駱 鑫

海南政法職業(yè)學(xué)院，海南 海口 571100

海南濕地資源保護(hù)法律制度之構(gòu)建

駱 鑫

海南政法職業(yè)學(xué)院，海南 ?？?571100

濕地是海南極為重要的生態(tài)資源，但在濕地資源保護(hù)方面目前還存在諸多問題，為此必須不斷完善濕地資源保護(hù)的法律制度，運(yùn)用法律手段規(guī)范和促進(jìn)海南濕地資源的保護(hù)和利用。

海南；濕地保護(hù)；法律制度

一、海南濕地類型及特點(diǎn)

濕地，根據(jù)《濕地公約》定義，通常是指天然的或人工的，永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地、水域地帶，帶有靜止或流動(dòng)、淡水或半咸水及咸水水體，包括低潮時(shí)水深不超過6米的海域。

海南地處熱帶地區(qū)，地形復(fù)雜多樣，濕地?cái)?shù)量、類型豐富，濕地類型涵蓋了濱海濕地、人工濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地5大類24種，尤其是近海及海岸濕地、紅樹林濕地、珊瑚礁海岸濕地，不僅類型齊全而且面積大、分布廣。

二、海南濕地保護(hù)現(xiàn)狀

濕地與海洋、森林被列為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，除了具有豐富的動(dòng)植物資源外，濕地在保持水源、降解污染、蓄洪防旱、保護(hù)生物多樣性以及美化環(huán)境方面具有極為重要的意義。海南省于1980年建立了第一個(gè)濕地類型自然保護(hù)區(qū)即東寨港省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，隨后，陸續(xù)建立了各種類型的濕地自然保護(hù)區(qū)28個(gè)，保護(hù)區(qū)面積達(dá)到16萬多公頃，通過建立濕地自然保護(hù)區(qū)等手段，強(qiáng)化了全省的濕地及濕地野生動(dòng)植物的保護(hù)?！逗Ｄ鲜∽匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》、《海南省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)管理辦法》、《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)景區(qū)、沿海重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃管理的規(guī)定》等一系列涉及生態(tài)環(huán)保的地方性法規(guī)和規(guī)定相繼出臺(tái)，做為國家生態(tài)保護(hù)立法的有效補(bǔ)充，從制度上為海南省濕地保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。海南的濕地保護(hù)在取得巨大成就的同時(shí)，也存在不容忽視的問題，尤其是伴隨著海南建設(shè)國際旅游島的進(jìn)程，濕地保護(hù)面臨著來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的巨大壓力，圍海造地、港口建設(shè)、臨海產(chǎn)業(yè)、圍墾造塘、旅游房地產(chǎn)開發(fā)等活動(dòng)的大規(guī)模增加，再加上人們對濕地功能、價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，環(huán)境污染等原因，使得大量濕地面臨退化和喪失的威脅。

三、海南濕地保護(hù)存在的問題

(一)濕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行法中沒有專門的濕地保護(hù)法，雖然我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中有有關(guān)濕地保護(hù)的內(nèi)容，但多數(shù)都是針對濕地保護(hù)的單一元素設(shè)置，并不以濕地保護(hù)為中心，而是將之分割為土地、水、野生動(dòng)物等單項(xiàng)加以保護(hù)和管理，缺乏對濕地作為一個(gè)綜合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行完整性、系統(tǒng)性的保護(hù)，使得對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)缺乏協(xié)調(diào)性和操作性。國家缺乏統(tǒng)一立法，也使得地方立法缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。海南省作為濕地大省，目前還沒有關(guān)于濕地保護(hù)管理的專門地方法規(guī)，濕地保護(hù)實(shí)際處于無法可依的局面。

(二)濕地管理領(lǐng)域的“濕地”內(nèi)涵與外延不清

濕地有水、土地、生物等多種生態(tài)因子構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，具有整體性相關(guān)性的特征，由于我國目前的環(huán)境資源立法中，對濕地要素進(jìn)行分類界定和保護(hù)，并沒有將濕地作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)來進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)，因此我國目前尚無法律法規(guī)對“濕地”概念作出法律界定，濕地也因此缺乏明確的法律地位。濕地法律地位的缺失，必然造成濕地保護(hù)范圍不清，力度不夠。如在自然濕地中占有很大比重的沼澤濕地往往被做為荒灘、荒地等未利用土地被進(jìn)行隨意開發(fā)，人們也往往忽視濕地作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)所擁有的巨大生態(tài)和社會(huì)效益，而僅僅對濕地的某一單一要素進(jìn)行保護(hù)。海南濕地類型眾多，分布廣泛，長期缺乏對濕地的明確定義和濕地劃界，也必將加速海南濕地的消亡速度。

