李毅

摘要：本文在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，通過對西寧市城東區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中城區(qū)功能優(yōu)化問題的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城區(qū)功能并不能滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，存在諸多問題。為此，本文提出了優(yōu)化和完善城區(qū)功能的對策建議：一是明確城區(qū)功能完善目標(biāo)，制定城市功能完善的支持政策；二是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是加強城區(qū)土地利用規(guī)劃與管理；四是有序完善經(jīng)濟(jì)功能；五是進(jìn)一步優(yōu)化教育功能；六是強化就業(yè)功能的完善。

關(guān)鍵詞：西寧市城東區(qū)；新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；城區(qū)功能；優(yōu)化；對策建議

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是國務(wù)院狠抓落實的一項重要工作。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》實施，有關(guān)部門制定了分工方案和近兩年的工作重點，各項工作正在開展。青海省如何抓住新型城鎮(zhèn)化建設(shè)機遇進(jìn)一步優(yōu)化完善城區(qū)功能，美化人居環(huán)境，促進(jìn)青海省經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展？本文以西寧市城東區(qū)為樣本進(jìn)行了專題調(diào)研，通過系統(tǒng)研究旨在為城東區(qū)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中如何優(yōu)化城區(qū)功能提供決策參考，同時也可以為青海省其他地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考資料。

一、西寧市城東區(qū)城區(qū)功能完善方面存在的主要問題

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城東區(qū)在抓住新型城鎮(zhèn)化建設(shè)機遇完善城區(qū)功能過程中，存在以下問題：

（一）老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，改造難度大

城東區(qū)情況特殊，如果采用一刀切政策，不利于城東區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也不利于城區(qū)功能的優(yōu)化和完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于城東區(qū)沒有決策規(guī)劃權(quán)，政府統(tǒng)一規(guī)劃又沒能完全結(jié)合城東區(qū)實際，導(dǎo)致規(guī)劃不利于城東區(qū)城市功能的優(yōu)化和完善。加之，城東區(qū)拆遷任務(wù)重、難度大，涉及老百姓多，拆遷經(jīng)費補償標(biāo)準(zhǔn)低，老百姓抵觸情緒嚴(yán)重，阻礙了城東區(qū)城區(qū)改造進(jìn)度。

另外，城東區(qū)排水設(shè)施老化，城市管網(wǎng)設(shè)計已經(jīng)不能滿足當(dāng)前排水需要。每年汛期都會造成區(qū)內(nèi)部分道路內(nèi)澇。加之，區(qū)內(nèi)多條“斷頭路”、主干道“超期服役”等問題嚴(yán)重，城市交通功能和公共基礎(chǔ)服務(wù)功能嚴(yán)重不足，不能滿足社會發(fā)展需要，給老百姓生活帶來極大不便，不利于城東區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）缺乏經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力，經(jīng)濟(jì)功能難以實現(xiàn)

由于城東區(qū)長期以房地產(chǎn)項目為投資重點，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)缺乏金融、綜合超市、物流、大型工業(yè)等項目支持，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)性失衡”，以傳統(tǒng)經(jīng)營模式主導(dǎo)的市場和小型個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，缺乏高端商業(yè)區(qū)，區(qū)內(nèi)缺乏整體商業(yè)發(fā)展氛圍，難以吸引大型商貿(mào)流通企業(yè)入駐。這不利于城東區(qū)今后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城區(qū)經(jīng)濟(jì)功能難以持續(xù)發(fā)揮作用。

（三）教育資源布局不合理，教育功能難以實現(xiàn)

在老城區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城東區(qū)教育面臨部分問題：一是“超大班額”現(xiàn)象嚴(yán)重，70-80多人的超大班較為普遍，楊家莊小學(xué)等9所學(xué)校最大班額均超過70人；二是教育資源嚴(yán)重緊缺，國家規(guī)定：小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)班45人，以城東區(qū)現(xiàn)有的20026人計算，需445個教學(xué)班，還差132個教學(xué)班，相當(dāng)于缺4所能容納30個教學(xué)班的學(xué)校；三是教育重點項目建設(shè)困難多，教育用地大量被占用而無建設(shè)用地作為補償，加之征地拆遷資金缺口大，導(dǎo)致規(guī)劃部門已經(jīng)規(guī)劃給教育用地的項目無法正常開工，教育征地拆遷困難成為制約城東區(qū)教育功能優(yōu)化和完善的主要因素。

（四）城市就業(yè)功能差

老城區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致大量失地農(nóng)民無處就業(yè)，生活困難，影響城東區(qū)社會穩(wěn)定。

