黎相宜

（中山大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院/南海戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510275）

分析探討

國(guó)家需求、治理邏輯與績(jī)效*
——?dú)w難僑安置制度與華僑農(nóng)場(chǎng)政策研究

黎相宜

（中山大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院/南海戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510275）

僑務(wù)政策；華僑農(nóng)場(chǎng)；歸難僑安置；歸僑；難僑；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會(huì)和諧

論文梳理了中國(guó)政府在設(shè)立歸難僑的安置制度以及制定相應(yīng)的華僑農(nóng)場(chǎng)政策中的治理邏輯及其治理績(jī)效。研究發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)及歸難僑的治理經(jīng)歷了三個(gè)階段：從設(shè)立之初強(qiáng)調(diào)“政治任務(wù)”，到體制改革后注重“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，再到后來(lái)對(duì)“社會(huì)和諧”的重視。華僑農(nóng)場(chǎng)的設(shè)立具有安置歸難僑、改善其生活的政治屬性。但是，政府對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)以及歸難僑長(zhǎng)期的特殊照顧導(dǎo)致了國(guó)家沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。出于提高生產(chǎn)效率、改善歸難僑生活的目標(biāo)，政府對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革。這一政策給華僑農(nóng)場(chǎng)及其社區(qū)內(nèi)的歸難僑群體的生產(chǎn)、生活帶來(lái)較大沖擊，中央及各級(jí)地方政府面臨著平衡“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“社會(huì)和諧”之間張力的兩難。國(guó)家的這種二元需求與社會(huì)結(jié)構(gòu)、中央—地方關(guān)系等因素互動(dòng)，共同影響了歸難僑安置制度與華僑農(nóng)場(chǎng)治理政策的變革軌跡以及治理績(jī)效。

華僑農(nóng)場(chǎng)①目前，全國(guó)大部分華僑農(nóng)場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)始向鎮(zhèn)、街道辦事處以及開(kāi)發(fā)區(qū)等模式轉(zhuǎn)變，從嚴(yán)格意義上來(lái)講不能再稱之為“華僑農(nóng)場(chǎng)”。但由于本文涉及農(nóng)場(chǎng)的體制改革歷史，為了還原當(dāng)時(shí)的歷史變遷過(guò)程及突出社區(qū)內(nèi)擁有眾多歸難僑群體的特征，本文大體上仍沿用“華僑農(nóng)場(chǎng)”的表述。是在特殊歷史時(shí)期，國(guó)家為安置被迫回國(guó)的大批歸難僑設(shè)立的特殊社區(qū)。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的深入，在“體制融入地方，管理融入社會(huì)，經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)”（簡(jiǎn)稱“三融入”）的轉(zhuǎn)型大背景下，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物的華僑農(nóng)場(chǎng)遭遇了空前強(qiáng)烈的沖擊。［1］目前，一些華僑農(nóng)場(chǎng)在體制改革過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，逐漸下放歸地方政府管理，由此進(jìn)入“后華僑農(nóng)場(chǎng)時(shí)代”。②“后華僑農(nóng)場(chǎng)時(shí)代”用于描述目前全國(guó)華僑農(nóng)場(chǎng)基本告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、逐漸融入地方，同時(shí)華僑農(nóng)場(chǎng)的管理體制也逐漸融入社會(huì)，經(jīng)濟(jì)功能逐漸融入市場(chǎng)的狀況。上述劇烈的轉(zhuǎn)型深刻地影響了華僑農(nóng)場(chǎng)內(nèi)的歸難僑及其子女在安置地的多元適應(yīng)與融入狀況。

學(xué)界對(duì)歸難僑安置制度以及華僑農(nóng)場(chǎng)政策進(jìn)行了廣泛的討論，尤其關(guān)注華僑農(nóng)場(chǎng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所面臨的問(wèn)題，主要涉及歸難僑安置、華僑農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題、農(nóng)場(chǎng)下放地方政府管理的政治體制問(wèn)題以及農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型等問(wèn)題。［2］但以往研究存在以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，這些研究基本上以對(duì)政策的歸納、實(shí)施過(guò)程的描述與政策效果的評(píng)論為主，并沒(méi)有深度挖掘隱藏在歸難僑安置制度以及華僑農(nóng)場(chǎng)政策背后的深層邏輯，無(wú)法更深入地理解制度與政策的變遷。其次，很多研究簡(jiǎn)單地將1985年華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革作為分界點(diǎn)，但是沒(méi)有考慮從20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，國(guó)家對(duì)歸難僑的安置以及華僑農(nóng)場(chǎng)的政策一直都在變動(dòng)中。第三，以往研究主要分析中央政策與基層實(shí)踐之間的關(guān)系，既忽略了地方政府出臺(tái)的政策在基層實(shí)踐中所產(chǎn)生的影響，也忽視了地方實(shí)踐對(duì)于中央政策調(diào)整的作用。第四，在解釋歸難僑安置制度與華僑農(nóng)場(chǎng)政策時(shí)，沒(méi)有太多考慮到國(guó)家需求、社會(huì)結(jié)構(gòu)、中央—地方關(guān)系等政治和社會(huì)變量的影響。

