張敏

摘要：混合所有制經濟是未來發(fā)展的方向，是國有企業(yè)改革要達到目的，但前提條件是國有企業(yè)要政企分開，政事分開，讓市場在資源配置中起到決定性作用。本文從政企現(xiàn)狀入手，探討厘清政企關系的原則、方法、途徑以及期望達到的效果。

關鍵詞：國有企業(yè) 政企分開 方法途徑

十八屆三中全會公告指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，鮮明地確立了經濟體制改革的市場化方向，也更加明確了政府職能轉變的方向。在此基礎上，進一步推進政企分開，完善企業(yè)商業(yè)運營模式，發(fā)揮市場調節(jié)作用，激發(fā)企業(yè)經營活力將是下一步改革發(fā)展的重點。

一、地方政府和國企關系現(xiàn)狀

國有企業(yè)自成立以來一直扮演著地方經濟發(fā)展先行軍的角色，發(fā)揮著“骨干、示范、支撐和引領”作用，肩負著超前投資及政府職能等使命，但大部分國企長期政企不分、政資不分，經營行為和社會效益行為相互交織，導致國企經營業(yè)績不佳、資產收益率低、經營性現(xiàn)金流緊張、債務負擔超負荷等問題，對國企負責人的績效考核也難以落到實處，無法真正激發(fā)企業(yè)負責人積極性，使企業(yè)成為地方政府的負擔和包袱。為了使國企能夠回歸市場，建立可持續(xù)的商業(yè)模式，當務之急是解開其背負的歷史或政策包袱，還原企業(yè)以盈利為目的的本質屬性。

二、厘清政企關系的總體思路

理順政企關系要以“厘清職能、深化改革，科學分類、規(guī)范管理”為總體原則，以“合理安排資金，保持企業(yè)經營性現(xiàn)金流平衡”為短期目標，以“夯實資產，企業(yè)與政府建立契約關系”為經常性目標。通過深化“一企一策”方案，規(guī)范政企關系，厘清國企市場性業(yè)務與政策性業(yè)務邊界，合理量化國企承擔政策性業(yè)務的經濟成本，還原企業(yè)在市場化運作下的正常經營，并匹配與績效考核剛性掛鉤的薪酬激勵措施，以最大程度激發(fā)企業(yè)的經營活力，企業(yè)盈利后通過收益上繳來增強地方財政實力，以形成國企與地方財政互哺的良性循環(huán)。開展此項工作是推行國企混合所有制的前提條件，是增強對區(qū)域經濟質量貢獻的有效途徑。

三、厘清政企關系的具體途徑

根據(jù)國資委、財政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指標意見》等文件精神，按照國有企業(yè)承擔的職責定位、產業(yè)特征、市場屬性、資源配置方式的不同，建議將國企分商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類三大類別，實現(xiàn)差異化管理。厘清政企關系的順序應先易后難，先市場化企業(yè)后非市場化企業(yè)，即先商業(yè)一類企業(yè)，再商業(yè)二類企業(yè)，最后公益類企業(yè)。

商業(yè)一類企業(yè)特點以經濟效益為導向，充分遵循市場規(guī)律，以經濟效益最大化為主要目標的企業(yè)。對于該類企業(yè)如果還承擔少量的政策性業(yè)務，則政府要一次性回購所有非市場化資產，與企業(yè)建立如BOT或PPP等形式的契約關系，還原企業(yè)市場化運作本質。

商業(yè)二類企業(yè)特點以創(chuàng)新為導向，根據(jù)政府確定的戰(zhàn)略目標，承擔重大專項任務或者實現(xiàn)特定功能，以實現(xiàn)政府在調節(jié)經濟結構、加快產業(yè)轉型等戰(zhàn)略意圖，同時兼顧經濟效益和社會效益的企業(yè)。對于該類企業(yè)承擔的政策性業(yè)務，原則是一類一策，推進以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革，促進公共資源配置的市場化進程。如對于轉型升級的科技類載體類，暫時自身現(xiàn)金流無法覆蓋利息的企業(yè)，給予財政專項貼息；對于政府融資平臺企業(yè)，財政在本金無法全部到位的前提下，先通過貼息補償企業(yè)的資金成本，維持資金鏈，同時對符合條件的負債由政府債務進行置換等。

