姜 碩

新西蘭懷卡托大學(xué)，新西蘭

國(guó)際治霾經(jīng)驗(yàn)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)治霾的啟示

姜 碩

新西蘭懷卡托大學(xué)，新西蘭

霧霾問題已經(jīng)成為影響人們生產(chǎn)、生活的一大重要問題，威脅著人們的身體健康。大范圍霧霾天氣的頻發(fā)給不僅會(huì)影響人們的生產(chǎn)生活，還會(huì)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)很大的影響，人們因?yàn)殪F霾而身體出現(xiàn)健康問題，霧霾還會(huì)帶來(lái)很多事故的發(fā)生、商事主體經(jīng)營(yíng)的受阻，帶來(lái)無(wú)法估量的巨額損失。本文主要描寫國(guó)際上一些在霧霾治理上取得優(yōu)異成果的國(guó)家的治霾方法，根據(jù)這些優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和方法來(lái)結(jié)合我國(guó)目前的霧霾情況來(lái)提出有效的防治措施，立足于經(jīng)濟(jì)法角度來(lái)提出有效改善我國(guó)霧霾情況的建議。

經(jīng)濟(jì)法；霧霾污染；國(guó)際霧霾治理方法

這幾年我國(guó)的華北、華東等地區(qū)高發(fā)霧霾，尤其是一到冬季，部分地方天氣干燥，北風(fēng)的侵襲帶來(lái)沙塵暴的同時(shí)還讓霧霾氣體席卷了大部分城市，強(qiáng)度之大，范圍之廣，停留時(shí)間之長(zhǎng)，霧霾不止在我國(guó)發(fā)生，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)楣I(yè)污染問題也一直被困擾著，霧霾儼然已經(jīng)成為了世界范圍內(nèi)備受關(guān)注的一大問題。霧霾不利于兒童健康成長(zhǎng)、影響心理健康、影響生殖能力、影響抗生素耐藥性、影響交通安全、陰霾天氣易致癌、影響植物生長(zhǎng)，因?yàn)殪F霾，冬霧有“冬季殺手”之稱，加上工業(yè)廢氣、汽車尾氣、空氣中的灰塵、空氣中的細(xì)菌和病毒等污染物，附著于這些水滴上，人們?cè)谌粘Ｉ詈统鲂兄?，這些物質(zhì)會(huì)對(duì)人體的呼吸道產(chǎn)生影響，可能會(huì)引起急性上呼吸道感染(感冒)、急性氣管支氣管炎及肺炎、哮喘發(fā)作，誘發(fā)或加重慢性支氣管炎等。特別是小孩呼吸道鼻、氣管、支氣管黏膜柔嫩，且肺泡數(shù)量較少，彈力纖維發(fā)育較差，間質(zhì)發(fā)育旺盛，更易受到呼吸道病毒的感染。人長(zhǎng)時(shí)間處于霧天中，可引起氣管炎、喉炎、肺炎、哮喘、鼻炎、眼結(jié)膜炎及過敏性疾病的發(fā)生，對(duì)幼兒、青少年的生長(zhǎng)發(fā)育和體質(zhì)均有一定的影響。此外，大霧天氣空氣質(zhì)量差，抵抗力較差的糖尿病患者極有可能出現(xiàn)肺部及氣管感染而加重病情。

十二屆全國(guó)人大上李克強(qiáng)提出對(duì)待霧霾污染要跟對(duì)待貧窮一樣，堅(jiān)決抵制霧霾污染。對(duì)此我國(guó)國(guó)務(wù)院和地方城市出臺(tái)了各種污染防治計(jì)劃，例如國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，北京市出臺(tái)的《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》。因?yàn)殪F霾污染，我國(guó)2011年的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2萬(wàn)億元，對(duì)此國(guó)務(wù)院明確提出到2017年我國(guó)的長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)的細(xì)顆粒物濃度應(yīng)該分別下降20%、15%、25%等。

霧霾的形成和PM2.5最為密切，空氣中的二氧化硫、氮氧化物、煙霧等這些是形成PM2.5的主要物質(zhì)。建材、化工、電力、冶金、煤炭等行業(yè)的污染物排放是較多的促成PM2.5形成的高污染行業(yè)。如果還是沿用傳統(tǒng)的關(guān)、停、壓、減方法會(huì)對(duì)這些行業(yè)的生產(chǎn)造成極大的影響，影響各行各業(yè)的運(yùn)營(yíng)，影響國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文就我國(guó)目前的霧霾污染現(xiàn)狀，提出其他國(guó)家在治理霧霾上的經(jīng)驗(yàn)，立足于法律角度來(lái)提出有效的霧霾治理經(jīng)驗(yàn)。