(三)濕地保護(hù)行政管理體制混亂

由于現(xiàn)行的環(huán)境資源立法對濕要素進(jìn)行分類界定和保護(hù)，采取的是按照資源類型進(jìn)行部門分類管理的體制，濕地保護(hù)涉及到環(huán)保、土地、漁政、邊防、海洋綠化及保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門。這些管理部門通常肩負(fù)著開發(fā)和保護(hù)雙重職責(zé)，兩項(xiàng)相互矛盾的職能交叉，容易導(dǎo)致管理部門在濕地保護(hù)中更重開發(fā)而輕保護(hù)，從而在濕地保護(hù)中管理缺位。同時(shí)，濕地管理保護(hù)部門之間存在著部分的權(quán)限交叉，加之目前環(huán)境保護(hù)立法部門立法非常普遍，在當(dāng)前的環(huán)境資源立法對各部門間的合作與職責(zé)劃分尚無具體、明確的規(guī)定的情況下，不同部門常常從本部門或本行業(yè)利益出發(fā)，各行其是，爭相授予本行業(yè)主管部門符合本行業(yè)利益的管理職權(quán)，在濕地保護(hù)互相爭利或相互推諉的情形不可避免。對各部門出現(xiàn)的多頭管理、交叉管理的現(xiàn)象，盡管國務(wù)院將濕地保護(hù)工作主要交由國家林業(yè)部門“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”，但對其與其他管理機(jī)關(guān)在濕地管理上是什么關(guān)系，當(dāng)發(fā)生爭議時(shí)應(yīng)如何處理并未進(jìn)行明確的具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中難以進(jìn)行有效“協(xié)調(diào)”。另外，海南大量的濱海濕地、珊瑚礁濕地按現(xiàn)有規(guī)定應(yīng)歸海洋部門管理，林業(yè)部門根本無法插手。即便是建立了濕地自然保護(hù)區(qū)，由于自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有立法下沒有足夠的權(quán)利對保護(hù)區(qū)內(nèi)的一切行為進(jìn)行統(tǒng)一管理，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)踐工作中必須接受保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與約束，實(shí)際上保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上依然只能代表所屬管理部門行使職權(quán)。

(四)社會(huì)群體濕地環(huán)境保護(hù)意識(shí)不高

盡管堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，但在濕地保護(hù)的實(shí)踐中，無論是政府、企業(yè)還是民眾對濕地保護(hù)的意識(shí)普遍較低。第一，就政府而言，一些地方出于對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政績的考慮，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取眼前利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是當(dāng)前海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高，目前又正處于開發(fā)的高潮，尤其是海南的濱海濕地，地處海南的黃金海岸線，風(fēng)景優(yōu)美、沙灘潔凈，旅游房產(chǎn)項(xiàng)目多選擇于此，但同時(shí)海灣恰恰是沿海生物多樣性最豐富的區(qū)域，對濕地是進(jìn)行保護(hù)還是開發(fā)的矛盾時(shí)時(shí)凸顯。根據(jù)海南省第二次濕地資源調(diào)查顯示，海南東部沿海濕地較第一次濕地資源調(diào)查相比，幾乎有超過20%的樣點(diǎn)消失，有80%以上的濕地生物多樣性明顯下降。①第二，由于缺乏明確的法律規(guī)定和有效的監(jiān)管，企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)效益考慮，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往具有短期行為，忽視環(huán)境保護(hù)，將濕地資源作為荒灘荒地，隨意排干填埋，在生產(chǎn)過程中隨意傾倒垃圾、污水現(xiàn)象屢禁不止。第三，海南的濕地類型繁多，分布廣泛，濕地附近遍布村莊、企業(yè)、養(yǎng)殖場，由于民眾整體受教育程度低，濕地保護(hù)知識(shí)匱乏，環(huán)保意識(shí)弱，濕地資源被附近居民隨意利用，一些濕地淪為廢水、廢渣的承泄區(qū)。

四、關(guān)于海南濕地保護(hù)法律制度構(gòu)建的建議

(一)加快濕地地方立法進(jìn)程

在濕地保護(hù)全國立法近期難以實(shí)現(xiàn)的情況下，海南省應(yīng)當(dāng)加快濕地保護(hù)地方立法進(jìn)程，盡快制定《海南省濕地條例》。為了有效保護(hù)濕地資源，首先必須明確濕地的定義，為何為濕地清晰劃界，從而明確濕地保護(hù)的范圍。尤其應(yīng)當(dāng)結(jié)合海南濕地類型與特點(diǎn)，界定“濕地”法律定義，列舉濕地的主要類型。同時(shí)在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)從海南自身濕地現(xiàn)狀、特點(diǎn)入手，依據(jù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然特點(diǎn)，從濕地作為一個(gè)整體、開放的生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和安排。妥善解決制約濕地保護(hù)的體制機(jī)制，為濕地的保護(hù)和合理利用提供法律依據(jù)。

