何 田 田

(中國社會科學(xué)院 國際法研究所， 北京 100021)

聯(lián)合國安理會決議與國際法淵源關(guān)系的思考

何 田 田

(中國社會科學(xué)院 國際法研究所， 北京 100021)

聯(lián)合國安理會是聯(lián)合國唯一有權(quán)采取行動的機(jī)關(guān)，其通過的決議對國際社會產(chǎn)生強(qiáng)制約束力。近年來安理會通過的一些決議更是明顯帶有了立法的性質(zhì)，引發(fā)了對安理會決議和其他國際法淵源之間關(guān)系的思考。首先，安理會決議確實(shí)對國際法的性質(zhì)產(chǎn)生了某種影響。作為國家之間的法，國際法是一種“橫向的”法律，沒有更高的立法、司法和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其次，安理會決議數(shù)量之多，強(qiáng)制力之高，使得決議不僅具有國際法淵源上的意義，甚至具有某些相對于條約、習(xí)慣或判例的優(yōu)勢。再進(jìn)一步，聯(lián)合國安理會通過決議的權(quán)力，甚至已在充當(dāng)“國際立法者”的角色，都是由國際社會本身的一些特點(diǎn)所決定的，既包括法律約束，也有政策政治的因素。前者來源于《聯(lián)合國憲章》，后者來源于大國協(xié)商一致程序中體現(xiàn)的大國的政治利益和國際社會對安理會決議的解讀。因此，安理會的決策方式使得它不可避免的在通過政治方式對《聯(lián)合國憲章》做出了法律解釋，而這些決議在取得了法律拘束力后，又反過來受到了來自國際社會的政治監(jiān)督和法律監(jiān)督。

安理會；決議；國際條約；司法判例；《聯(lián)合國憲章》

一、引言

依照《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)，安理會是聯(lián)合國六大主要機(jī)構(gòu)之一，也是唯一有權(quán)采取行動的機(jī)構(gòu)，對國際和平與安全負(fù)有主要的責(zé)任。近年來，安理會通過了眾多主題下的一系列決議，引起了國際社會對安理會職權(quán)擴(kuò)張的擔(dān)憂，甚至擔(dān)憂其已經(jīng)通過決議在行使立法的權(quán)力。

這種現(xiàn)象開端于2001年9月28日的1373號決議。1373號決議是聯(lián)合國安理會在“9·11”事件后通過的，其重申任何恐怖主義行為都對國際和平與安全構(gòu)成威脅，并要求“所有國家應(yīng)采取必要步驟，防止和制止資助恐怖主義行為”*See S/RES/1373(2001).。正如哥斯達(dá)黎加代表在1373號決議通過后談及的：“安理會為國際社會創(chuàng)制了法律，這是有史以來的第一次”*See UN DOC.A/56/PV.25.。2005年4月28日，為防止核生化武器的擴(kuò)散，安理會再次一致地通過了與1373號決議帶有相同性質(zhì)的1540號決議*See S/RES/1540(2004).。這兩個決議中，國家所承擔(dān)的義務(wù)都具有廣泛性、抽象性和未來適用性，已有明顯的“立法”特點(diǎn)，國際社會開始興起對這些決議的合法性，以及對安理會“決議立法”職能的廣泛討論。不少學(xué)者普遍認(rèn)為，安理會已在事實(shí)上成了“國際立法者”。

國際社會的擔(dān)憂不無道理。因?yàn)楦鶕?jù)《憲章》的規(guī)定，安理會的決議對聯(lián)合國全體成員國都具有拘束力，且聯(lián)合國的成員國幾乎囊括了世界上所有的國家。尤其是當(dāng)安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第7章的授權(quán)采取行動時，國際社會的全體成員均有服從、配合與執(zhí)行的義務(wù)。近年來，安理會頻頻依據(jù)《憲章》出臺決議，通過寬泛地解釋《憲章》，安理會采取了諸多非武力措施，當(dāng)中也伴隨著授權(quán)或同意對武力的使用。安理會決議的數(shù)量日益增加，而每一項(xiàng)決議包含的內(nèi)容也逐漸豐富?！跋?373號決議，一下子就做出了12項(xiàng)決定，相當(dāng)于一個小型國際公約的內(nèi)容了。這種被稱為“第二等級立法” (secondary legislation)的安理會決定”[1]，對整個國際法的影響是不可小覷的。