一、我國(guó)目前霧霾污染情況

這幾年的霧霾侵?jǐn)_讓很多人都對(duì)霧霾很熟悉，對(duì)于霧霾的危害也隨著人們對(duì)霧霾知識(shí)的普及而有所了解，1952年的倫敦霧都事件給倫敦的發(fā)展帶來(lái)很大的影響，整個(gè)城市的交通系統(tǒng)幾乎癱瘓，警察得使用火炬以便能在煙霧中看到人以及被人看到，但倫敦霧都事件并沒有引起各界的過多注意，而隨著這幾年各國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工業(yè)的興盛，各國(guó)相繼因?yàn)楣I(yè)、交通等引發(fā)的霧霾而不斷的加深了對(duì)霧霾的認(rèn)識(shí)，對(duì)此各國(guó)人民強(qiáng)烈呼吁愛護(hù)環(huán)境，關(guān)注大氣污染。

(一)目前國(guó)內(nèi)霧霾治理立法現(xiàn)狀

2000年4月9日我國(guó)修訂并且通過了《大氣污染防治法》，并于同年9月1日開始實(shí)施?！洞髿馕廴痉乐畏ā返牧⒎康脑谟诒Ｗo(hù)和改善生活、生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，以促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。該法律規(guī)定了多方主體在霧霾治理中的責(zé)任和義務(wù)，在燃煤方面應(yīng)該如何防治污染等也有做詳細(xì)規(guī)定，該部法律所做的內(nèi)容比較全面，但是在政府責(zé)任和義務(wù)方面就比較廣泛化，各方責(zé)任并不是很明確，這對(duì)于我國(guó)的霧霾治理不是很有利，容易出現(xiàn)各方相互推卸責(zé)任，各地相繼推出改善大氣污染排放的文件，這也能夠看出各地在治理環(huán)境污染方面所擁有的決心，但是聯(lián)系性緊密型還尚且缺乏，這是目前對(duì)大氣環(huán)境改善比較不利的。

(二)國(guó)內(nèi)主要污染排放行業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況

目前我國(guó)的霧霾污染主要來(lái)源于煤炭工業(yè)、鋼鐵行業(yè)以及水泥業(yè)。

國(guó)內(nèi)煤炭開采共有企業(yè)法人單位1.9萬(wàn)個(gè)，煤炭行業(yè)直接間接從業(yè)人員620萬(wàn)。這幾年的煤炭行業(yè)的經(jīng)營(yíng)比之前幾年有所下降，2014年的煤炭產(chǎn)量和消費(fèi)量分別比2011年下降了2.5%和2.9%，企業(yè)利潤(rùn)大約下降46.2%，盈利利潤(rùn)大約減少了3300億元。導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的主要原因在于產(chǎn)能過剩，供過于求導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，收益減少，且煤炭產(chǎn)區(qū)的礦區(qū)穩(wěn)定和安全生產(chǎn)也越發(fā)困難。國(guó)務(wù)院所制定的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出京津翼地區(qū)在2017年年底至少要減少煤炭消費(fèi)2700萬(wàn)噸。

鋼鐵行業(yè)也是出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，供過于求，目前從事鋼鐵行業(yè)的從業(yè)人員大概有300余萬(wàn)人，整個(gè)國(guó)家的人員對(duì)鋼鐵的需求大約在7億噸或者8億噸左右，為了能夠調(diào)整鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展，有效的控制霧霾氣體的排放，《鋼鐵工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2015-2017)》中提出要壓縮鋼鐵的生產(chǎn)9000萬(wàn)噸，到了2017年還要再壓縮8000萬(wàn)噸，將國(guó)內(nèi)所有的不同大小規(guī)模的鋼鐵企業(yè)控制在300家左右，同時(shí)要提高鋼鐵生產(chǎn)過程中的產(chǎn)能利用率，到2017年年度應(yīng)該要將其利用率提高到80%以上。