一是缺乏一處規(guī)范的勞動力市場。城東區(qū)現(xiàn)有南小街、康樂十字、團(tuán)結(jié)橋三處自發(fā)形成的外來勞動力市場，均屬馬路露天市場，人員雜多，沒有約束手段，給城東區(qū)城市管理帶來很大困難，對外來務(wù)工人員的管理難度較大，亟需建設(shè)一處規(guī)范的勞動力市場。

二是轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系不健全，轉(zhuǎn)移組織化程度不高。目前仍有個別村委會還沒有配備辦公場所、專職工作人員、電腦辦公設(shè)備和工作經(jīng)費，無法實現(xiàn)信息資源共享。個別村的工作人員是兼職人員，工作時間沒有保障，難以勝任擔(dān)負(fù)的工作。農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人相對較少，外出務(wù)工人員一部分是投親靠友和自發(fā)外出，轉(zhuǎn)移就業(yè)的組織化程度不高，缺乏有序性。

三是技能培訓(xùn)專業(yè)設(shè)置和培訓(xùn)方式單一，不適應(yīng)市場實際需求。目前，短期技能培訓(xùn)只設(shè)置了工藝美術(shù)、烹飪、電腦、農(nóng)家樂、汽車駕駛幾個培訓(xùn)科目，缺乏靈活機動的培訓(xùn)方式，不適應(yīng)市場實際需求，群眾對傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容不感興趣，在培訓(xùn)地點、培訓(xùn)時間等方面有待改進(jìn)。

四是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，后續(xù)產(chǎn)業(yè)尚未形成。除王家莊小商品市場外，路家莊、林家崖村原有的市場，房屋租賃等產(chǎn)業(yè)因拆遷征用，其余各村沒有任何集體經(jīng)濟(jì)。土地征用后，農(nóng)民居住條件和環(huán)境發(fā)生變化，由原來的非成套房安置到成套房，失去了原有的商鋪、宅院以及租賃房屋等，收入受到影響。

二、進(jìn)一步優(yōu)化和完善城東區(qū)城區(qū)功能的幾點建議

（一）制定相關(guān)支持政策

在城東區(qū)城市功能優(yōu)化和完善過程中，首先要明確完善哪些城區(qū)功能，不能胡子眉毛一把抓，必須分清主次。建議優(yōu)先考慮關(guān)系民生的城市功能，如交通功能、教育功能、社會保障功能。其次考慮城市發(fā)展功能，如經(jīng)濟(jì)功能、基礎(chǔ)設(shè)施完善功能、城市綠化功能、生態(tài)保護(hù)功能等。

城區(qū)功能的完善要充分重視和發(fā)揮西寧市政府的宏觀調(diào)控職能和主導(dǎo)作用。區(qū)政府應(yīng)該根據(jù)城東區(qū)經(jīng)濟(jì)與空間發(fā)展的需要，以保證城東區(qū)城市功能有序完善為目的，協(xié)調(diào)城區(qū)內(nèi)部的各行政主管部門，制定與城區(qū)功能優(yōu)化和完善相適應(yīng)的支持政策，促進(jìn)和引導(dǎo)城區(qū)內(nèi)部功能的優(yōu)化，達(dá)到完善城區(qū)功能的目的。

區(qū)政府制定的支持城區(qū)功能完善的政策，應(yīng)涉及到政府稅收、土地批租及價格、審批手續(xù)簡化及相應(yīng)的保障制度等。通過一系列的優(yōu)惠政策與嚴(yán)格的開發(fā)建設(shè)管理制度，建立有效實施，消除城區(qū)功能完善過程中的各種阻力，形成有利于城區(qū)功能有序完善和優(yōu)化發(fā)展的政策環(huán)境。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是城市功能完善的基礎(chǔ)支撐，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠提高城市功能完善地域的承載能力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況在很大程度上決定著城市功能完善程度，要使城東區(qū)城市功能在市域空間實現(xiàn)有序完善和優(yōu)化，就要保證基礎(chǔ)設(shè)施在城市功能承載空間進(jìn)行先行完善和優(yōu)化。

城東區(qū)要加強對城市區(qū)域空間與周邊新建拆遷安置小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市公共交通設(shè)施建設(shè)，形成中心城市與外圍新建小區(qū)間便捷的交通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，完善外圍新建居民小區(qū)道路、交通、電力、通訊、給排水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使中心城市與外圍新建空間的基礎(chǔ)設(shè)施相銜接，形成完整的基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，以基礎(chǔ)設(shè)施配置引導(dǎo)中心城區(qū)內(nèi)部的居住、生產(chǎn)及科研教育等功能在市域空間的有序完善。

