěn)定性。鼓勵性政策指地方根據(jù)實際情況，針對土地流出與流入的農(nóng)民，制定相應(yīng)的優(yōu)待政策，如增加社會保障、補充保險、提供農(nóng)業(yè)綜合補貼等，鼓勵農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)，并為流轉(zhuǎn)后提供相應(yīng)保障，補貼力度越大、后期社會保障越充分，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿就越強。制度的穩(wěn)定性則主要體現(xiàn)在各級政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作上是否能夠提供科學(xué)且規(guī)范的流程設(shè)計，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范、流轉(zhuǎn)市場平臺、信息公開方面，能夠為農(nóng)戶提供便捷的服務(wù)，減少溝通成本和后顧之憂。

三、農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響機制

具體說來，農(nóng)地確權(quán)主要通過以下四條路徑對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生傳導(dǎo)影響。其一，確權(quán)會提高流出農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的價格預(yù)期，從而影響土地流轉(zhuǎn)的最終成交面積。其二，確權(quán)會增強承包地的產(chǎn)權(quán)強度，強化土地的物權(quán)保護，因此減少了交易中的不確定因素，降低交易成本，進而促進土地流轉(zhuǎn)行為。其三，確權(quán)會進一步保護農(nóng)戶的承包權(quán)利，承包農(nóng)戶因?qū)ν恋匾蕾嚦潭群图彝マr(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力因素的差異對土地流轉(zhuǎn)持不同心態(tài)，從這一點看，確權(quán)會引發(fā)對流轉(zhuǎn)的雙面作用，既有促進，亦有抑制。其四，確權(quán)會推動相關(guān)政策、制度的不斷完善，如促進建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺、完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)交易流程等，這些都能有效提升土地流轉(zhuǎn)雙方預(yù)期，進而助推土地流轉(zhuǎn)。

以上分析可見，農(nóng)地確權(quán)工作對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響是多途徑、多方位的，不同路徑作用發(fā)生時間存在一定的差異性和滯后性。因此，關(guān)于農(nóng)地確權(quán)對流轉(zhuǎn)的影響關(guān)系研究，需要以更寬的多面視角和更長的時間跨度進行分析。目前的研究多基于個別地方的短期經(jīng)驗和經(jīng)濟學(xué)理論視角，難免有失偏隅。

四、后續(xù)重點研究方向

開展農(nóng)地確權(quán)是近年來中央為深化農(nóng)村改革作出的重大部署，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營則是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。因此，深入持續(xù)研究農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系十分必要。從當(dāng)前情況看，社會各界的關(guān)注，特別是學(xué)界的研究對全國農(nóng)地確權(quán)工作的有效推進提供了有益的智力支持和政策參考。需要注意的是，研究確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，應(yīng)避免以單一視角開展研究，而要進行多維度、全因素、持續(xù)性的系統(tǒng)分析，拉長時間跨度、拓寬研究視角，尤其應(yīng)重視中國農(nóng)村社會的傳統(tǒng)文化對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要影響。同時，最大限度地發(fā)揮農(nóng)地確權(quán)政策的激勵作用，引導(dǎo)農(nóng)民有理性地進行土地流轉(zhuǎn)，并進一步在健全服務(wù)體系、完善交易機制等方面提供智力和經(jīng)驗支持，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對土地資源優(yōu)化配置的作用，以此推動確權(quán)工作成果在城鎮(zhèn)化、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地利用保護、土地經(jīng)營權(quán)抵押等方面的深入研究和充分應(yīng)用，以釋放更大的社會紅利。

（作者單位:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司）