本文試圖從國(guó)家需求③國(guó)家需求的討論散見(jiàn)于眾多著作中，比如吉登斯（Giddens）將國(guó)家所需的資源劃分為“權(quán)威型資源”和“分配型資源”，蒂利（Tilly）則分為“威壓”和“資金”。國(guó)家需求在中國(guó)的國(guó)家政策中被表述成為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧”以及“經(jīng)濟(jì)文明和精神文明,兩手都要硬”。參見(jiàn)陳那波：《國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民生活機(jī)遇——廣東三鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第6期。的角度，結(jié)合社區(qū)治理及社會(huì)建設(shè)、國(guó)際難民安置的相關(guān)理論與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)20世紀(jì)50年代初到現(xiàn)在的華僑農(nóng)場(chǎng)治理的制度背景進(jìn)行分析，具體探討國(guó)家建立歸難僑安置制度與制定華僑農(nóng)場(chǎng)政策的邏輯及其在不同歷史時(shí)期的轉(zhuǎn)變。本文將主要采用政府政策文獻(xiàn)分析法，①為了說(shuō)明治理績(jī)效，文中會(huì)涉及有少量的田野調(diào)查材料，但僅為輔助，不作為主要的研究方法。對(duì)僑務(wù)政策、具體的歸難僑安置以及華僑農(nóng)場(chǎng)政策、國(guó)家及省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)華僑農(nóng)場(chǎng)和歸難僑的談話、各級(jí)僑辦及華僑農(nóng)場(chǎng)的總結(jié)報(bào)告、檔案文獻(xiàn)等進(jìn)行內(nèi)容分析，理清不同層次的政策、制度對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)治理的社會(huì)過(guò)程以及績(jī)效的影響。內(nèi)容分析將采取“情境分析法”，“聯(lián)系政策制定的社會(huì)情境，分析政策選擇背后的邏輯脈絡(luò)和路徑”。［3］

本研究涉及省政府層面的材料主要集中于廣東省，原因主要有以下幾點(diǎn)：一方面是由于筆者所搜集到的與廣東省相關(guān)的政策文件較為豐富；另一方面則是由于廣東省本身就是華僑農(nóng)場(chǎng)以及安置歸難僑最多的省份：全省華僑農(nóng)場(chǎng)有23個(gè)；安置的歸難僑人數(shù)為6.9萬(wàn)人，來(lái)自24個(gè)國(guó)家，占全國(guó)華僑農(nóng)場(chǎng)歸難僑總數(shù)的43%；［4］三是廣東省一直積極調(diào)整華僑農(nóng)場(chǎng)政策，在全國(guó)形成較好的示范效應(yīng)。上述因素為我們以廣東省為例去理解華僑農(nóng)場(chǎng)治理政策及其變遷邏輯提供了很好的基礎(chǔ)。

一、安置歸難僑：華僑農(nóng)場(chǎng)治理政策的確立

中國(guó)的華僑農(nóng)場(chǎng)政策以及針對(duì)歸難僑建立起來(lái)的一系列制度，實(shí)際上反映出國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)以及歸難僑的治理邏輯。這個(gè)治理邏輯的轉(zhuǎn)型受到國(guó)家需求以及總體社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。下面筆者將分析20世紀(jì)50年代初至80年代中期國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)的治理邏輯及其變遷。

（一）歸難僑安置制度的建立

華僑農(nóng)場(chǎng)的出現(xiàn)本身就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特殊產(chǎn)物。20世紀(jì)50年代以來(lái)，國(guó)家動(dòng)用了各種行政資源、采取了強(qiáng)制性措施，將從不同國(guó)家、不同時(shí)間回國(guó)的歸難僑安排在華僑農(nóng)場(chǎng)里。先后在全國(guó)建立的華僑農(nóng)場(chǎng)有84個(gè)，分布在廣東、廣西、福建、云南、海南、江西和吉林，安置來(lái)自馬來(lái)西亞、越南、印度尼西亞、緬甸、印度等國(guó)的歸難僑及其家屬將近24萬(wàn)人。［5］其中，有41個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)是在20世紀(jì)五六十年代建立的；有43個(gè)是在20世紀(jì)70年代為安置越南難僑建立的。雖然華僑農(nóng)場(chǎng)的性質(zhì)是國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)，但是它的設(shè)置主要不是為了獲得經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而是以改善歸難僑生產(chǎn)、生活為目標(biāo)。

20世紀(jì)五六十年代，國(guó)家設(shè)立華僑農(nóng)場(chǎng)與當(dāng)時(shí)的冷戰(zhàn)格局、東南亞的排華有著密切的關(guān)系。第二次世界大戰(zhàn)后中國(guó)所處的安全環(huán)境，尤其是美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)對(duì)中國(guó)的威脅，使這些戰(zhàn)略文化的核心得以強(qiáng)化。［6］基于上述歷史背景，中國(guó)政府對(duì)于受排華風(fēng)潮影響而回歸到社會(huì)主義新中國(guó)懷抱的歸難僑進(jìn)行特殊化安置，在很大程度上充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的優(yōu)越性，同時(shí)也構(gòu)成“世界革命”的重要組成部分。