建議：一是城東區(qū)的城市功能完善中要以交通功能先行完善，充分發(fā)揮交通功能的先導(dǎo)作用。二是從公共服務(wù)設(shè)施配套看，必須要保證在大型居住區(qū)規(guī)模的空間范圍內(nèi)，具有相應(yīng)規(guī)模的醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)網(wǎng)點、超市、休閑活動中心及公共停車場等公共服務(wù)設(shè)施，以滿足城市居民日常生活及工作的基本需要。

（三）加強城區(qū)土地利用規(guī)劃與管理

加強土地利用規(guī)劃與管理工作是城市功能有序完善的重要保障對策。其主要工作包括：區(qū)政府要通過科學(xué)合理的編制或完善土地利用規(guī)劃，使之與城東區(qū)總體規(guī)劃相銜接與協(xié)調(diào)，制定科學(xué)的土地利用計劃，實施土地用途管制和分類指導(dǎo)，因地制宜地實施土地調(diào)控和管理；充分利用城東區(qū)現(xiàn)有存量土地，對城東區(qū)城區(qū)、城市邊緣范圍內(nèi)的雜亂不規(guī)則的地塊，由區(qū)政府從土地使用者手中把土地集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃，不要一味搞商品樓開發(fā)，應(yīng)優(yōu)先考慮關(guān)系民生的公共服務(wù)用地，如教育、醫(yī)療、科技館、休閑廣場、綠化、停車場等；要建立嚴(yán)格的土地供給制度，對引進(jìn)項目的土地供給數(shù)量要進(jìn)行科學(xué)的論證，區(qū)政府應(yīng)制定不同性質(zhì)、不同規(guī)模項目的土地供給數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

在對曹家寨等片區(qū)的拆遷和改造過程中，應(yīng)考慮失地農(nóng)民的可持續(xù)生計問題，不能簡單“一拆了事”，必須有效解決失地農(nóng)民生產(chǎn)生活問題才能保證地區(qū)的長治久安。

建議：一是按人均5平方米鋪面進(jìn)行補償，作為生計口糧，由村集體統(tǒng)一管理，保證失地農(nóng)民生計可持續(xù)。二是在曹家寨片區(qū)拆遷過程中預(yù)留文化廣場等公共服務(wù)建設(shè)用地。

（四）有序完善經(jīng)濟(jì)功能

經(jīng)濟(jì)功能是城區(qū)功能完善的一個重要環(huán)節(jié)。結(jié)合城東區(qū)實際，建議重點發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)流通業(yè)、現(xiàn)代倉儲物流業(yè)和清真產(chǎn)業(yè)。

一是打造中心商務(wù)區(qū)。在城區(qū)核心區(qū)內(nèi)部，通過行政、居住、生產(chǎn)、科研教育等功能不斷向外圍空間有序轉(zhuǎn)移；商貿(mào)、金融、保險、信息等現(xiàn)代第三產(chǎn)業(yè)在城區(qū)核心區(qū)進(jìn)一步空間集聚，在核心區(qū)內(nèi)部形成具有完善現(xiàn)代功能的中心商務(wù)區(qū)，城東區(qū)核心商務(wù)區(qū)主要布局在“一軸、兩心、三帶、六區(qū)”附近區(qū)域；其中“一軸、兩心”將以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能為主，“三帶”以生態(tài)功能為主。城東區(qū)核心商務(wù)區(qū)的形成，將會在城東區(qū)內(nèi)部形成“雙中心”的空間結(jié)構(gòu)，是城東區(qū)內(nèi)部商業(yè)最為集中和最具現(xiàn)代氣息的城市空間地域。

二是打造現(xiàn)代倉儲物流業(yè)。利用城東區(qū)擁有火車站和飛機場的優(yōu)勢，通過“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略的實施和西寧火車站改造及飛機場擴建的機遇，西寧市城區(qū)內(nèi)的大部分倉儲用地高度集中于西寧站（老火車站）以東地域，現(xiàn)代倉儲物流功能向郊區(qū)轉(zhuǎn)移是城市功能擴散的必然趨勢，也是西寧市城區(qū)功能調(diào)整與升級的必然要求。因此，城東區(qū)應(yīng)該重點考慮城市倉儲物流功能的優(yōu)化和完善，做大做強倉儲物流業(yè)。此外，建議在郊區(qū)合理位置建設(shè)一個大型綜合的蔬菜瓜果批發(fā)基地，緩解菜籃子問題。

