張 旭，馬祥貞

（樺甸市國土資源局，吉林樺甸132400）

完善鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃 切實(shí)提高土地利用效率

張 旭，馬祥貞

（樺甸市國土資源局，吉林樺甸132400）

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作對于提高土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境問題具有重要的指導(dǎo)意義。當(dāng)前我國土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作在不斷深化的同時(shí)，其作用也日趨明顯，這就需要在結(jié)合實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，對土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作進(jìn)行深入研究及思考，以期為后續(xù)工作的高效開展提供保障。本文從土地利用總體規(guī)劃的作用入手，分析了規(guī)劃調(diào)整的必要性，而后從相應(yīng)細(xì)化層面上提出了調(diào)整完善的優(yōu)化對策。

土地；總體規(guī)劃；完善

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是在完成土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎(chǔ)上，依據(jù)“二調(diào)”成果數(shù)據(jù)，適時(shí)調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模等為主要內(nèi)容的規(guī)劃完善。本文結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源工作經(jīng)驗(yàn)，從本輪土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整工作實(shí)踐出發(fā)，介紹本輪規(guī)劃調(diào)整完善工作。

在我國五級土地利用規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃的重中之重。本輪規(guī)劃調(diào)整完善，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對新時(shí)期國土資源工作的新要求，是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度的根本要求，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障，也是提高土地利用統(tǒng)籌管控能力和加快建設(shè)法治國土的客觀要求。

1 完善鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整

本輪土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）實(shí)施以來（以下簡稱“本輪規(guī)劃”），受行政區(qū)劃變動(dòng)、原方案的實(shí)施利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等多種因素的影響。特別是在原方案的實(shí)施過程中前瞻性，逐漸在空間布局、建設(shè)用地區(qū)位條件、管理手段等方面暴露出與新形勢不相適應(yīng)的地方。因此，對鄉(xiāng)級本輪規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整完善，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

1.1 行政區(qū)劃的大幅變動(dòng)

近年來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃變動(dòng)后，給小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了很大影響。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地發(fā)展勢頭更猛，擴(kuò)張迅速，用地需求大。而被撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)原址，原有的居民特別是經(jīng)商人員逐漸遷移，對原有集鎮(zhèn)發(fā)展影響較大，有的甚至逐步萎縮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的供需格局已發(fā)生了實(shí)質(zhì)變化，原有規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地的總體安排和布局已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢。

1.2 規(guī)劃實(shí)施可行性有待加強(qiáng)

本輪規(guī)劃初期為2006年，面對當(dāng)時(shí)編制規(guī)劃的前瞻性、公眾參與度以及規(guī)劃編制與其他城建規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、水利、交通、能源等銜接匹配度不高。尤其是建設(shè)用地與后備資源開發(fā)定位、定量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地實(shí)際需要出入較大，高效集約利用土地情況較差，土地利用率低，規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性和可行性有待加強(qiáng)。

1.3 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化

十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的系列講話精神，突出以改善農(nóng)村人居環(huán)境為目標(biāo)，做出了一系列調(diào)整。特別是吉林省提出到2020年全省基本實(shí)現(xiàn)村村有規(guī)劃的總體要求，村莊規(guī)劃近幾年將陸續(xù)開展，滯后于土地利用規(guī)劃，兩個(gè)規(guī)劃不同步。與規(guī)劃編制的初衷“規(guī)劃引導(dǎo)，規(guī)范用地程序”相悖，這就促使本輪規(guī)劃調(diào)整必須與村莊規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，最大限度地與村莊規(guī)劃對接，將村鎮(zhèn)規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容納入土地整治規(guī)劃，補(bǔ)充和深化土地利用總體規(guī)劃的安排。

2 鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重點(diǎn)內(nèi)容

鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃作為系統(tǒng)中的塔基至關(guān)重要，這項(xiàng)工作做好對于自上而下指導(dǎo)，自上而下編制土地利用規(guī)劃以及系統(tǒng)開展土地管理工作發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。本輪鄉(xiāng)級規(guī)劃調(diào)整完善工作需要重點(diǎn)關(guān)注五大問題：指標(biāo)問題；布局問題；新農(nóng)村建設(shè)問題；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)問題；交通水利能源問題。這五大問題也是完善工作的重點(diǎn)。