20世紀(jì)70年代中期建立的華僑農(nóng)場(chǎng)主要是為了配合國(guó)家當(dāng)時(shí)改革開(kāi)放的政策。20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，受到南北越統(tǒng)一、越南排華、中越戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列歷史事件的影響，大量印支難民向外流散。其中，有不少越南難僑以國(guó)際印支難民的身份陸續(xù)回到中國(guó)。中國(guó)政府將一部分越南歸難僑安置在原有的華僑農(nóng)場(chǎng)的同時(shí)，又建立了43個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)用以安置這些越南歸難僑。在對(duì)內(nèi)執(zhí)政上，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始放棄了“階級(jí)斗爭(zhēng)”的意識(shí)形態(tài)目標(biāo)，轉(zhuǎn)而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在對(duì)外政策上，中國(guó)也試圖去重新融入世界，重新建立與世界的聯(lián)系。中國(guó)政府對(duì)這些從越南來(lái)的難民雖然也稱之為“歸難僑”，但其性質(zhì)與五六十年代回國(guó)的歸僑群體存在本質(zhì)的區(qū)別。中國(guó)當(dāng)時(shí)是作為國(guó)際難民接收國(guó)的身份接收了這些越南歸難僑，為此聯(lián)合國(guó)難民署還撥款給中國(guó)政府，以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些印支難民的安置。國(guó)家對(duì)越南歸難僑進(jìn)行安置，除了因?yàn)楸Ｗo(hù)中越戰(zhàn)爭(zhēng)中的僑民外，更多的是基于人道主義援助。而接收國(guó)際難民，樹(shù)立了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，在一定程度上提高了中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地位，這對(duì)于當(dāng)時(shí)急需世界接納的中國(guó)來(lái)說(shuō)是尤其重要的。

（二）治理績(jī)效的后果：特殊照顧與經(jīng)濟(jì)虧損

盡管不同歷史時(shí)期建立的華僑農(nóng)場(chǎng)所要實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)存在一定差異，但是歸難僑的安置制度以及華僑農(nóng)場(chǎng)政策在這個(gè)時(shí)期并沒(méi)有太大的變化。國(guó)家通過(guò)制度安排建立起一整套自上而下的針對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)與歸難僑的管理體系。這一時(shí)期的華僑農(nóng)場(chǎng)政策以及隨之建立的歸難僑集中安置的制度安排對(duì)歸難僑、華僑農(nóng)場(chǎng)以及國(guó)家有著不同的影響。

從歸難僑群體來(lái)說(shuō)，國(guó)家通過(guò)集體性制度安排歸難僑的生產(chǎn)、生活，提供終身就業(yè)與享有社會(huì)福利的保障，這在一定程度上激發(fā)了歸難僑的勞動(dòng)積極性（起碼在一段時(shí)間內(nèi)）與對(duì)于國(guó)家的感恩心理。此外，華僑農(nóng)場(chǎng)的歸難僑由于受到國(guó)家層面的特殊照顧與扶持，其生活水平在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)普遍高于周邊的農(nóng)民群體，這也無(wú)形中塑造了歸難僑的“相對(duì)優(yōu)越感”以及依賴特殊照顧的習(xí)慣。

從華僑農(nóng)場(chǎng)來(lái)說(shuō)，國(guó)家通過(guò)嚴(yán)密的科層體系對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)在資源分配上進(jìn)行傾斜，華僑農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)設(shè)備和物資供應(yīng)列入國(guó)家計(jì)劃，產(chǎn)品由省統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。這些都造成了華僑農(nóng)場(chǎng)“大鍋飯”體制的固化以及對(duì)于國(guó)家更進(jìn)一步的依賴。當(dāng)然，華僑農(nóng)場(chǎng)作為“單位制”的一種特殊類型，在國(guó)家與歸難僑之間也發(fā)揮著積極的中介組織的功能：當(dāng)歸難僑出現(xiàn)了訴求和“怨氣”會(huì)向“組織”即農(nóng)場(chǎng)匯報(bào)，農(nóng)場(chǎng)會(huì)進(jìn)行及時(shí)有效地疏導(dǎo)或是將意見(jiàn)“上傳”，而國(guó)家的意圖也容易通過(guò)農(nóng)場(chǎng)“下達(dá)”。

從國(guó)家及地方政府來(lái)說(shuō)，國(guó)家長(zhǎng)期減免各地華僑農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)、企業(yè)稅收，承擔(dān)起農(nóng)場(chǎng)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等財(cái)政負(fù)擔(dān)，省級(jí)政府還動(dòng)用財(cái)政大量補(bǔ)貼農(nóng)場(chǎng)由于經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)虧損，這造成了國(guó)家以及省級(jí)政府層面沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。截至1984年，虧損的華僑農(nóng)場(chǎng)有62個(gè)，占總數(shù)的72%。［7］

二、促發(fā)展：華僑農(nóng)場(chǎng)治理政策的轉(zhuǎn)向

國(guó)家通過(guò)華僑農(nóng)場(chǎng)安排歸難僑的生產(chǎn)、生活，初步建立了歸難僑安置制度。這一國(guó)家政策給不同行動(dòng)者所帶來(lái)的影響不盡相同，進(jìn)一步影響了后續(xù)政策的變遷以及制度的轉(zhuǎn)型。下面筆者將梳理1986—2006年國(guó)家的華僑農(nóng)場(chǎng)政策及其績(jī)效情況。