三是打造清真產(chǎn)業(yè)園區(qū)。中國（西寧）國際清真產(chǎn)業(yè)園是立足青海，面向西北，溝通國內(nèi)外清真市場，集產(chǎn)業(yè)設(shè)計、研發(fā)、生產(chǎn)、集散、貿(mào)易、認(rèn)證等采購與供應(yīng)融為一體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。清真產(chǎn)業(yè)園區(qū)的成功建設(shè)將直接影響到城東區(qū)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，建設(shè)好清真產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將會更好的發(fā)揮城東區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能。

（五）進(jìn)一步優(yōu)化教育功能

大量城東區(qū)居民為了孩子求學(xué)搬到西區(qū)居住，原因是“城東區(qū)找不到一所好學(xué)校”。 因此，完善城東區(qū)的教育功能勢在必行。

建議：一是加快教育布局調(diào)整，提高教育基礎(chǔ)建設(shè)水平。結(jié)合城東區(qū)城區(qū)建設(shè)發(fā)展實際，科學(xué)制定學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃，積極爭取省、市項目和資金支持，加快城東區(qū)教育布局調(diào)整步伐。建議省、市各部門對城東區(qū)在生均公用經(jīng)費、農(nóng)民工子女獎補資金撥付方面充分考慮城東區(qū)外來流動人口子女較多的實際，對城東區(qū)適當(dāng)給予政策傾斜，以緩解城東區(qū)教育經(jīng)費壓力。同時，下放招聘錄用教師的權(quán)限，以利于各區(qū)縣根據(jù)教師空編情況及時補充正式在編教師。

二是大力實施校舍危舊房改造工程，及時處理校舍建設(shè)糾紛問題。盡快完成東方小學(xué)、韻家口小學(xué)、北小街小學(xué)、富強巷小學(xué)“校安工程”建設(shè)項目，加快楊家莊小學(xué)、長青小學(xué)、中莊小學(xué)C級危房加固改造工程進(jìn)程，保質(zhì)保量完成校舍改造。建議相關(guān)部門重新合理規(guī)劃林家崖逸夫小學(xué)遷建項目教育用地，使城東區(qū)能盡快實施該項目，以解決周邊居民適齡兒童就近入學(xué)問題。

三是保障教育用地和建設(shè)資金。建議用周家泉小學(xué)北側(cè)預(yù)留的教育用地置換市政道路占用該校的部分，一方面化解學(xué)校操場較小的困難，另一方面可以推進(jìn)該校改擴建項目的實施。建議上級部門在中莊逸夫小學(xué)、北小街小學(xué)、周家泉小學(xué)擴建項目、濱河路小學(xué)新建項目教育用地的征地拆遷資金上給予大力支持。

（六）強化就業(yè)功能的完善

完善就業(yè)功能，建議做好以下工作：

一是依托城東區(qū)就業(yè)培訓(xùn)中心，結(jié)合用人單位需求對城鄉(xiāng)各類人員開展具有針對性、實效性、便捷性的短期技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。建議側(cè)重于促進(jìn)農(nóng)村失地農(nóng)民就業(yè)的汽車駕駛員、“農(nóng)家樂”服務(wù)員、手工編織、家政服務(wù)、餐飲服務(wù)等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)時要側(cè)重于高校畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，主動與青海民族大學(xué)密切合作，做好應(yīng)屆畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作。

二是拓寬就業(yè)渠道。一方面，繼續(xù)加大對勞動密集型中小企業(yè)的扶持，穩(wěn)定和擴大務(wù)工就業(yè)。另一方面，結(jié)合新村建設(shè)，指導(dǎo)各村培育發(fā)展賓館、商鋪、社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理、市場等產(chǎn)業(yè)。建議重點做好失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的參保工作，同時鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，對自主創(chuàng)業(yè)人員在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，減少他們的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，增強自主創(chuàng)業(yè)的信心。

三是進(jìn)一步完善勞動保障監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化管理。建議建立區(qū)政府、職能局、鎮(zhèn)社區(qū)三級聯(lián)網(wǎng)的勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)，與勞動就業(yè)、社會保險等信息系統(tǒng)聯(lián)動，實現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)比對、動態(tài)監(jiān)控、分類監(jiān)管、統(tǒng)一受理、統(tǒng)計分析、預(yù)警預(yù)測、實時采集和網(wǎng)格監(jiān)控，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底、責(zé)任明確、跟蹤及時的覆蓋城鄉(xiāng)用人單位的勞動保障檢查執(zhí)法網(wǎng)。

基金項目：本文系青海省社科規(guī)劃辦項目“青海新型城鎮(zhèn)化模式研究（14005）”的階段性成果及西寧市城東區(qū)政協(xié)項目“關(guān)于如何抓住地區(qū)大拆大建機遇進(jìn)一步優(yōu)化完善城區(qū)功能”的最終成果。

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（作者系青海民族大學(xué)工商管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師）