黃延信

（農業(yè)部農村合作經濟經營管理總站，北京 100125）

農民集體經濟組織成員身份的民主確認

黃延信

（農業(yè)部農村合作經濟經營管理總站，北京 100125）

構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，維護農村集體經濟組織成員的合法權益，科學確認集體經濟組織成員身份，是推進農村集體產權制度改革的基礎。確認成員身份的目的是明晰農村集體經濟組織統(tǒng)一經營的資產歸屬問題。應由農民民主確認集體經濟組織成員身份，成立確認成員領導小組，組織群眾民主協(xié)商確定確認成員的時點、標準和程序。成員家庭新增人口不能自然成為集體成員，應參照法律和經濟常識兩個標準，通過合法程序獲得集體經濟組織的財產后，按照集體經濟組織章程規(guī)定獲得成員身份。經濟欠發(fā)達地區(qū)也要確認集體經濟組織成員。

農村集體產權制度；集體經濟組織成員；身份確認

《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度的意見》（以下簡稱《意見》）提出，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，維護農村集體經濟組織成員的合法權益?？茖W確認集體經濟組織成員身份，是推進農村集體產權制度改革首要的基礎工作。成員身份不確認，成員邊界不清晰，后續(xù)的改革就無法推進。必須厘清對相關問題的認識，才能切實做好確認集體經濟組織成員身份工作。

一、為什么要確認集體經濟組織成員身份

《意見》要求，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。中央提出這樣的改革任務，是因為建立歸屬清晰的農村集體產權制度，必須明確集體財產的所有者，這是確認集體經濟組織成員身份的內在邏輯要求。確認成員身份的目的是明晰農村集體經濟組織統(tǒng)一經營的資產歸屬問題，做好這項工作具有重要的現實意義和長遠的歷史意義。

（一）貫徹實施《物權法》的要求

我國農村實行集體所有制，集體所有到底歸誰所有，集體資產的所有權主體是誰，這是長期以來沒有明確的理論問題，也是困擾集體經濟發(fā)展的現實問題。我國2007年實施的《物權法》規(guī)定：“農民集體所有的動產不動產歸本集體成員集體所有”，從法律上解決了這個重大的理論、法理和實踐問題。根據《物權法》的這一規(guī)定，農民集體所有的動產和不動產的所有權主體是本集體經濟組織的成員集體，不是集體經濟組織，不是村民委員會，也不是全體村民。集體成員有條件和數量限制，這就要求，明晰農村集體所有的財產歸屬，必須把集體經濟組織的成員界定清楚，才能把集體所有真正落到實處，解決所有權主體虛置模糊問題。

（二）農民集體經濟組織成員權利要求

黨的十八大報告指出：“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”。黨的十八屆三中全會決定提出，“保障農民集體經濟組織成員權利”。根據物權法對農民集體所有的動產不動產歸屬的規(guī)定，只有集體經濟組織成員才有權享有集體所有的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。集體經濟組織成員權利應予保障。對于某一具體村莊，后來遷入、僅在本村居住的人口，如果沒有向集體經濟組織投資入股，對集體財產形成無勞動貢獻，與本村集體經濟無財產關系，則不能成為集體經濟組織成員，不能享受集體經濟組織成員的經濟權利，就談不上保障其在集體經濟組織的權利。如果不把成員身份界定清楚，保障農民集體經濟組織成員權利就會沒有邊界，權利保障的群體則會不斷擴大。