而在對安理會決議的所有討論聲音背后，學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)做了幾次轉(zhuǎn)移，從最開始的“安理會是否有通過決議‘立法’的權(quán)力”[2][3][4]轉(zhuǎn)移到“安理會的‘立法’權(quán)力是否具備合法性與合理性”[5][6][7]，再轉(zhuǎn)移到“安理會的‘立法’權(quán)力應(yīng)該如何行使和完善”[8][9]。但問題的另一方面似乎被忽略，即安理會的決議，尤其是這種帶有“立法”性質(zhì)的決議與傳統(tǒng)的國際法淵源之間到底是什么關(guān)系。這種形式的“法”是否會對傳統(tǒng)的國際法淵源造成沖擊，甚至產(chǎn)生推翻、取代或修改傳統(tǒng)國際法淵源的結(jié)果呢。因?yàn)榘凑铡秶H法院規(guī)約》第38條第1款，狹義上的國際法淵源包括國際條約、國際習(xí)慣和一般法律原則，這是關(guān)于國際法淵源最權(quán)威和最經(jīng)典的表述。而安理會的決議屬于國際組織的決議，其效力根據(jù)來源于《聯(lián)合國憲章》所包含的共同國家意志。也就是說，一般情況下，國際組織的決議并不都是國際法的淵源*國際組織的決議目前是否是國際法的淵源，是否有相應(yīng)的法律效力，學(xué)界有不同的意見。本文采納李浩培先生的觀點(diǎn)，即認(rèn)為國際組織的決議，“其產(chǎn)生國際法(效力)以滿足任何第一位淵源(意指條約)的要求為前提。例如，一個國際組織的決議只是在該國際組織的創(chuàng)立條約所許可的范圍內(nèi)才對其成員國發(fā)生法律約束力。所以作為國際法第二位淵源的國際組織的決議，法律約束力依賴于國際法第一位淵源的條約”。也就是說，國際組織的決議是否具有法律效力，是否是國際法的淵源直接取決于該國際組織的創(chuàng)建文件。[10]。但隨著安理會“立法”決議的出現(xiàn)，并在可預(yù)期的未來安理會仍然會通過這類型的“決議”，那么厘清安理會決議與傳統(tǒng)國際法淵源之間的關(guān)系是非常重要的。

二、安理會決議與國際條約

條約是國際法的主要淵源，作為一種法律文件，它對于國家或國際組織確定其相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系至關(guān)重要[11]。條約的拘束力來源于“約定必須遵守(pacts sunt sevanda)”這項(xiàng)習(xí)慣法原則。而根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第25條，國家有遵守和履行安理會決議的義務(wù)，再結(jié)合《聯(lián)合國憲章》第103條的規(guī)定，“聯(lián)合國會員國在本憲章之義務(wù)與其依任何其他國際協(xié)定所負(fù)之義務(wù)有沖突時，其在本憲章下之義務(wù)應(yīng)居優(yōu)先”，那不難得出這樣一種推論，即國家遵守安理會決議的義務(wù)是首要的，是可以超越它們在任何其他國際協(xié)定之下的義務(wù)。