2.1 指標(biāo)問題

按照現(xiàn)行建設(shè)用地總規(guī)模，在縣域內(nèi)可以進(jìn)行平衡調(diào)整，耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不變。對于建設(shè)用地的方面：綜合考慮資源環(huán)境承載力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，更科學(xué)合理和符合實(shí)際需求，結(jié)合原規(guī)劃安排的剩余量，在保持新增建設(shè)用地規(guī)模原則不變的前提下，合理分配，平衡區(qū)域用地指標(biāo)；對于耕地的調(diào)整方面：應(yīng)在數(shù)量上落實(shí)實(shí)有耕地面積作為基本穩(wěn)定的要求。除國家生態(tài)退耕還林及新開墾用于建設(shè)項(xiàng)目“占一補(bǔ)一”外，其他耕地都應(yīng)保護(hù)起來，保證耕地保有量相對穩(wěn)定。此外，應(yīng)堅(jiān)持耕地質(zhì)量與數(shù)量并重的原則，確保把優(yōu)質(zhì)耕地和經(jīng)過土地整治的其他耕地優(yōu)先保護(hù)起來；對于基本農(nóng)田的調(diào)整方面：應(yīng)嚴(yán)格遵循布局穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的原則，剔除現(xiàn)狀為非耕地、耕作層已被破壞的耕地。重新梳理城市周邊、道路沿線未劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及分布狀況，結(jié)合城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，將城市周邊、道路沿線尚未劃入的優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。

2.2 布局問題

本輪規(guī)劃重點(diǎn)是優(yōu)化基本農(nóng)田布局和優(yōu)化建設(shè)用地布局。難點(diǎn)是對城鎮(zhèn)周邊、交通沿線等優(yōu)質(zhì)耕地劃定永久性基本農(nóng)田，也是本次土地規(guī)劃調(diào)整完善的核心和關(guān)鍵。特別建制鎮(zhèn)中心區(qū)域要在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分聽取發(fā)改、住建、規(guī)劃、環(huán)保等部門意見，調(diào)整優(yōu)化的一個(gè)重要前提是，允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)的規(guī)模指標(biāo)，不能突破；根據(jù)規(guī)模剩余量多少，進(jìn)行優(yōu)化。優(yōu)先安排重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地及即將啟動(dòng)項(xiàng)目，以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各類用地，將安排調(diào)整優(yōu)化后的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，不劃定永久基本農(nóng)田。

2.3 新農(nóng)村建設(shè)問題

通過規(guī)劃引導(dǎo)，規(guī)范用地審批程序。新時(shí)期下，以生態(tài)建設(shè)農(nóng)村宜居環(huán)境等，需要大量建設(shè)農(nóng)村文化廣場、村委會(huì)辦公室、農(nóng)村居民點(diǎn)整合，建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，土地開發(fā)整治項(xiàng)目。在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，做好中心鎮(zhèn)和中心村建設(shè)規(guī)劃的銜接工作，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜，將村莊規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容納入整治規(guī)劃，補(bǔ)充和深化土地利用總體規(guī)劃的安排。

2.4 產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)調(diào)整問題

產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)一直被吉林省委、省政府定性為科學(xué)發(fā)展載體，高度重視、極為關(guān)注，一直在推進(jìn)、完善和提高，也是用地保障的重點(diǎn)區(qū)域?，F(xiàn)階段主要是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“五規(guī)合一”。要求在鞏固產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”成果的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域公共服務(wù)基礎(chǔ)實(shí)施規(guī)劃的銜接，實(shí)現(xiàn)“五規(guī)合一”。依托具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，本輪規(guī)劃調(diào)整科學(xué)布置、有序規(guī)劃布局特色專業(yè)園區(qū)，優(yōu)化專業(yè)園區(qū)選址和范圍劃定。

2.5 交通水利能源問題

交通、水利、電力、能源等行業(yè)用地，線長、點(diǎn)多、量大。從近年來實(shí)際用地情況看，交通、水利、電力項(xiàng)目選址大多不符合土地規(guī)劃，在用地預(yù)審、用地報(bào)批環(huán)節(jié)上，調(diào)整土地規(guī)劃較為頻繁和繁瑣。在本次土地規(guī)劃調(diào)整完善中，爭取將今后幾年能夠確定下來的項(xiàng)目，至少列入到規(guī)劃“項(xiàng)目清單”，并提前對耕地占補(bǔ)尤其是基本農(nóng)田補(bǔ)劃做出預(yù)安排。因此，務(wù)必引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視，在政府的統(tǒng)一組織下，扎實(shí)搞好部門行業(yè)規(guī)劃的對接工作。做好交通水利等規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)是預(yù)期性指標(biāo)，在規(guī)劃階段也難以確定具體位置和用地規(guī)模，對此類規(guī)模指標(biāo)實(shí)行臺(tái)賬管理。圖上位置或示意僅作為參考，在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審做好臺(tái)賬登記。對于鐵路、公路建設(shè)，在用地政策上，支持新建鐵路實(shí)施土地綜合開發(fā)。綜合開發(fā)用地規(guī)模，扣除火車站場用地后，控制用地規(guī)模。在土地規(guī)劃調(diào)整完善中，要充分考慮鐵路、公路建設(shè)發(fā)展情況，掌握主動(dòng)權(quán)，體現(xiàn)土地規(guī)劃的前瞻性。

[1]李瑩.推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作[J].工程技術(shù):文摘版,2016,(08).

[2]劉波.新形勢下土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善探析[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào),2015,21(10):1-2.

F299.23

A

10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.048

張旭，本科學(xué)歷，助理工程師，研究方向：土地資源管理。