（三）適應農村社區(qū)實際居住人口結構變化要求

在我國經濟發(fā)達地區(qū)的城郊農村，非農產業(yè)快速發(fā)展，吸引大量外來的農村勞動力就業(yè)，由此導致社區(qū)人口結構發(fā)生顯著變化。一是集體經濟發(fā)展較好、年底收益分配較多的村，女性村民到了結婚年齡不愿意嫁到外村，外村的女孩子希望嫁到本村來，還有父母投靠子女到本村落戶現象。外來的人多了，年底人均分配收益則減少。由此衍生的問題是，由于不同家庭進來人口的數量不同，導致不同家庭擁有集體資產的數量、年底分配收益出現反向變化。原來，本村各戶對集體資產的占有、收益分配比較公平，由于不同家庭人口變化，導致戶與戶之間對財產的占有、收益分配不公。避免這種情況的發(fā)生，要求確認集體經濟組織成員身份。二是外來人口多，有的已經在村里落戶，有的村外來人口甚至超過本地原集體經濟組織人口。如果不確認集體經濟組織成員身份，外來人口形成規(guī)模，就開始主張經濟權利，與原集體組織成員產生矛盾。為了防止出現這種現象，必須界定成員身份。

（四）在補我國農村制度變遷的歷史欠賬

我國農村集體經濟組織是在20世紀50年代農民互助合作基礎上發(fā)展形成的。在農村實施互助合作時，農民以私有土地、大牲畜、農具入股組建，生產資料由集體安排使用，勞動者參加集體勞動，勞動成果實行按股分紅，投入的勞動實行按勞分配。由于不同農戶向合作社入股的資產（產權）清楚，因此合作社的分配關系非常清晰，無需界定成員。經過集體化人民公社運動，農民向合作社入股的生產資料變成集體所有，但當時未界定每個家庭有幾人是集體成員，而是家庭成員均自然成為集體社員。社員的衍生人口亦無條件地成為集體成員，導致集體經濟組織成員的邊界模糊。生產資料集體所有以后，農戶或農民不能處置生產資料，只能參加集體勞動，農民集體所有最后就演變成：成員均有資格參與集體勞動成果分配，年終分配時亦人人有份。且勞動成果主要是按人口平均分配。只有較小比例按勞（工分）分配，成員邊界不清楚的結果是，多一個小孩就多分一份產品，一戶生孩子，本應父母撫養(yǎng)，變成了集體或者其他家庭共同給他撫養(yǎng)。在這種體制下，家庭人口少勞動力多的農戶，對集體產品貢獻多，但不能多分；而家庭人口多勞動力少的農戶，盡管對集體產品貢獻較少，卻可以分較多的產品，由此農村有能力生育的家庭都愿意生孩子，導致人口數量快速增加。20世紀六七十年代我國人口基數小時，農村人口一年凈增2 000多萬人，這是產權制度決定的。在市場經濟體制下，發(fā)展新型集體經濟，必須補上確認集體經濟組織成員這一課。

（五）農村土地制度改革的基礎

農村土地承包制度、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，都要以確認集體經濟組織成員為前提。農村土地集體所有，只有集體經濟組織成員才享有土地承包經營權，如果不界定成員身份，農戶家庭增加人口要求獲得土地承包經營權，穩(wěn)定土地承包制度難以落實。在農村土地承包經營權確權頒證的基礎上，清晰界定成員邊界，農戶新增人口自然成為集體成員，不應該無條件享有土地承包經營權。確認集體經濟組織成員身份，將為穩(wěn)定農村土地承包制度奠定基礎。國家已批準一些縣市開展農村集體經營性建設用地入市改革試點，這項制度改革能否真正落地，制度基礎仍然是確認集體成員。建設用地要入市，必須先明確誰是入市土地的主人。繼而明確土地入市產生的收益在哪些人之間分配。農村宅基地制度改革，按照現行的政策設計，實行一戶一宅。很明確，只有成員農戶才有權利享有宅基地的使用權。如果不確認集體經濟組織成員身份，會面臨外來人口要求安排宅基地問題。成員邊界清晰，將為宅基地制度改革、集約節(jié)約使用宅基地提供穩(wěn)定基礎。

二、應由農民民主確認集體經濟組織成員身份

界定集體經濟組織成員的目的，是解決目前集體統(tǒng)一經營、不可分割的資產歸誰所有的問題，是為了實現起點公平。確認成員身份事關農民的切身利益，需要明確確認依據主體和辦法。