竹林機(jī)械化經(jīng)營(yíng)是一個(gè)全新的課題，不僅要有理念上的轉(zhuǎn)變，也要有模式和方法的創(chuàng)新。目前，雖然對(duì)上述3種模式進(jìn)行了初步的探索與實(shí)踐，但由于試驗(yàn)時(shí)間較短，樣地面積和規(guī)模都較小，其成果應(yīng)用仍有許多局限性。為此，需要業(yè)界朋友集思廣益，群策群力，以期早日形成具有共性的機(jī)械化經(jīng)營(yíng)模式，為竹產(chǎn)業(yè)的振興和可持續(xù)發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。

水泥行業(yè)目前存在的問題是目前國(guó)內(nèi)的水泥生產(chǎn)大多是中低檔水泥產(chǎn)品，優(yōu)質(zhì)高檔的水泥產(chǎn)品比較少，對(duì)于這一情況國(guó)家方面制定了《水泥工“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，《規(guī)劃》中明確提出要淘汰落后產(chǎn)能水泥2.5億噸，其中有1647家的水泥企業(yè)要淘汰自身企業(yè)中所生產(chǎn)的低檔水泥，盡快解決水泥產(chǎn)能過剩這一問題。

二、國(guó)際霧霾治理方法

(一)嚴(yán)格控制工業(yè)污染

在嚴(yán)格控制工業(yè)污染排放方面我們可以借鑒美國(guó)和芬蘭的城市的控制經(jīng)驗(yàn)。主要方法如下：

1.嚴(yán)懲違法排放企業(yè)。加利福尼亞政府對(duì)違法排放企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，罰款金額一天可以高達(dá)5萬(wàn)美元，這是每天處罰的上限，從政府勒令其開始整改到企業(yè)整改完成這一時(shí)間段都可以對(duì)企業(yè)進(jìn)行每天的處罰。對(duì)于因?yàn)檫`法排放所獲得的違法所得還要沒收其經(jīng)濟(jì)利益，如果違法排放情況嚴(yán)重，對(duì)環(huán)境造成損害的話還理應(yīng)追究違法企業(yè)的民事責(zé)任、環(huán)境公益責(zé)任，吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這種加重違法成本的方法讓很多企業(yè)在進(jìn)行違法行為前都有所顧忌。

2.差別化、動(dòng)態(tài)化環(huán)境許可證制度。坦佩雷根據(jù)不同行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)、不同企業(yè)的發(fā)展情況制定了適用于不同行業(yè)、不同企業(yè)的排污許可標(biāo)準(zhǔn)。通過政府監(jiān)督人員和企業(yè)技術(shù)人員的反復(fù)溝通協(xié)商，讓工廠附近的居民共同進(jìn)行協(xié)商、征討對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的意見來(lái)制定出適合于特定企業(yè)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，制定具有針對(duì)性的污染排放許可。

3.多方協(xié)調(diào)監(jiān)管。美國(guó)洛杉磯政府明確要嚴(yán)格監(jiān)管排污企業(yè)，對(duì)于民眾的投訴電話要安排專員24小時(shí)輪流接聽。政府排查企業(yè)時(shí)不做提前通知，初次排放超標(biāo)、違法排放的話對(duì)企業(yè)進(jìn)行警告，如果警告過后又犯的，就對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，次數(shù)規(guī)限，到最后將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照予以吊銷。如果出現(xiàn)監(jiān)察人員違法徇私的，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，開除公職等，對(duì)于貪污受賄的要依法追究其責(zé)任，以此來(lái)保證監(jiān)察人員嚴(yán)格履行其職責(zé)。

(二)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局時(shí)，新加坡政府要求要和政府所做的環(huán)境規(guī)劃緊密銜接，工業(yè)區(qū)布局應(yīng)當(dāng)原理原生生態(tài)系統(tǒng)，部署在下風(fēng)向，新加坡國(guó)內(nèi)的每個(gè)國(guó)土區(qū)域都做了詳細(xì)的環(huán)境功能區(qū)劃，制定了詳細(xì)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，不同工業(yè)類型都制定了嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。

(三)進(jìn)行城市規(guī)劃

哈馬比是瑞典內(nèi)的一座城市，在上個(gè)世紀(jì)，該城市有很多非法的小型工業(yè)區(qū)和港口，哈馬比內(nèi)垃圾遍地，污水橫流，因?yàn)榄h(huán)境污染嚴(yán)重，該座城市也被稱為“垃圾城”，而后當(dāng)?shù)卣畬?duì)該城市進(jìn)行規(guī)劃改造，將城市內(nèi)部的交通進(jìn)行整合、規(guī)劃建筑、注重綠化、將能源利用率提高、合理處理垃圾等，該地已經(jīng)成為了一座高循環(huán)、低耗費(fèi)、與自然和諧共存的綠色社區(qū)，同時(shí)也因?yàn)樵撟鞘械某晒Νh(huán)保理念，使得該座城市成為了世界范圍內(nèi)建造可持續(xù)發(fā)展城市的典范。