(一)安理會決議與一般性國際條約

在討論安理會決議與一般性國際條約的關(guān)系時，經(jīng)常被提及的例子是1992年安理會通過的748號決議與《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的蒙特利爾公約》(以下簡稱《蒙特利爾公約》)。兩者關(guān)系的起因是著名的“洛克比空難”。1988年12月21日，美國泛美航空公司的103航班在飛經(jīng)蘇格蘭洛克比上空時爆炸，機(jī)上乘客和機(jī)組人員全部遇難，并造成地面若干人員的傷亡。1991年11月，英美兩國指控兩名利比亞人將炸彈置于飛機(jī)上，導(dǎo)致飛機(jī)爆炸墜毀。針對這一事件，安理會于1992年1月通過關(guān)于利比亞問題的第731號決議，敦促利比亞將疑犯引渡給英美兩國。1992年3月3日，利比亞在國際法院啟動訴訟程序，要求國際法院解決其與英美兩國關(guān)于《蒙特利爾公約》解釋與適用問題的爭端。利比亞認(rèn)為，其已經(jīng)履行了《蒙特利爾公約》的一切義務(wù)，利比亞有權(quán)不引渡嫌疑犯的。而英美兩國對利比亞政府引渡疑犯的要求，屬于威脅利比亞主權(quán)和領(lǐng)土完整的行為*See Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America/ United Kingdom), Application Instituting Proceedings.。由于安理會第731號決議只是建議性的決議，安理會于國際法院就臨時措施舉行庭審，但尚未指示臨時措施命令之前，就在《憲章》第7章通過了具備約束性的第748號決議，命令利比亞立即執(zhí)行第731號決議，引渡兩名犯罪嫌疑人。安理會在748決議中施加予利比亞的義務(wù)與利比亞作為《蒙特利爾公約》締約國的義務(wù)相沖突。針對此沖突，國際法院在指示臨時措施的命令中認(rèn)為：“作為聯(lián)合國的會員國，利比亞和美英兩國都有義務(wù)接受和執(zhí)行安理會依《憲章》第7章做出的決定。這個義務(wù)初步看起來也包括接受和執(zhí)行安理會748號決議中的決定。根據(jù)《憲章》第103條，成員國對于安理會做出的決定的義務(wù)優(yōu)于它們依據(jù)任何在其他國際條約包括《蒙特利爾公約》所承擔(dān)的義務(wù)。”*See Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America/ United Kingdom), Order of 14 April 1992, para. 42.

也就是說，無論從《憲章》的角度還是從司法實(shí)踐的角度來看，安理會決議對聯(lián)合國成員國的法律約束力是非常清楚的，上述的推論也是成立的，即當(dāng)安理會依照《憲章》第7章做出決議時，成員國對安理會決議遵守的義務(wù)高于成員國依據(jù)其他條約所承擔(dān)的義務(wù)。這樣看來，安理會的決議相當(dāng)于修改了國家原本應(yīng)承擔(dān)的國際條約義務(wù)，具有了優(yōu)先性。