（一）成員身份不宜由法律規(guī)定

有觀點認為，農村集體經濟組織成員身份，應由法律來確定，不能由農民確認。事實上，農民與集體經濟組織的關系是：有財產關系才是成員，沒財產關系不是成員。一個農村人口是不是集體成員，應看其與集體經濟組織是否存在財產關系，有財產關系或對集體財產積累有貢獻的是成員，否則不是，這不是法律能認定的。就像一個人只有買了公司股票，才成為公司股東，不持有公司股票，就不是公司股東。一個農民只有用自有財產入股，才能成為集體經濟組織成員；不入股，不能成為成員。我國農村的集體經濟組織，從20世紀五十年代互助組合作化發(fā)展演變而來，在這一過程中，不同家庭人口發(fā)生變化，有的家庭人口變多，有的家庭人口減少。家庭人口數量不同，誰是成員誰不是成員，法律無法確定，只能在原集體經濟組織范圍內，由與集體資產有關系的農戶民主協(xié)商確定。

（二）全國難以制定統(tǒng)一的認定辦法

目前全國有近60萬個村級集體經濟組織，在不少省份，集體所有的主要資產（土地）又歸屬數百萬個村民組級（原生產隊）經濟組織，北京、上海等大城市郊區(qū)還有鎮(zhèn)級農民集體所有的資產。不同地區(qū)、不同層級的集體經濟組織，發(fā)展水平不同，積累資產不同，人口結構變化不同，關鍵是不同的人與集體資產的關系各不相同，即不同的人對集體資產的貢獻不同。因此，難以制定全國統(tǒng)一的成員認定辦法，只能因地制宜，一個集體經濟組織一個辦法、一個對策。

（三）集體經濟組織成員只能由農民民主協(xié)商確認

基于前述原因，中央在《意見》中提出：“要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和辦法”。成員界定應由集體經濟組織范圍內的農戶集體決定。集體經濟組織本來是不同農戶入股形成的，隨著時間推移，不同農戶的人口數量發(fā)生改變，且對集體發(fā)展的貢獻不同。在這種情況下，誰是成員誰不是成員，應由與集體財產有關的農民商議確定，其他人無權干涉。

（四）政府可以提出指導性意見

確認集體經濟組織成員身份應由農民民主決定，政府并不是無所作為。政府可根據中央的規(guī)定，對這項工作作出總體部署，提出要求、原則、工作程序等，加強工作指導。

三、確認成員的主要環(huán)節(jié)

確認集體經濟組織成員身份，應先成立領導或工作機構：確認成員領導小組。確認成員涉及農民的切身利益，領導小組成員應由原集體經濟組織范圍內農民民主選舉產生，成員數量視涉及人口數量而定。領導小組的主要工作任務是，組織群眾民主協(xié)商確定確認成員的時點、確認標準、確認程序。

（一）確認成員時點

在確定確認成員時點問題上，集體資產及收益分配情況影響農戶的選擇。確認成員的時點越近，人員結構越復雜，確認條件越難界定；時點越遠，人員構成越簡單，確認條件越容易。同時，在集體經營性資產少、年底沒有收益分配的村，農戶對確認時點可能不太關注；如果集體經營性資產較多，年底收益分配可觀，農戶對確認時點會相對關注。人口多的農戶，希望選擇近時點，這類家庭可以有較多人口獲得集體經濟組織成員身份并分享收益；而人口少的農戶，則選擇遠時點，增加家庭人口占有集體資產的份額，并在年底分到較多收益。時點的選擇應充分吸收不同農戶的意見，爭取得到大多數農戶認可。在實際操作過程中，一個縣確認成員的時點應大體一致。