三、深化霧霾治理工作的建議

(一)修訂《大氣污染防治法》，加快工業(yè)減排

目前的《大氣污染防治法》很多條款都不適用于當(dāng)前的時(shí)代的發(fā)展了，需要對(duì)其進(jìn)行修訂，使得條款更具針對(duì)性。大氣污染已經(jīng)涉及到環(huán)境侵權(quán)、公民環(huán)境犯罪，簡(jiǎn)單防治只會(huì)引發(fā)更多的環(huán)境污染問題，防治過程應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)、法律、行政、社會(huì)等各個(gè)方面來(lái)進(jìn)行防治。對(duì)環(huán)境污染者應(yīng)當(dāng)借鑒加利福尼亞州對(duì)污染企業(yè)的懲罰方法，提高對(duì)違法排污者的處罰，提高犯罪成本。追本溯源，在處罰污染企業(yè)的同時(shí)，還要追究污染源頭企業(yè)。隨著人們的法治意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境的日益關(guān)注，加大大氣污染源的懲處力度無(wú)疑是人們所熱烈期盼的，對(duì)此應(yīng)當(dāng)要對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行修訂，更新污染源控制范圍和有關(guān)規(guī)定完善法律規(guī)定。使其能夠加快促進(jìn)工業(yè)減排，發(fā)揮各界對(duì)企業(yè)環(huán)境違法犯罪的監(jiān)督作用。

(二)加強(qiáng)煤炭清潔化利用，綠化能源結(jié)構(gòu)

對(duì)于煤炭的開發(fā)和燃燒應(yīng)該進(jìn)行總量控制，煤炭的使用會(huì)產(chǎn)生多種有害氣體，而且每年的使用量非常巨大，這對(duì)于大氣環(huán)境來(lái)說(shuō)非常不利，要推廣先進(jìn)型煤生產(chǎn)應(yīng)用技術(shù)，重點(diǎn)開展煤制油、煤制天然氣、煤制烯烴、煤制乙二醇等示范工程建設(shè)。積極開展二氧化碳捕集、利用和封存等技術(shù)研究。加快研發(fā)核電、風(fēng)電、水利發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電、太陽(yáng)能等這些清潔能源技術(shù)的發(fā)展，保證能源結(jié)構(gòu)綠色化，減小煤炭的使用量。另外還可以通過垃圾焚燒發(fā)電、供暖分戶、建筑節(jié)能等方法來(lái)進(jìn)行能源使用的開源節(jié)流。

(三)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大監(jiān)管執(zhí)法力度

煤炭、鋼鐵、水泥等行業(yè)的發(fā)展時(shí)間比較長(zhǎng)，在這比較長(zhǎng)的發(fā)展歷史中因?yàn)榻鼛啄甑漠a(chǎn)能過剩問題而導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營(yíng)越來(lái)越困難。這些行業(yè)的產(chǎn)能利用率僅在百分之七十左右浮動(dòng)，能源利用率低，尤其是煤炭行業(yè)，過剩產(chǎn)能每年都在數(shù)億噸左右，電力、鋼鐵、建材、化工等行業(yè)是煤炭消費(fèi)的主要行業(yè)。所以要治理煤炭行業(yè)，還得調(diào)整其他行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，摒棄過去高消耗、低收益的發(fā)展方式，堅(jiān)持生產(chǎn)建設(shè)和調(diào)控相結(jié)合，應(yīng)用發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力，不斷淘汰落后生產(chǎn)力。