(二)安理會決議與區(qū)域性國際條約

這只是問題的一個方面，當(dāng)安理會決議遇上區(qū)域性國際條約時，情況更為復(fù)雜。這里以安 理會1999年10月通過1267號決議與歐洲法院的Kadi案為例說明。為了實(shí)施1267號決議，安理會根據(jù)《憲章》第7章的授權(quán)采取行動，建立了“1267號反恐制裁機(jī)制”。“1267號反恐制裁機(jī)制”實(shí)質(zhì)上就是在反恐領(lǐng)域?qū)嵤┑摹奥斆髦撇谩盵12]，它要求聯(lián)合國所有成員國對基地組織、本·拉登或塔利班有關(guān)聯(lián)的個人和實(shí)體采取諸如凍結(jié)資產(chǎn)、旅行禁令、軍火禁運(yùn)等制裁措施，并設(shè)立“制裁基地組織與塔利班委員會”(1267委員會)和保持一份有關(guān)個人和實(shí)體的綜合名單，作為實(shí)施制裁的基礎(chǔ)。歐盟理事會為了實(shí)施“1267號反恐制裁機(jī)制”，于1999年12月5日起通過了一系列有關(guān)飛行禁令和凍結(jié)塔利班的資金和其他財政來源的法規(guī)。2001年10月17日和11月9日，1267制裁委員會把沙特阿拉人Yassin Abdullah Kadi的名字列入了制裁的綜合名單。隨后，歐洲委員會根據(jù)法規(guī)(Council Regulation No467/2001、No467/2002)凍結(jié)了Kadi的所有財產(chǎn)。Kadi于2001年12月18日向歐洲初審法院提起訴訟，理由是歐盟理事會的法規(guī)侵害了其公正審判權(quán)、尊重個人財產(chǎn)權(quán)和獲得有效法律救濟(jì)的權(quán)利，歐盟作為一個獨(dú)立于聯(lián)合國的法律秩序體，應(yīng)受其自身的法律規(guī)則約束，因此制裁法規(guī)不具有合法性和正當(dāng)性*See Case T-315/01, Yassin Abdullah Kadi v Council of the European Union and Commission of the European Communities, Judgment of the Court of First Instance (Second Chamber, Extended Composition), 21 September 2005, ECR II-3649, paras.138-139.。歐洲初審法院在2005年9月21日的判決中以無權(quán)審查安理會決議的效力為由駁回了Kadi的訴訟請求。Kadi隨即向歐洲法院提起上訴。2008年9月，歐洲法院做出判決認(rèn)為，安理會根據(jù)《憲章》第7章通過的決議依《憲章》所具有的優(yōu)先性，不能排除歐洲法院對歐盟理事會為實(shí)施決議而制定的法規(guī)的司法審查。歐共體條約作為一個不受國際協(xié)議減損的自治性法律體系，有權(quán)審查歐盟各成員國和歐盟各機(jī)構(gòu)的行為是否符合歐共體條約。歐盟理事會制定的法規(guī)沒有賦予上訴人發(fā)表關(guān)于列入綜合名單或撤出綜合名單意見的任何機(jī)會，也沒有在法規(guī)中說明列入綜合名單的依據(jù)……這些法規(guī)也沒有相應(yīng)的司法審查制度。因此，這些法規(guī)侵犯了上訴人表達(dá)意見的權(quán)利和獲得有效法律救濟(jì)的權(quán)利，也不適當(dāng)?shù)厍址噶松显V人的財產(chǎn)權(quán)。法院宣布為實(shí)施安理會1267號決議的歐共體法規(guī)無效，并授予3個月的寬限期。在寬限期內(nèi)，歐洲議會應(yīng)該糾正列名機(jī)制的缺陷，否則，實(shí)施安理會第1267號決議的法律將無效*See Joined Cases C-402/05 P & C-415/05 P , Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of European Union and Commission of European Communities, Judgment of the Court (Grand Chamber),3 September 2008 ,paras.353-369.。

(三)分析

“洛克比空難案”與“Kadi案”中的法院對安理會決議與國際條約之間的關(guān)系做了完全不一致的理解。有學(xué)者認(rèn)為，安理會根據(jù)《憲章》第7章通過的決議已經(jīng)對現(xiàn)存的國際條約秩序產(chǎn)生了沖擊，也就是說，第103條賦予了安理會改變現(xiàn)存來源于國際法規(guī)定的權(quán)力。這種觀點(diǎn)除了列舉最經(jīng)典的“洛克比空難案”外，也會提及2003年安理會通過的1483號決議。2003年，安理會在1483號決議中，“確認(rèn)美英兩國作為統(tǒng)一指揮下的占領(lǐng)國(‘管理當(dāng)局’)，并根據(jù)國際法，享有特定的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)”*S/RES/1483 (2003).。這種對占領(lǐng)國的確認(rèn)明顯與武裝沖突法中對占領(lǐng)國的規(guī)定不一致[13]。

筆者認(rèn)為應(yīng)該這樣來分析安理會決議與國際條約之間的關(guān)系。

首先，在談及兩者關(guān)系時，不免都會提及《憲章》第103條?！稇椪隆返?03條只是一個沖突規(guī)則，其目的是用于解決法律沖突的。國際法委員會在對“國際法不成體系問題 (fragmentation of international law)”研究和審議的報告中也是表達(dá)了相同的觀點(diǎn)，“大部分的報告員都同意這樣一個觀點(diǎn)，第103條解決的并不是哪個法律有效或無效，而是誰能得到優(yōu)先適用。在特定的沖突下，條約的規(guī)則讓位于憲章的義務(wù)，這才是第103條的原意”*See “Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law: Report of the Study Group of the International Law Commission”, A/CN.4/L.682, 1 May-9 June and 3 July-11 August 2006, para. 333.。也就是說，安理會的決議只能在某個特定情勢下，在與某個國際法律淵源沖突時，才具有優(yōu)先的位置，這并不等于就認(rèn)為安理會可以通過決議，擁有超越一般國際條約的權(quán)力。安理會的第748號決議所針對的對象是特定的，是要求利比亞引渡兩名犯罪嫌疑人，這個決議對利比亞產(chǎn)生的義務(wù)是短暫性的，并不是長期性的，也并不具備遷移性，因此并不會對《蒙特利爾公約》產(chǎn)生影響或沖擊。安理會也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)過，它之所以做出這些決議，并“不影響國家在國際法下的權(quán)利、義務(wù)或責(zé)任”[13]，它只是應(yīng)對在特定國家發(fā)生的特定情況。