(二)確立生態(tài)優(yōu)先的原則

雖然目前生態(tài)立省已成為全省共識(shí)，但在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)占有全省經(jīng)濟(jì)較大比例的情況下，來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求對濕地保護(hù)產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)，濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力往往不足。為有效解決經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，有必要在濕地保護(hù)立法中將“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”作為基本原則。

(三)建立濕地資源名錄

建立完善的濕地資源調(diào)查制度，摸清濕地資源總量，建立濕地資源名錄，將濕地資源納入全省土地保護(hù)和利用規(guī)劃，制定長期、統(tǒng)一的濕地保護(hù)與管理規(guī)劃，在科學(xué)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的前提下，按照濕地類型明確規(guī)定利用方向和利用形式，通過嚴(yán)格的用途管制，協(xié)調(diào)濕地保護(hù)與土地利用開發(fā)之間的關(guān)系。建立濕地資源名錄的同時(shí)，應(yīng)建立配套的濕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度，就濕地面積、分布、野生動(dòng)植物資源、周邊狀況及利用保護(hù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)掌握濕地資源的動(dòng)態(tài)變化情況，從而為濕地規(guī)劃和各項(xiàng)制度的設(shè)置和實(shí)施提供準(zhǔn)確完備的參考資料。

(四)濕地利用許可制度

鑒于濕地資源保護(hù)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在濕地保護(hù)立法中除應(yīng)對濕地進(jìn)行用途管制外，還應(yīng)制定嚴(yán)格的“濕地紅線”管理辦法，在此基礎(chǔ)上建立濕地利用許可制度和濕地有償使用制度。應(yīng)結(jié)合濕地的承載能力，由政府統(tǒng)一規(guī)劃濕地利用區(qū)域、利用規(guī)模與利用措施，對濕地的使用權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的審批，并將濕地保護(hù)和治理納入政府責(zé)任制考核，促進(jìn)科學(xué)合理利用濕地并有效制止破壞濕地的行為。

(五)建立公眾參與制度

濕地資源保護(hù)離不開公眾的廣泛參與，尤其是濕地周邊的當(dāng)?shù)厝罕?，濕地資源與其息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)探索多種途徑進(jìn)行濕地保護(hù)宣傳，提高公眾的濕地保護(hù)意識(shí)，為濕地保護(hù)工作創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。在加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳的同時(shí)，應(yīng)著力完善公眾參與環(huán)境決策制度，暢通環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟等法律途徑，重視構(gòu)建相應(yīng)的違法行為處理監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)并創(chuàng)造有利條件使公眾參與到濕地保護(hù)中去。

(六)建立生態(tài)補(bǔ)償制度

為有效保護(hù)濕地，政府或者其他單位、個(gè)人依法征用或者占用濕地時(shí)，必須對因其征用或占用行為造成的濕地功能損害進(jìn)行彌補(bǔ)，繳納補(bǔ)償濕地環(huán)境損害的費(fèi)用。建立生態(tài)補(bǔ)償制度，一方面能夠有效杜絕盲目開發(fā)濕地的行為，另一方面也可以使因政府實(shí)施濕地開發(fā)建設(shè)、規(guī)劃等濕地保護(hù)行為而受到損害的單位和個(gè)人從政府獲得利益補(bǔ)償，有助于民眾對濕地保護(hù)的認(rèn)同，也有助于實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)資金來源制度化、規(guī)范化和市場化，破解濕地環(huán)境保護(hù)中，環(huán)保資金來源途徑單一、資金短缺的瓶頸。促進(jìn)濕地保護(hù)形成政府、企業(yè)和社會(huì)共治的局面。

[注釋]

①http：//travel.sohu.com/20120627/n346660081.shtml.

[1]任洪濤.論海南濕地資源管理的法律治理之道[J].新東方，2016(2).

[2]梅宏.濕地保護(hù)訴求中的<環(huán)境保護(hù)法>修訂與適用[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(3).

[3]劉曉莉.中國濕地保護(hù)立法評判[J].求是學(xué)刊，2011(3).

D922.68；D927

A

2095-4379-(2017)35-0075-02

駱鑫(1982-)，女，漢族，海南海口人，法學(xué)碩士，海南政法職業(yè)學(xué)院公安司法系，講師，研究方向：民法。