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)施

1978年，“經(jīng)濟(jì)體制改革”在中共十一屆三中全會(huì)上作為重點(diǎn)被明確提出，國(guó)企改革由此拉開(kāi)序幕。然而，考慮到華僑農(nóng)場(chǎng)的特殊性，國(guó)家當(dāng)時(shí)并沒(méi)有立即對(duì)作為國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)的華僑農(nóng)場(chǎng)立即進(jìn)行改革。1979年7月，國(guó)家通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的改革，讓企業(yè)有了一定的生產(chǎn)自主權(quán)。企業(yè)成為獨(dú)立的利益主體后，企業(yè)和職工的積極性都有所提高。1984年10月召開(kāi)的中共十二屆三中全會(huì)上提出要政企分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，明確國(guó)企改革的目標(biāo)是要使企業(yè)真正成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

在國(guó)有企業(yè)改革取得了初步成效后，國(guó)家為了改善華僑農(nóng)場(chǎng)逐年虧損的狀況，減輕中央及省級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，打破“吃大鍋飯”的經(jīng)濟(jì)體制，提高農(nóng)場(chǎng)本身的“造血”功能，改善歸難僑生活，最終決定對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革。1985年，中共中央國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》開(kāi)頭就提到了國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的原因：“經(jīng)濟(jì)效益差”與“農(nóng)場(chǎng)虧損”。這表明國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)的治理更加側(cè)重于滿足“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的需求，即效率邏輯成為國(guó)家在華僑農(nóng)場(chǎng)推行經(jīng)濟(jì)體制改革的首要原則，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”也成為解決群眾生活困難的良方。

歸難僑安置制度與華僑農(nóng)場(chǎng)政策的轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上涉及到國(guó)家與華僑農(nóng)場(chǎng)及歸難僑關(guān)系的根本性變革。一方面，國(guó)家試圖剝離華僑農(nóng)場(chǎng)的行政與社會(huì)功能并將之下放至地方政府，由原有的中央和省級(jí)僑務(wù)部門(mén)主管(以省為主)的領(lǐng)導(dǎo)體制改為由地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，剝離其經(jīng)濟(jì)功能，使其“政企分開(kāi)”，成為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。另一方面，國(guó)家也試圖改變對(duì)農(nóng)場(chǎng)歸難僑的管理模式，從原來(lái)“大包大攬”的直接管理轉(zhuǎn)變成間接管理。國(guó)家宣布不再安置新的歸難僑，鼓勵(lì)歸難僑自謀職業(yè)、投親靠友甚至出國(guó)定居，并且對(duì)歸難僑的子女取消“統(tǒng)包分配”政策。這意味著從1986年開(kāi)始，華僑農(nóng)場(chǎng)職工子女成年以后，不再自動(dòng)轉(zhuǎn)成農(nóng)場(chǎng)職工，他們生活在“農(nóng)場(chǎng)”，卻不擁有“農(nóng)場(chǎng)的正式成員”的資格。［8］這實(shí)際上也就是把華僑農(nóng)場(chǎng)社區(qū)內(nèi)的歸難僑直接推向市場(chǎng)。在這樣的歷史背景之下，歸難僑經(jīng)歷了非自愿?jìng)€(gè)體化（involuntary individualization）的過(guò)程。［9］

（二）治理績(jī)效的復(fù)雜性：“三融入”與民生問(wèn)題

華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革政策的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)治理邏輯的轉(zhuǎn)向。這一政策給華僑農(nóng)場(chǎng)及其歸難僑群體帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響，其治理績(jī)效可以分為以下幾個(gè)層面。

首先，不同地區(qū)的華僑農(nóng)場(chǎng)基本完成了經(jīng)濟(jì)體制改革。在《決定》出臺(tái)后，全國(guó)華僑農(nóng)場(chǎng)先后開(kāi)始了政企分開(kāi)、下放地方的過(guò)程。以廣東省為例，1988年8月，全省23個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)中有22個(gè)下放至地方政府管理，設(shè)立管理區(qū)或設(shè)鎮(zhèn)?；ǘ既A僑農(nóng)場(chǎng)的改制最遲，于1991年1月設(shè)鎮(zhèn)。隨后有7個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)陸續(xù)撤區(qū)設(shè)鎮(zhèn)，1個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)撤區(qū)設(shè)街道辦事處。截至2016年12月，廣東有13個(gè)場(chǎng)設(shè)為華僑（經(jīng)濟(jì)）管理區(qū)，9個(gè)場(chǎng)建立了鎮(zhèn)級(jí)建制，1個(gè)場(chǎng)設(shè)立街道辦事處，基本實(shí)現(xiàn)了“體制融入地方”。［10］與此同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能分離基本完成，歷史上的金融債務(wù)基本得到了處置。