其次，在Kadi案中，組成安理會“1267反恐制裁體制”的一系列決議和748號決議不一樣，這些決議不具有特定性與針對性，也一直被國際社會和學(xué)者認(rèn)為是安理會“立法”的典型例子。歐洲法院否決了安理會“1267反恐制裁體制”這種帶有“立法”性質(zhì)的決議相對于歐共體法律的優(yōu)先性，但這只是歐洲法院的觀點(diǎn)，當(dāng)我們把眼光放到瑞士聯(lián)邦法院在與Kadi案非常相似的Nada案中的判決時，卻發(fā)現(xiàn)瑞士法院認(rèn)為實(shí)施安理會決議的義務(wù)高于瑞士所承擔(dān)的國際人權(quán)法上的義務(wù)。Nada案中甚至有法官認(rèn)為：“然而，可以質(zhì)疑的是，國家應(yīng)該在集體安全和尊重基本權(quán)利之間取得平衡。但對《憲章》第103條的解釋似乎并沒有提供給我們批評的空間，因?yàn)樗馕吨鲇诩w安全的考慮，權(quán)利是可以被犧牲的。”*See Application no. 10593/08, Case of Nada v. Switzerland, Judgment of 12 September 2012, Concurring Opinion of Judge Malinverni, para. 21.

針對安理會決議與區(qū)域性國際公約的關(guān)系問題，筆者認(rèn)為，歐洲法院的判決有一定的可商榷之處。在這里由于篇幅關(guān)系，不能對歐洲法院是否擁有對安理會決議進(jìn)行司法審查的權(quán)力進(jìn)行討論。但此判決有明顯的一點(diǎn)是，它忽略了歐盟各成員國所承擔(dān)的國際義務(wù)，而過分地強(qiáng)調(diào)了歐盟的自治法律秩序?！督W洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》簽訂于1965年，此前各歐共體成員國已是聯(lián)合國成員國，已經(jīng)受《憲章》的約束。歐盟成員國并不能以簽訂一個條約的方式向歐盟轉(zhuǎn)讓比它們所擁有的權(quán)力更多的權(quán)力，同時也不能免除其在《憲章》下對其他聯(lián)合國成員國所承擔(dān)的義務(wù)。既然歐盟成員國把履行其《憲章》義務(wù)所必需的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給了歐盟，那么歐盟本身也有義務(wù)為維護(hù)國際和平與安全去行使這些權(quán)力。因此，雖然歐盟并不是聯(lián)合國的成員國，歐盟不直接受約束于安理會的決議，但歐盟必須被認(rèn)為與聯(lián)合國會員國處于相同的地位，既不能違反歐盟成員國所承擔(dān)的聯(lián)合國憲章義務(wù)，也不能妨礙其成員國履行該義務(wù)，并且應(yīng)該在其權(quán)限內(nèi)履行會員國在《憲章》下承擔(dān)的義務(wù)?；氐桨怖頃Q議與區(qū)域性國際條約關(guān)系的問題上，《憲章》第103條是適用的，但其比在“洛克比空難案”中對特定情勢的適用多了一些限制，就是安理會的決議應(yīng)該遵守國際人權(quán)法等一般國際法的限制。

因此，安理會決議在與具體條約義務(wù)沖突情況下具有優(yōu)先適用性。但是，安理會做出的決議，特別是帶有“立法”性質(zhì)的決議，會受到某些國際條約，特別是國際人權(quán)法和武裝沖突法的限制。

