深化農(nóng)村土地制度改革完善承包地“三權(quán)”分置制度

唐 忠：本刊編委會(huì)副主任、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長、教授

王曉睿：中國人民大學(xué)博士研究生

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。近年來，要求盡快開展第二次土改的呼聲很高，對(duì)保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度穩(wěn)定不變存在焦慮，中國農(nóng)村土地制度已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。十九大報(bào)告的這一明確宣示，再一次給廣大農(nóng)民吃了定心丸，對(duì)鞏固和完善我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，起到極其重要的作用。

一、對(duì)“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的理解

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新之處主要在于對(duì)土地所有者權(quán)利細(xì)分與分享這一實(shí)踐探索。從政策層面的認(rèn)可與規(guī)范，可從兩方面分析。

（一）農(nóng)村土地“承包經(jīng)營權(quán)”內(nèi)涵的變化

實(shí)行家庭承包責(zé)任制時(shí)，“承包經(jīng)營權(quán)”是農(nóng)民家庭通過“承包方式”從本集體經(jīng)濟(jì)組織處取得土地“經(jīng)營權(quán)”。雖然只有本集體成員有資格承包，但并無“集體是有具體成員的集體”的理論認(rèn)識(shí)和政策表述，此時(shí)集體和本集體成員相互對(duì)立，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)體通過承包方式取得土地具體經(jīng)營權(quán)，即土地使用權(quán)，并未表明集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有者之一的身份。目前，《中華人民共和國土地承包法》《中華人民共和國物權(quán)法》等有關(guān)法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有的表述是“本集體成員”集體所有，集體是有具體成員的集體，在此背景下，“承包經(jīng)營權(quán)”強(qiáng)調(diào)的是集體成員之一的成員權(quán)利，即所有者之一的權(quán)利，這個(gè)成員權(quán)在承包地上體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)，與初始含義發(fā)生明顯變化。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的核心，是對(duì)實(shí)踐中已發(fā)生的土地所有者權(quán)利的細(xì)分與分享，在政策層面的認(rèn)可與規(guī)范

創(chuàng)新的核心是對(duì)所有者權(quán)利的細(xì)分與分享的認(rèn)可與規(guī)范，不是規(guī)范所有者權(quán)利主體與其他權(quán)利主體（如租地使用者）間關(guān)系。承包權(quán)是具體某一集體成員對(duì)該集體土地享有所有者之一的成員權(quán)利，沒有某一集體所有者之一的資格，則不享有該集體土地承包權(quán)，承包權(quán)與所有者資格緊密聯(lián)系，但在政策層面并無明確規(guī)范表述。土地“三權(quán)分置”制度，通過明確設(shè)置“集體所有權(quán)、成員承包權(quán)”方式，對(duì)農(nóng)村土地所有者權(quán)利，事實(shí)上已發(fā)生的細(xì)分與分享，給予認(rèn)可與規(guī)范，使農(nóng)村土地集體所有制“集體”具體化，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對(duì)立的集體。在此制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權(quán)，但按一定期限和一定份額（一般為平均）分配給其成員形成承包權(quán)，當(dāng)土地以承包方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權(quán)，成員享有承包期內(nèi)的其他權(quán)利，如使用、收益等權(quán)利；成員整體的集體權(quán)利（集體所有權(quán)），與成員個(gè)體的成員權(quán)利（承包權(quán)），共同構(gòu)成完整意義上的土地所有者權(quán)利。

因此，土地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新很好地處理了集體所有制下成員整體的“集體”與組成集體的成員“個(gè)體”（目前以農(nóng)戶家庭為單位）間的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。

二、對(duì)完善農(nóng)村土地制度的建議

（一）應(yīng)進(jìn)一步明確土地集體所有制內(nèi)涵

農(nóng)村土地制度在所有制方面需進(jìn)一步明確，而不是使用制方面。應(yīng)明確農(nóng)村土地集體所有，是該集體某一時(shí)點(diǎn)或某一時(shí)間段內(nèi)具體成員集體所有，與他人無關(guān)。集體所有的范圍在具體成員范圍內(nèi)，某一集體與其他集體間與土地關(guān)系，與國家間土地關(guān)系，是不同所有權(quán)主體間關(guān)系，邊界必須清晰。