其次，歸難僑的生產(chǎn)、生活受到了較大沖擊。在經(jīng)濟(jì)體制改革后，部分農(nóng)場(chǎng)的歸難僑有了一定的提高，但有相當(dāng)比例的歸難僑尤其是越南歸難僑在急速轉(zhuǎn)型的過(guò)程中成為最不受益的群體之一。導(dǎo)致上述情況的主要原因之一是國(guó)家取消統(tǒng)包分配政策，這導(dǎo)致歸難僑尤其是越南歸難僑的就業(yè)問(wèn)題凸顯。根據(jù)筆者在廣東華僑農(nóng)場(chǎng)的調(diào)查，部分越南難僑在20世紀(jì)70年代末回國(guó)時(shí)尚年幼，80年代末面臨就業(yè)就碰到華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，無(wú)法轉(zhuǎn)成農(nóng)場(chǎng)職工。而且，由于這些歸難僑教育背景比較低，難以在市場(chǎng)中找到合適的工作，長(zhǎng)期處于失業(yè)或無(wú)業(yè)的狀態(tài)。此外，國(guó)家針對(duì)國(guó)有企業(yè)以及農(nóng)業(yè)雖然均有一些優(yōu)惠政策，但在政策具體執(zhí)行過(guò)程中，華僑農(nóng)場(chǎng)作為國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)很多時(shí)候兩邊的政策均享受不到。上述兩個(gè)因素導(dǎo)致不少農(nóng)場(chǎng)職工生活水平長(zhǎng)期得不到提高。原本生活要好于周邊農(nóng)民群體的歸難僑開(kāi)始出現(xiàn)了“相對(duì)失落感”：“其實(shí)呢，我們剛回來(lái)的時(shí)候，國(guó)家還是給了不少優(yōu)惠政策，對(duì)于我們還是很照顧的。但是農(nóng)場(chǎng)改制之后，這種政策就越來(lái)越少了?！雹?016年9月25日，筆者在廣州南涌華僑農(nóng)場(chǎng)（化名）對(duì)越南歸僑李先生的訪談。在經(jīng)歷十幾年的經(jīng)濟(jì)體制改革后，華僑農(nóng)場(chǎng)內(nèi)歸難僑與本地農(nóng)民的收入差距在逐漸拉大。廣東經(jīng)濟(jì)條件最好的深圳光明華僑畜牧場(chǎng)，2000年歸難僑人均收入僅為3336元，不及周邊農(nóng)民人均純收入9270元的一半。［11］即使在廣東省初步采取了一些改善民生的措施（后面會(huì)論及）后，2006年廣東華僑農(nóng)場(chǎng)歸難僑的年人均收入反為6631.39元，低于農(nóng)場(chǎng)所在市縣的農(nóng)民人均總收入8339元。［12］經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致了華僑農(nóng)場(chǎng)在基層治理中出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定因素。

再次，地方政府在華僑農(nóng)場(chǎng)治理中的角色凸顯。華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容就是將華僑農(nóng)場(chǎng)的行政功能下放至地方政府。但地方政府的運(yùn)作邏輯除了受到國(guó)家政策的影響，還受制于所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件。［13］一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)地區(qū)的地方政府本身財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，有不少地方政府拖欠國(guó)家下發(fā)給華僑農(nóng)場(chǎng)的職工工資、退休金和醫(yī)療費(fèi)，形成了“三拖欠”問(wèn)題，導(dǎo)致一些農(nóng)場(chǎng)基層出現(xiàn)了沖突與對(duì)抗的因素。此外，地方政府接管華僑農(nóng)場(chǎng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在此過(guò)程中，農(nóng)場(chǎng)原本在治理中扮演的“上傳下達(dá)”的中介角色并沒(méi)有立即由地方政府承擔(dān)。這導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)了應(yīng)責(zé)主體缺失的狀況，群眾的訴求無(wú)法得到及時(shí)的舒緩與解答，加劇了底層不滿的累積。在實(shí)地調(diào)研中，一位歸僑說(shuō)：“以前感覺(jué)和國(guó)家很近，平常農(nóng)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)下來(lái)關(guān)心我們歸難僑，讓我們覺(jué)得自己是受?chē)?guó)家重視的。改制后，這種機(jī)會(huì)就少了很多。也就是過(guò)節(jié)才會(huì)有，而且也不會(huì)每家每戶都去。”②2014年8月9日，筆者在廣州南涌華僑農(nóng)場(chǎng)（化名）對(duì)越南歸僑陳先生的訪談。

由此可見(jiàn)，華僑農(nóng)場(chǎng)的政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生的績(jī)效十分復(fù)雜，既有積極的一面，也有政策制定者所意想不到的負(fù)面后果。在這種情況下，國(guó)家開(kāi)始逐漸調(diào)整華僑農(nóng)場(chǎng)的治理政策。

三、重民生：華僑農(nóng)場(chǎng)治理政策的調(diào)整

華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革徹底改變了國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)與歸難僑的治理方式，其所產(chǎn)生的治理績(jī)效既有積極影響，也有負(fù)面后果。下面筆者將討論國(guó)家是如何根據(jù)其政策績(jī)效來(lái)調(diào)整華僑農(nóng)場(chǎng)政策，以及在這個(gè)過(guò)程中中央政府與地方政府是如何互動(dòng)并最終影響華僑農(nóng)場(chǎng)政策的制定與實(shí)施過(guò)程的。

（一）政策調(diào)整的契機(jī)

改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加上1994年的稅制改革，使得中央政府的稅收不斷提高。國(guó)家的需求發(fā)生了微妙的變化，其更重要的目標(biāo)逐漸從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向到保持“社會(huì)穩(wěn)定與和諧”。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出堅(jiān)持以人為本、樹(shù)立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。在此基礎(chǔ)上，2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的理念。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)明確提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的指導(dǎo)思想。