（二）民主協(xié)商制定確認成員的具體標準

關于確認成員的條件，《意見》要求，依據有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、土地承包關系，對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清問題。要統(tǒng)籌考慮戶籍關系、土地承包關系，是因為原先加入集體經濟組織的農民或者說集體經濟組織的初始成員，其戶籍在農村，在家庭聯(lián)產承包改革時平等獲得了集體土地的承包經營權。顯然，目前戶籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經營權的人員，毫無疑問是集體經濟組織成員。

目前確認成員需要解決的問題，是原集體經濟組織成員家庭新增人口如何認定，原成員家庭合法的新增人口應為集體經濟組織成員，一是合法的婚增及婚生人口。二是合法收養(yǎng)增加的人口。在1992年我國《收養(yǎng)法》出臺前農戶事實收養(yǎng)的人口，以及《收養(yǎng)法》出臺后到民政部辦了收養(yǎng)手續(xù)的，應為合法增加人口。三是合法移民。相對本村原住人口，有的村可能接收政策性移民，如修建水庫產生的庫區(qū)移民，受災地區(qū)的移民等。安置這些移民時，政府對接收移民的集體經濟組織給予補助，而且移民獲得了承包土地，屬合法增加的人口。

（三）農村大中專畢業(yè)生是否確認為集體經濟組織成員

對此應區(qū)分不同情況。改革開放以來較長一段時間，我國的大學教育實行的是國家投資，不收學費并提供助學金，畢業(yè)后由國家分配工作，農村考生畢業(yè)后從以土地為生活保障，轉變?yōu)橛烧峁┚蜆I(yè)收入為主的社會保障，不應確認為農村集體經濟組織成員。高校擴招后，需要交學費，生活費自理，畢業(yè)后國家不再安置就業(yè)而是自謀職業(yè)，與農民外出打工無實質差別，只是因個人受教育找到一個較好的職位而已，這與其原有成員身份以及與此相關的財產權益不能發(fā)生關系。

在確認成員身份時，不同的村會有多種特殊情況，如現役軍人、服刑人員等，只要堅持群眾路線，把確認成員條件的選擇權交給農民，農民能夠搞清楚、弄明白。如有的村一部分農民，本來是集體經濟組織的成員，中間由于各種原因離開本村，確認成員時又回到村里要求確認成員身份。農民創(chuàng)造了通過出資購股獲得成員身份的解決辦法，即這些特殊人口要按照本集體經濟組織基準股值的一定倍數出資購買股份，從而獲得成員身份，而其購股資金則全部分配給符合條件的成員。

（四）確定確認成員身份的程序

確定了確認成員的時點、標準后，要開展集體經濟組織人口基本情況摸底調查。確認成員領導小組要對各戶提供的人口信息，對照標準逐一核對，符合條件的列入成員；然后將初步核定結果向農戶公示，接受群眾評議。群眾會對初步核定結果提出意見，確認成員領導小組要以標準為依據，對相關人員的信息再核實，對有出入的進行調整，調整結果再向群眾公示。群眾對調整結果有意見的再核實，再調整。

（五）形成成員名冊（名單）并在縣鄉(xiāng)政府備案

《意見》要求，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案制度。這是構建有效維護農村集體經濟組織成員權利治理體系的需要。集體經濟組織成員身份再公示無異議，并經農戶簽字確認后，集體經濟組織應形成成員名冊，并到縣鄉(xiāng)政府主管部門備案，成員名冊信息應與在政府主管部門備案的信息一致，并在適當范圍內公開。