公益類企業(yè)特點以社會效益為導向，以保障民生、服務經濟社會發(fā)展、提供公共服務為主要目標，堅持社會效益優(yōu)先兼顧經濟效益企業(yè)。對于該類企業(yè)承擔的政策性業(yè)務，原則上推進政府購買公共服務（或公共產品）進行結算，提高利用市場機制提升公共服務供給效率和質量的能力，引入社會滿意度評價。

四、厘清政企關系期望的效果

通過借鑒國有經濟市場化程度較高城市的發(fā)展經驗，企業(yè)在市場化運作經營前提下將會形成自我約束機制，可以有如下預期效果：

（一）有效壓降企業(yè)的債務規(guī)模和資金成本

在供給側改革去杠桿的大背景下，國企在收到財政回購資產、政府購買服務、資本金注入等形式的資金后，及時還本付息、或置換高成本貸款或清理與政府的長期往來等，可以有效壓降國企的債務規(guī)模，夯實資產基礎，優(yōu)化資產結構，提升資產收益率水平，推進國企特別是政府融資平臺企業(yè)的轉型，實行獨立核算、自負盈虧。在資產質量和經濟效益逐步提升的同時，推進企業(yè)不斷融資創(chuàng)新，大力發(fā)展企業(yè)債、公司債、中票、資產證券化等，縮短融資鏈條，降低融資成本。

（二）逐步建立清晰的商業(yè)模式和競爭意識

按照現(xiàn)代企業(yè)制度，有意識的推進符合市場要求、符合企業(yè)需求、符合經濟發(fā)展規(guī)律的改革，解決 “政企不分”的歷史包袱，使企業(yè)輕裝上陣，有助于政府與企業(yè)之間建立政府購買服務的契約，以契約精神體現(xiàn)公共服務的市場價值，使得該類企業(yè)建立市場化的商業(yè)模式，給企業(yè)營造一個市場化運營的氛圍，還原企業(yè)以盈利為目的的本質屬性。如提供政府基礎設施建設服務的企業(yè)，通過與政府簽訂PPP協(xié)議等來規(guī)范和制約雙方的經濟行為；對于提供政府公共服務的企業(yè)，通過政府采用服務并簽訂協(xié)議來體現(xiàn)服務價值等，從而倒逼企業(yè)提高競爭意識，優(yōu)勝劣汰。

（三）完善構建企業(yè)的績效考核和薪酬分配

厘清政策性業(yè)務和市場化業(yè)務邊界，是完善企業(yè)績效考核的基礎，是掛鉤國企高管薪酬激勵機制的源頭。在經營業(yè)績考核方面，要求企業(yè)加強對標管理，倡導“橫向比，行業(yè)內要領先；縱向比，任期內有進步”的理念；在薪酬激勵機制方面，按照責權利相統(tǒng)一的原則，建立企業(yè)負責人經營業(yè)績同激勵約束機制相結合的考核制度，即業(yè)績好、薪酬上，業(yè)績差、薪酬下，并作為職務任免的重要依據(jù)，以最大程度激發(fā)企業(yè)的經營活力。

總之，厘清企業(yè)與政府的邊界，建立企業(yè)與政府的契約關系，通過混合所有制改革加強資本管理，還原資本的逐利本性，并輔以薪酬改革、考核機制等手段激發(fā)企業(yè)潛能，將為國企下一步調整投資與產業(yè)布局，厘清產權關系，搭建高效融資體系打下堅實基礎，最終實現(xiàn)地方政府對國企的有效管理，實現(xiàn)國資國企的發(fā)展壯大。

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