在這樣的歷史背景下，國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)的治理邏輯發(fā)生再次轉(zhuǎn)向。國(guó)家開(kāi)始注意到，華僑農(nóng)場(chǎng)在經(jīng)歷了20年的體制改革后，行政管理體制逐漸融入地方，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期虧損的局面得到了很大遏制。但經(jīng)濟(jì)體制改革中所出現(xiàn)的負(fù)面績(jī)效開(kāi)始浮現(xiàn)出來(lái)，比如部分歸難僑生活困難，甚至基層出現(xiàn)了一些不和諧聲音。

2006年3月，第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議在北京召開(kāi)，來(lái)自廣西容縣僑鄉(xiāng)的全國(guó)人大代表李漢金聯(lián)合其他9名人大代表在會(huì)上建議，中央在“十一五”規(guī)劃期間對(duì)口安排專項(xiàng)資金加大扶持力度，并盡快制定扶持歸難僑、安置農(nóng)林場(chǎng)發(fā)展的優(yōu)惠政策。2006年5月，針對(duì)李漢金等代表提出的關(guān)于加大華僑農(nóng)場(chǎng)扶持力度的建議，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)盛華仁視察廣西華僑農(nóng)場(chǎng)。同年8月1日至5日，國(guó)務(wù)委員唐家璇率領(lǐng)國(guó)務(wù)院辦公廳、勞動(dòng)保障部、農(nóng)業(yè)部等9個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成調(diào)研組，赴廣西防城港、崇左、百色和南寧四市下屬的華僑農(nóng)林場(chǎng)調(diào)研。調(diào)研組深入困難職工的家庭，向他們表示慰問(wèn)，并詳細(xì)察看了這些農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)、生活條件，隨后在南寧召開(kāi)華僑農(nóng)場(chǎng)工作座談會(huì)。唐家璇在會(huì)上將歸難僑困難歸咎于外在的結(jié)構(gòu)性因素，即華僑農(nóng)場(chǎng)被嚴(yán)重邊緣化，而不是歸難僑自身，而且黨和政府有責(zé)任、有義務(wù)解決好華僑農(nóng)場(chǎng)問(wèn)題。①2008年12月15日，國(guó)務(wù)院僑辦國(guó)內(nèi)司司長(zhǎng)程鐵生在廣東省華僑農(nóng)場(chǎng)改革發(fā)展工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上的講話中，提到唐家璇此次視察廣西華僑農(nóng)場(chǎng)發(fā)表的重要觀點(diǎn)。從這段時(shí)期的一系列政策文獻(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)講話可以清楚看出，中央層面對(duì)于華僑農(nóng)場(chǎng)存在的一些問(wèn)題有著敏銳的感知。

而地方層面的一些先行措施也為中央調(diào)整政策奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。廣東是最早試圖解決華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的民生問(wèn)題的省份之一。早在2001年，廣東省政府就出臺(tái)了《廣東省人民政府批轉(zhuǎn)省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于加快華僑農(nóng)場(chǎng)與發(fā)展意見(jiàn)的通知》（粵府【2001】62號(hào)文）。此文件出臺(tái)后，廣東省通過(guò)省市兩級(jí)籌措資金，基本解決了17個(gè)困難華僑農(nóng)場(chǎng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)納入地方統(tǒng)籌的一次性補(bǔ)繳統(tǒng)籌金和解除勞動(dòng)關(guān)系后的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。同時(shí)，廣東省政府還出臺(tái)了歸難僑危房改造、加快基礎(chǔ)建設(shè)等扶持性政策。廣東省之所以先于中央小范圍內(nèi)調(diào)整政策與廣東省本身的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件密不可分。廣東省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其政府首要的績(jī)效已經(jīng)不是發(fā)展“物質(zhì)文明”，而是發(fā)展“精神文明”、保持“社會(huì)和諧”與注重“民生問(wèn)題”。

華僑農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期出現(xiàn)的不和諧聲音、各級(jí)精英的不斷呼吁與奔走、中央思想層面的松動(dòng)與基層調(diào)研、地方政府的積極實(shí)踐，為國(guó)家重新調(diào)整華僑農(nóng)場(chǎng)政策奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）政策調(diào)整中的中央與地方

2007年，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)華僑農(nóng)場(chǎng)改革和發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)治理邏輯的第二次重大調(diào)整。盡管在此文件中仍然提倡“三融入”，但“華僑農(nóng)場(chǎng)人員的就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系處理、解決歷史遺留問(wèn)題、參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障”等民生議題在文件中被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)的治理邏輯開(kāi)始從原先的注重“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向更強(qiáng)調(diào)“社會(huì)和諧”上。