四、成員家庭新增人口不能自然成為集體成員

界定成員以后，成員家庭新增的人口如何認定，是人們普遍關注的現實問題。作者認為，此問題有兩個參照標準：一是法律。我國憲法規(guī)定，集體經濟是勞動群眾集體所有制經濟，作為成員應該具有勞動能力并參加集體勞動。成員家庭新增的生育人口，在未成年之前，沒有勞動能力和民事行為能力，不存在是不是集體經濟組織成員的問題。財富是勞動創(chuàng)造的，成員家庭新增人口沒有勞動能力，對集體資產的形成和積累沒有貢獻，對集體資產不能主張權利。二是經濟常識。成員家庭的新增人口（包括婚后出生的）是家庭成員，對家庭所有財產擁有部分所有權。但這部分新增人口不能自然成為集體經濟組織成員。如果一個成員家庭的新增人口無條件成為集體成員，意味著與其他家庭的財產發(fā)生關系，稀釋其他成員占有集體資產的數量，對其他家庭不公平。新增人口只有通過合法程序獲得集體經濟組織的財產后，才能按照集體經濟組織章程的規(guī)定獲得成員身份?；娟P系是，在產權改革時被認定為成員的，有權分享集體資產權利；沒有認定成員身份，無權分享集體資產。

因此《意見》提出，提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產股份和集體成員身份。將來新增的人口，只有繼承了父母在集體的財產，才可以按照章程獲得成員身份。

確認成員身份后，成員不是固定不變的。農民通過合法途徑獲得集體財產份額的，可按章程規(guī)定享有成員權利與義務。外來人口通過轉讓獲得集體資產股份權利的，可按章程規(guī)定承認成員身份；集體成員家庭新增人口，原則上應不影響家庭外其他集體成員已擁有的集體資產股份份額，但可分享家庭已擁有的集體資產股份權利，亦可按章程規(guī)定承認成員身份；全部退出集體資產股份權利的，可按章程規(guī)定中止成員身份。將來農村集體經濟組織成員是變動的，但邊界是清楚的。

五、經濟欠發(fā)達地區(qū)也要確認集體經濟組織成員

誠如產權改革不是經濟發(fā)達地區(qū)的專利一樣，確認集體經濟組織成員也不是經濟發(fā)達地區(qū)的專利。經濟欠發(fā)達地區(qū)也需要構建與市場經濟體制相適應的農村集體產權制度，確認集體經濟組織成員則是首要改革任務。有觀點認為，經濟欠發(fā)達地區(qū)農村，經營性資產很少，多是所謂“空殼村”，沒什么好改的。事實上，這些農村有大量集體所有的土地等資產，這些地方農村集體產權制度改革，就是在扎實開展土地承包經營權確權頒證的基礎上，確認集體經濟組織成員身份，為賦予農民長期有保障的土地使用權、土地承包關系長久不變奠定基礎，為農村集體建設性用地入市、農村在基地制度改革奠定基礎。這是農村產權制度改革的基礎工作，而且越早確認成員越主動。不確認成員身份，中央明確的“對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份”的政策就無法落實。因此，推進農村集體產權制度改革，在集體經營性資產較少的地方，應把確認集體經濟組織成員作為主要任務盡早開展。

Democratic Recognition of Membership in Farmers Collective Economic Organizations

HUNAG Yanxin
（Department of Rural Cooperative Economic Management,Ministry of agriculture,Beijing100125,China）

Construct Chinese socialist rural collective property rights system with clear ownership, complete power,smooth circulation,and strict protection.Protect and develop the legitimate rights and interests of the rural collective economic organization members,and confirm members'identity of the collective economic organizations scientifically,which are the basis for promoting the reform of the system of rural property rights.The purpose of confirming members'identify is to clear the asset ownership of the rural collective economic organizations unified management.The collective economic organization member identify should be democratically confirmed by farmers.Leadership team should be established to organize the confirmed members to democratically consult the time point,standards and procedures.Additional population of the members'family cannot naturally become the collective members,according to standards of legal and economic sense;after passing the legal procedure obtained the property,in accordance with the provisions of the collective economic organizations developing regulations to obtain the member identity. The economic less-developed areas should also recognize the members of the collective economic organizations by this way.

rural collective property right system;collective economic organization member;identity confirmation

F321.4

A

1674-9189（2017）03-0005-06

黃延信，農業(yè)部農村合作經濟經營管理總站巡視員，博士。