（二）在堅(jiān)持土地集體所有制前提下，允許探索不同的具體實(shí)現(xiàn)形式

實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式不盡相同。四川省某縣，約100個(gè)行政村中，29個(gè)村堅(jiān)持土地五年一調(diào)整，集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定五年一變化，而該縣其他三分之二行政村承包期內(nèi)不調(diào)整土地，成員不變化。同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，對(duì)應(yīng)不同集體資產(chǎn)時(shí)，成員也不同，分配承包地時(shí)與其他集體資產(chǎn)量化改革，具體對(duì)應(yīng)人員并不完全一致，不同村做法也不同。需要思考的是：在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式上，是追求全國完全一致化，還是允許在一定前提下有所差別，給地方適當(dāng)選擇權(quán)；是否認(rèn)可各地農(nóng)民在集體范圍內(nèi)形成的制度?？傮w而言，應(yīng)允許不同地方探索適合地方實(shí)際的實(shí)現(xiàn)方式。如承包期內(nèi)，集體成員為動(dòng)態(tài)還是固定，若成員固定，固定在哪個(gè)時(shí)點(diǎn)；若成員為動(dòng)態(tài)，流動(dòng)方式是什么。由調(diào)研情況可知，約三分之一的地區(qū)實(shí)行起點(diǎn)公平，承包期內(nèi)放棄動(dòng)態(tài)調(diào)整；三分之二的地區(qū)仍存在動(dòng)態(tài)調(diào)整。若當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)可，制度前后保持一致，調(diào)整與否由集體經(jīng)濟(jì)組織成員多數(shù)意見決定。

（三）應(yīng)進(jìn)一步明確承包權(quán)所有者權(quán)利性質(zhì)

將“承包權(quán)”一詞專門化和法律化，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過承包方式取得并持有本集體具體地塊一定期限的成員所有權(quán)，屬于分享所有權(quán)性質(zhì)，不是完整所有權(quán)。因此，承包權(quán)屬于物權(quán)范疇。在此情況下，應(yīng)廢止“承包經(jīng)營權(quán)”這一易引起誤會(huì)的政策術(shù)語，只使用“承包權(quán)”。

（四）租賃土地的使用權(quán)無抵押價(jià)值

承包農(nóng)戶承包自身持有土地的使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)），與其他經(jīng)營主體從承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)租土地的使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)），性質(zhì)完全不同，前者出租將產(chǎn)生地租。因此，承包農(nóng)戶將自己的承包地抵押，實(shí)質(zhì)是以未來一定時(shí)期租金作擔(dān)保。租賃的土地若按市場租金租入后再出租，所得租金應(yīng)與其付出租金相同。若租賃土地時(shí)已一次性支付流轉(zhuǎn)期內(nèi)（如10年）全部租金，經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)質(zhì)是以已預(yù)付的地租為擔(dān)保，因?yàn)橥恋卦倭鬓D(zhuǎn)產(chǎn)生的地租可以償債。但現(xiàn)實(shí)情況是，轉(zhuǎn)入土地者因無力一次付清全部地租，將剛流轉(zhuǎn)來大多只支付第一年地租的土地拿去抵押貸款，若第二年債務(wù)無法清償，銀行將其抵押土地的經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，第二年租金尚未支付給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，再流轉(zhuǎn)的租金若歸還轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，銀行遭受損失；若歸還銀行，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民無法獲得地租。因此，年租制下流轉(zhuǎn)而來的土地經(jīng)營權(quán)無抵押的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（五）租賃土地的經(jīng)營權(quán)不宜物權(quán)化，政府不應(yīng)頒證

租賃土地的經(jīng)營權(quán)是由當(dāng)事雙方所簽土地流轉(zhuǎn)合同約定的權(quán)利。其期限、租金水平與支付方式、支付時(shí)間、承租人是否可自行再流轉(zhuǎn)等均由合同約定，合同也可能因某種原因中止，因此合同是個(gè)案化的。政府為此類經(jīng)營權(quán)發(fā)證，一是證書無法統(tǒng)一，二是證書效力低于合同效力，且當(dāng)合同中止（合同期限內(nèi)停止執(zhí)行）時(shí)，證書失效，缺少實(shí)際意義?？筛臑橥恋亓鬓D(zhuǎn)合同登記制度，即堅(jiān)持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利未經(jīng)登記不能生效原則，對(duì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行登記。

（六）糾正部分地方下達(dá)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)行為

土地流轉(zhuǎn)與新型經(jīng)營主體發(fā)育，首先是市場行為，存在一個(gè)發(fā)展過程，地方政府可對(duì)其給予鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持，但不應(yīng)下達(dá)行政指標(biāo)強(qiáng)制推行，應(yīng)糾正下達(dá)指標(biāo)并考核的做法。