《意見(jiàn)》下發(fā)后，廣東省積極響應(yīng)，并根據(jù)文件精神，于2008年出臺(tái)了《廣東省推進(jìn)華僑農(nóng)場(chǎng)改革和發(fā)展實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）?！秾?shí)施方案》在《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化了具體實(shí)施細(xì)則，提出要加快歸難僑的危房改造、統(tǒng)籌規(guī)劃公共基礎(chǔ)設(shè)施、完善農(nóng)場(chǎng)職工養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)和處理歷史債務(wù)。在此文件中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真應(yīng)對(duì)農(nóng)場(chǎng)在改革發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件。隨后根據(jù)《實(shí)施方案》，廣東省僑務(wù)辦公室先后出臺(tái)《廣東省華僑農(nóng)場(chǎng)歸難僑安居工程實(shí)施方案（修訂稿）》《關(guān)于做好困難歸僑扶貧救助工作的通知》，廣東省財(cái)政廳出臺(tái)《關(guān)于下達(dá)華僑農(nóng)場(chǎng)清償“三拖欠”債務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的通知》《關(guān)于安排華僑農(nóng)場(chǎng)改革解困發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助資金的通知》。從這些文件中，可以看出廣東省針對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)與歸難僑進(jìn)行傾斜與扶持的政策痕跡。這與廣東省本身的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件密不可分。廣東省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其首要的績(jī)效已經(jīng)不是發(fā)展“物質(zhì)文明”，而是發(fā)展“精神文明”，保持“社會(huì)和諧”。

在上述政策的指導(dǎo)下，自2008年以來(lái)，廣東省配合中央下?lián)艿饺A僑農(nóng)場(chǎng)的資金得到了迅速增長(zhǎng)。從2007年至2011年9月，廣東省財(cái)政先后下?lián)?億多元專項(xiàng)資金，用于解決歸難僑危房改造、分離辦社會(huì)職能、清償債務(wù)處置；有關(guān)部門(mén)還傾斜安排超過(guò)6億元資金，重點(diǎn)解決華僑農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、社?；鹑笨诤兔裆鐣?huì)事業(yè)問(wèn)題；同時(shí)，每年安排17個(gè)困難華僑農(nóng)場(chǎng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付4850萬(wàn)元。［14］廣東省一方面希望通過(guò)制定政策解決華僑農(nóng)場(chǎng)下放地方后所帶來(lái)的“三拖欠”（拖欠職工工資、職工及離退休人員醫(yī)療費(fèi)和離退休金）等歷史遺留問(wèn)題，另一方面試圖重建社會(huì)福利導(dǎo)向的集體消費(fèi)制度，如出臺(tái)歸難僑危房改造政策、統(tǒng)籌歸難僑的醫(yī)療及保險(xiǎn)費(fèi)用等。

此后，廣東省還定期檢查上述政策的執(zhí)行情況，完善華僑農(nóng)場(chǎng)治理中的問(wèn)責(zé)與應(yīng)責(zé)機(jī)制。2009年11月30日，廣東省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展華僑農(nóng)場(chǎng)改革和發(fā)展工作檢查的通知》，由廣東省僑辦牽頭，省發(fā)改委、民政廳等七部門(mén)參加，圍繞華僑農(nóng)場(chǎng)歸難僑危房改造、土地確權(quán)登記發(fā)證、金融債務(wù)處置、清償“三拖欠”、華僑農(nóng)場(chǎng)職工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、行政管理體制改革等六大項(xiàng)20個(gè)內(nèi)容進(jìn)行檢查。

2011年3—5月，廣東省為了進(jìn)一步摸清省內(nèi)華僑農(nóng)場(chǎng)改革以及民生方面存在的問(wèn)題，廣東省委辦公廳會(huì)同省直屬有關(guān)單位對(duì)全省華僑農(nóng)場(chǎng)改革解困發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研。8月18日，時(shí)任廣東省委書(shū)記汪洋在調(diào)研華農(nóng)（林）場(chǎng)改革解困發(fā)展情況時(shí)發(fā)表講話，指出華僑農(nóng)場(chǎng)與歸難僑的“解困發(fā)展問(wèn)題”直接關(guān)系到“國(guó)家形象”，華僑農(nóng)場(chǎng)改革不能單純立足于追求經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入謀劃發(fā)展，而必須堅(jiān)持以人為本，防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量雖然增加了，但這些歸難僑并沒(méi)有得到好處的情況出現(xiàn)。汪洋此次講話第一次將“民生問(wèn)題”提到了比“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”更重要的位置上。2011年12月，廣東省財(cái)政廳出臺(tái)《關(guān)于安排華僑農(nóng)場(chǎng)改革解困發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助資金的通知》，安排2189萬(wàn)元專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于華僑農(nóng)場(chǎng)改革解困。

廣東省作為僑務(wù)大省，其對(duì)于華僑農(nóng)場(chǎng)與歸難僑的重視，也進(jìn)一步增強(qiáng)了中央徹底解決歸難僑民生問(wèn)題的信心。華僑農(nóng)場(chǎng)的基層實(shí)踐也為國(guó)家進(jìn)一步的政策調(diào)整提供了參考依據(jù)。

2012年7月23日，國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室等10部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)華僑農(nóng)場(chǎng)改革和發(fā)展工作的意見(jiàn)》。文件中體現(xiàn)出中央層面對(duì)于華僑農(nóng)場(chǎng)改革過(guò)程中的民生問(wèn)題的重視。7月26日，全國(guó)華僑農(nóng)場(chǎng)改革和發(fā)展工作會(huì)議在北京召開(kāi)。國(guó)僑辦主任李海峰在會(huì)上指出，華僑農(nóng)場(chǎng)體制改革不僅是重大的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，也是嚴(yán)肅的政治任務(wù)，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家對(duì)外形象，要從講政治、講大局的高度來(lái)認(rèn)識(shí)解決華僑農(nóng)場(chǎng)問(wèn)題。這些都體現(xiàn)了國(guó)家需求以及對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)的治理目標(biāo)發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從主要關(guān)注“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向到了更注重“民生問(wèn)題”與“社會(huì)和諧”。