三、安理會決議與其他國際法淵源

(一)安理會決議和司法判例

司法判例被用作確立一般法律原則的輔助淵源而不是實(shí)際的國際法淵源，但司法判例對于發(fā)現(xiàn)和發(fā)展國際法有著相當(dāng)重要的作用。因此，雖然國際法上不存在普通法中所謂的“遵循先例”原則，但我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，爭端當(dāng)事國和學(xué)者們經(jīng)常將國際法院和常設(shè)國際法院的判決作為權(quán)威判決加以援引，足可見司法判例的重要性。在討論關(guān)于安理會決議與司法判例的關(guān)系時，不得不提的是國際法院在“隔離墻案”發(fā)表的咨詢意見。以色列內(nèi)閣于2002年6月為阻止巴勒斯坦恐怖分子襲擊以色列國民，通過了修建安全隔離墻的計劃，將以色列本土和約旦河西岸巴勒斯坦自治區(qū)隔離開來。但是，這樣一個計劃引起了巴勒斯坦當(dāng)局和其他一些國家的強(qiáng)烈反對。2003年12月8日，聯(lián)合國大會將以色列修建隔離墻的合法性問題提交到國際法院，并要求國際法院提供咨詢意見[14]。國際法院在處理“以色列修建隔離墻是否屬于自衛(wèi)”的問題時，顯示出了與安理會決議對自衛(wèi)權(quán)不一樣的理解。法院堅持其在“尼加拉瓜軍事與準(zhǔn)軍事活動案”中的立場，認(rèn)為自衛(wèi)權(quán)的行使必須要以“存在來自另一國家的武裝攻擊”為前提，而以色列的恐怖襲擊來自以色列控制的領(lǐng)土范圍內(nèi)，不屬于另一國家，因此以色列的自衛(wèi)說不成立*See Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion of 9 July 2004, paras.138-141.。但安理會在2001年通過的1368和1373號決議中，都通過重申單獨(dú)或集體自衛(wèi)的固有權(quán)利，呼吁國際社會打擊恐怖主義。安理會在這兩個決議中，均沒有將自衛(wèi)權(quán)的適用限制在僅僅由國家實(shí)施恐怖襲擊的情況。

安理會決議對自衛(wèi)權(quán)的理解，顯然和國際法院在“尼加拉瓜軍事與準(zhǔn)軍事活動案”和“隔離墻案”中的解釋有本質(zhì)的不同，國際法院在安理會兩個決議通過后依然堅持了自己對《憲章》關(guān)于自衛(wèi)權(quán)的理解。

(二)安理會決議和強(qiáng)行法

強(qiáng)行法在當(dāng)今國際法中沒有一個準(zhǔn)確的范圍，由誰來識別，如何識別至目前也尚無結(jié)果。但有一點(diǎn)是清楚的，即強(qiáng)行法規(guī)則并不是新的國際法淵源，它也是在國際條約和國際習(xí)慣的基礎(chǔ)上形成的。強(qiáng)行法也出現(xiàn)在1969年《維也納條約法公約》第53條，即“條約在締結(jié)時與一般國際法強(qiáng)制規(guī)律抵觸者無效。就適用本公約而言，一般國際法強(qiáng)制規(guī)律指國家之國際社會全體接受并公認(rèn)為不許損抑且僅有以后具有同等性質(zhì)之一般國際法規(guī)律始得更改之規(guī)律”。強(qiáng)行法規(guī)則為數(shù)不多，然而，由于它對國際關(guān)系發(fā)展的重大影響以及它在國際法體系中的核心作用，意義卻相當(dāng)重大。既然強(qiáng)行法以承認(rèn)在國際法淵源中具有更高的價值為基礎(chǔ)，與強(qiáng)行法抵觸的條約和習(xí)慣是無效的，那么安理會決議是不是也就不會與強(qiáng)行法產(chǎn)生沖突呢。