執(zhí)法難是多地進(jìn)行大氣治理過程中經(jīng)常遇到的一個(gè)重要問題?！洞髿馕廴痉乐畏ā啡狈σ恍┎僮骷?xì)則的細(xì)致化，特別是如果遇到一些三位不配合執(zhí)法的時(shí)候應(yīng)該怎么做都沒做詳細(xì)規(guī)范，執(zhí)法關(guān)系著霧霾治理的有效性，所以必須處理好執(zhí)法問題，執(zhí)法過程應(yīng)該樹立“環(huán)境善治理念”，讓政府和公民之間能夠明確結(jié)合，形成公民和政府決策之間的良性互動(dòng)，相互扶持相互監(jiān)督，保證政府、公民、企業(yè)三者之間能夠相互結(jié)合相互，使得霧霾的治理能夠高效便民，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的保護(hù)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。政府、排污企業(yè)、公民三者能夠就霧霾治理、保護(hù)環(huán)境達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)，這樣也就能夠保證執(zhí)法工作的有效進(jìn)行。另外在執(zhí)法方面要聯(lián)合多個(gè)部門配合執(zhí)法，設(shè)立24小時(shí)電話接聽投訴小組，記錄有關(guān)投訴反饋，對(duì)執(zhí)法過程中出現(xiàn)不配合的應(yīng)該要在事后加強(qiáng)其處罰，調(diào)動(dòng)公安配合對(duì)執(zhí)法過程暴力阻攔的進(jìn)行協(xié)調(diào)保護(hù)其執(zhí)法。

(四)依靠科技創(chuàng)新推進(jìn)節(jié)能減排，不斷完善環(huán)境公益訴訟制度

霧霾形成的原因眾多，多個(gè)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)發(fā)展促成了霧霾的形成。要有效的治理霧霾必須依靠科技創(chuàng)新，擺脫舊有的會(huì)對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生破壞的生產(chǎn)方式，研發(fā)出新型節(jié)能綠色技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。對(duì)于明顯違背政府政策、環(huán)境污染大、資源利用率低的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該要堅(jiān)決取締，促進(jìn)城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整。改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)，加快推進(jìn)新能源清潔產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷降低生產(chǎn)能耗。

在進(jìn)行環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)法過程會(huì)出現(xiàn)一些不足，使得一些環(huán)境污染的大問題在立案后卻成為了小問題，追究其原因主要和環(huán)境損害賠償制度的不健全有關(guān)，如果將環(huán)境污染的大問題變成立案的小問題容易對(duì)環(huán)境污染造成極端影響，那么更多的非法排污者會(huì)有恃無(wú)恐，使得環(huán)境日益惡化。對(duì)環(huán)境污染問題多是根據(jù)《大氣污染防治法》來(lái)對(duì)其進(jìn)行的防治，隨著這些年的不斷修訂，污染防治也比較見成效，對(duì)此應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)《大氣污染防治法》的修訂，不斷完善環(huán)境公益訴訟制度，引用環(huán)境法律來(lái)協(xié)助其進(jìn)行環(huán)境的監(jiān)督和治理，采取“利益引導(dǎo)型生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律手段”來(lái)使得企業(yè)法人主動(dòng)遵循相關(guān)環(huán)境保護(hù)法則，由原來(lái)的被動(dòng)保護(hù)轉(zhuǎn)化為被動(dòng)保護(hù)，讓企業(yè)法人和政府能夠互利共贏。目前國(guó)內(nèi)并未針對(duì)環(huán)境污染問題設(shè)立一大批環(huán)境民事法庭，有關(guān)環(huán)境民事問題都是歸結(jié)到一般民事法庭中，認(rèn)定我民事賠償糾紛案件。這無(wú)疑是降低了法律審判對(duì)環(huán)境污染問題的重視。我國(guó)的大氣污染問題類型比較多，污染情形復(fù)雜，污染源的難以確定和不穩(wěn)定性，使得民事訴訟中難以確定被告，所以這也就給民事訴訟帶來(lái)一定的難度，但是要保證治理的有效進(jìn)行，環(huán)境民事訴訟是不能夠忽視的。要完善環(huán)境民事訴訟，首要的是明確環(huán)境破壞賠償制度，實(shí)際利益受損情況是公民自身最為關(guān)心的，明確環(huán)境破壞賠償制定能夠讓公民更了解環(huán)境保護(hù)，提高自身環(huán)保意識(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

霧霾的形成來(lái)源于生活的多個(gè)方方面面，很多污染源又是維持整個(gè)社會(huì)運(yùn)行所必須進(jìn)行的，而隨著科技的不斷進(jìn)步，我們能夠做的就是降低污染量，做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，做好城市規(guī)劃，要求各排污企業(yè)能夠在合法排污范圍內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)排污工作，而這一切都必須通過立法來(lái)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，使其自覺遵守有關(guān)的污染排放規(guī)定，讓各單位能夠依法辦事，有章可循，共同致力于創(chuàng)造出美好綠色家園。

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F205

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姜碩，新西蘭懷卡托大學(xué)，法學(xué)碩士在讀。