1991年9月25日，安理會通過713號決議宣布南斯拉夫局勢“構(gòu)成對國際和平與安全的威脅”，對南斯拉夫?qū)嵤┝巳娴奈淦鹘\(yùn)措施。但是，這個決議非但沒有緩解緊張的局勢，更遭了波斯尼亞的反對。1993年3月20日，波斯尼亞—黑塞哥維亞向國際法院遞交了針對南斯拉夫聯(lián)邦共和國的請求書，請求法院裁決雙方之間關(guān)于《防止及懲治滅絕種族罪公約》內(nèi)的爭端。在請求法院指示臨時措施的過程中，波斯尼亞認(rèn)為，由于雙方武裝力量的不平衡，安理會的713號決議將使波斯尼亞不能行使自衛(wèi)權(quán)的同時，更助長了塞爾維亞對波斯尼亞的種族滅絕行為。既然禁止種族滅絕作為國際強(qiáng)行法是被禁止的，所以，波斯尼亞認(rèn)為，安理會的713號決議應(yīng)被宣告無效*See Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Request for the Indication of Provisional Measures, Order of 8 April 1993, p.7.。法院在指示臨時措施的命令中，大多數(shù)法官并未對波斯尼亞的這一觀點(diǎn)做出回應(yīng)。但是，勞特派特法官在其個別意見中討論了強(qiáng)行法與安理會決議的關(guān)系。他認(rèn)為，兩者的關(guān)系并不能通過《憲章》第103條調(diào)整，“《憲章》第103條可能允許安理會在某項(xiàng)決定與某項(xiàng)有效的條約義務(wù)沖突時免受該條約義務(wù)的影響，但是由于簡單的規(guī)范等級，這種減免不能適用于安理會決議與強(qiáng)行法的沖突”。他謹(jǐn)慎地暗示了波斯尼亞觀點(diǎn)是有一定道理的，并希望安理會決議與國際強(qiáng)行法的相關(guān)性能得到安理會的注意*See Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), Order of 13 September 1993, Separate opinion of Judge ad hoc Lauterpacht.。

雖然在《蒙特利爾公約》與“洛克比空難案”中安理會決議的關(guān)系可以直接適用《憲章》第103條予以調(diào)整，但當(dāng)安理會決議遇到與國際強(qiáng)行法，如與禁止種族滅絕行為的時候，這種調(diào)整是無法同樣適用的。也就是說，如果安理會決議的規(guī)定與強(qiáng)行法的規(guī)定發(fā)生沖突時，前者不得優(yōu)先于后者。

(三)分析

通過觀察安理會決議與司法判例和強(qiáng)行法之間的關(guān)系，有學(xué)者就認(rèn)為，安理會的決議不僅能修改現(xiàn)存在的條約法，而且“還能優(yōu)于國際習(xí)慣法”，安理會的這種權(quán)力是不能被低估的，“它不像其他國際組織，它給予了安理會在特定的情況下重新分配國際法義務(wù)的可能，因此，安理會決議比司法判例，乃至強(qiáng)行法都更有影響力”[13]。

筆者認(rèn)為，由于《憲章》明確授予安理會決議以法律權(quán)威，那關(guān)于安理會決議和國際法淵源之間存在沖突就不可避免。在本部分的討論中，無論是“隔離墻案”還是“《防止及懲治滅絕種族罪公約》適用案”，我們都能發(fā)現(xiàn)安理會與之沖突的原因與前面提及的安理會決議與條約關(guān)系的起因不相同。安理會與司法判例和強(qiáng)行法沖突的主要原因是來自于《憲章》中含糊的、有解釋空間的地方；其次是某些國家或?qū)嶓w利用了《憲章》中的法律空白來謀求自身的利益。

“隔離墻案”反映了安理會與國際法院在履行各自職能和解釋《憲章》時發(fā)生沖突的可能；“《防止及懲治滅絕種族罪公約》適用案”則突顯了安理會通過的決議與強(qiáng)行法之間的協(xié)調(diào)。而這種安理會決議與司法判例之間的沖突，無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，目前都沒有得到充分的重視和研究。學(xué)者們研究的重點(diǎn)大多放在“洛克比空難案”“《防止及懲治滅絕種族罪公約》適用案”等案件反映出來的恐怖主義、國家責(zé)任和“滅種要件”等法律問題上，集中于關(guān)注安理會作為聯(lián)合國的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限問題以及對安理會決議進(jìn)行司法審查的可能性討論上，而沒有充分關(guān)注聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)在解釋《憲章》中發(fā)生沖突的情況。國際法院與安理會對行使自衛(wèi)權(quán)的前提的不同看法，既反映了國際法律之間的不協(xié)調(diào)，也增加了兩個主要機(jī)關(guān)之間的分歧。

安理會決議與司法判例和強(qiáng)行法之間呈現(xiàn)出來的沖突，不能直接通過適用《憲章》第103條來調(diào)整。一方面，在某種程度上說，如果其他制度對安理會的決議提出其意見，那么它們之間沖突的結(jié)果將不可避免地帶有政治的色彩；另一方面，這實(shí)質(zhì)反映了安理會通過決議解釋法律、甚至充當(dāng)“國際立法者”的權(quán)力界限到底在哪里，但這個問題要說清楚非常的不容易，因?yàn)閺?qiáng)行法本身也不是一個清晰的概念，司法判例也不是直接的國際法淵源， 但可以肯定的是，安理會的行動也需要受到一般國際法、一般法律原則和強(qiáng)行法的限制。

四、結(jié)論

對安理會決議和國際法淵源之間關(guān)系的思考并不容易，因?yàn)榛蚨嗷蛏俚貢艿絿鴥?nèi)法思維的影響。討論這個問題，必須要清楚地認(rèn)識到國際法律體系與國內(nèi)法律體系之間的共通與差別。國際社會是由190多個獨(dú)立國家組成的“橫向”體系，它們在法律理論上都是平等的，不承認(rèn)任何凌駕于它們之上的權(quán)威，不存在一個等級非常分明的規(guī)則體系。

首先，安理會決議確實(shí)對國際法的性質(zhì)產(chǎn)生了某種影響。作為國家之間的法，國際法是一種“橫向的”法律，沒有更高的立法、司法和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而安理會決議的通過，按照《憲章》的程序，是以15個安理會理事國投票的方式在為國際社會立法，其中又帶有強(qiáng)制實(shí)施的效果，這又像是一種“縱向的”法律。這種“縱橫交錯”的影響，不免又會給國際條約、國際習(xí)慣等這些具有“橫向”性質(zhì)的國際法淵源產(chǎn)生某種影響，甚至可以說在一定程度上改變這種性質(zhì)。而安理會的決議數(shù)量越多，特別是帶有“立法性質(zhì)”的決議越多，改變的程度也就越大。

其次，安理會至今通過為數(shù)眾多的各種決定，就已經(jīng)到了需要國際社會對國際法的淵源做出新思考的時候。安理會決議數(shù)量之多，強(qiáng)制力之高，使得決議不僅具有國際法淵源上的意義，甚至具有某些相對于條約、習(xí)慣或判例的優(yōu)勢。有學(xué)者曾指出，“安理會決議是真正的‘即時(instant)’國際法”，這是指安理會決議的通過速度非常之快，如1368號決議是在“9·11”事件的第二天，而僅僅半個月后1373號決議又獲通過。這與某些國際條約從磋商、通過至生效都需要十年或更多的時間形成了鮮明的對比。

再進(jìn)一步，聯(lián)合國安理會通過決議的權(quán)力，甚至已在充當(dāng)“國際立法者”的角色，都是由國際社會本身的一些特點(diǎn)所決定的，既包括法律約束，也有政策政治的因素。前者來源于《憲章》，后者來源于大國協(xié)商一致程序中體現(xiàn)的大國的政治利益和國際社會對安理會決議的解讀。在現(xiàn)行的法律和政治框架下，安理會決議和明確生效的國際條約之間的關(guān)系是可以接受《憲章》第103條調(diào)整的；而安理會與司法判例和強(qiáng)行法之間存在沖突的關(guān)鍵問題是，安理會在通過決議時，或者在行使“國際立法”權(quán)力時，它受到了政治和法律的雙重影響。安理會的決策方式使得它不可避免的通過政治方式對《憲章》做出了法律解釋，而這些決議在取得了法律拘束力后，又反過來受到了來自國際社會的政治監(jiān)督和法律監(jiān)督。因此，安理會決議與國際法淵源之間的關(guān)系問題值得重視。

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[責(zé)任編輯：譚笑珉]

2016-12-19

何田田(1985— )，女，北京市人，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院國際法研究所助理研究員，主要從事國際公法研究。

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