根據(jù)中央精神以及全國(guó)華僑農(nóng)場(chǎng)會(huì)議的精神，2013年，廣東省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)華僑農(nóng)場(chǎng)地區(qū)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》。文件中將原本針對(duì)歸難僑群體的特殊照顧延伸至華僑農(nóng)場(chǎng)職工以及非職工，比如對(duì)新增歸難僑以及非歸難僑危房進(jìn)行改造，對(duì)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)困難人員提供“一對(duì)一”免費(fèi)就業(yè)援助、優(yōu)先安置到公益性崗位就業(yè)，統(tǒng)籌“4050”①“4050”人員是指由于年齡較大、自身就業(yè)條件較差、技能單一等原因，難以在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的勞動(dòng)者，年齡界定為女性40歲以上，男性50歲以上，因此稱為“4050”人員。農(nóng)場(chǎng)人員參加城鎮(zhèn)醫(yī)保費(fèi)用等。文件還提出要全力維護(hù)華僑農(nóng)場(chǎng)的和諧穩(wěn)定，及時(shí)排查化解矛盾糾紛，加強(qiáng)華僑農(nóng)場(chǎng)地區(qū)社會(huì)管理，做好涉僑信訪工作，維護(hù)歸難僑合法權(quán)益。

由此可見(jiàn)，隨著國(guó)家需求的變化，國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)的治理邏輯從注重“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“社會(huì)和諧”。從中央至地方政府層面都試圖通過(guò)構(gòu)建完善的福利制度來(lái)改善農(nóng)場(chǎng)基層的民生問(wèn)題。而華僑農(nóng)場(chǎng)的歸難僑及其他居民借此獲得了提高生活水平的新機(jī)遇，也出現(xiàn)了“逆?zhèn)€體化”［15］的過(guò)程。這一“逆?zhèn)€體化”作為政策調(diào)整后所產(chǎn)生的非預(yù)期績(jī)效，會(huì)進(jìn)一步影響國(guó)家政策的落實(shí)以及農(nóng)場(chǎng)的基層治理。當(dāng)然，每個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)因此而產(chǎn)生的治理績(jī)效不盡相同，這需要結(jié)合華僑農(nóng)場(chǎng)的具體情況深入分析，在此不作過(guò)多討論。

四、結(jié)論與討論

本文在分析政府政策文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，梳理了國(guó)家在設(shè)立歸難僑安置制度以及制定相應(yīng)的華僑農(nóng)場(chǎng)政策中的治理邏輯及其治理績(jī)效。研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)及歸難僑的治理經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷：從設(shè)立之初強(qiáng)調(diào)“政治任務(wù)”，到體制改革后注重“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，再到后來(lái)對(duì)于“社會(huì)和諧”的重視。華僑農(nóng)場(chǎng)的設(shè)立具有安置歸難僑、改善其生活的政治屬性，但是國(guó)家對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)以及歸難僑長(zhǎng)期的特殊照顧導(dǎo)致了國(guó)家沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。國(guó)家出于提高生產(chǎn)效率、改善歸難僑生活的目的，對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革。這一政策給華僑農(nóng)場(chǎng)及其社區(qū)內(nèi)的歸難僑群體帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響：華僑農(nóng)場(chǎng)在不同程度上實(shí)現(xiàn)了“三融入”，但同時(shí)部分歸難僑的生產(chǎn)、生活受到了較大沖擊，加上“三拖欠”問(wèn)題以及中介組織的空缺，導(dǎo)致華僑農(nóng)場(chǎng)在基層治理中出現(xiàn)一些不和諧的聲音。在這樣的背景下，國(guó)家再次進(jìn)行政策調(diào)整。其中，廣東省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)積極響應(yīng)國(guó)家政策，建立一系列的社會(huì)保障制度與集體消費(fèi)制度，試圖解決華僑農(nóng)場(chǎng)的民生問(wèn)題。

從上述過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家既要促進(jìn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”又要保持“社會(huì)和諧”的二元需求實(shí)際上造成華僑農(nóng)場(chǎng)在治理過(guò)程中的兩難：一方面，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下需要促進(jìn)華僑農(nóng)場(chǎng)的“體制融入地方，管理融入社會(huì)，經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)”，但無(wú)視僑務(wù)及安置政策的歷史以及歸難僑的特殊性，“三融入”會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，給予歸難僑群體適當(dāng)?shù)膬A斜與優(yōu)惠政策，在保證民生的同時(shí)，實(shí)際上卻延緩了華僑農(nóng)場(chǎng)與當(dāng)?shù)匾惑w化的過(guò)程，尤其是原本被迫“個(gè)體化”的歸難僑又面臨“逆?zhèn)€體化”的趨勢(shì)。國(guó)家的這種二元需求以及基層治理的困境，進(jìn)一步增加了治理績(jī)效的復(fù)雜性與不確定性。

本文有幾點(diǎn)需要補(bǔ)充說(shuō)明的是：首先，華僑農(nóng)場(chǎng)政策的制定與實(shí)施并不完全是由中央自上而下貫徹的，有時(shí)也受到地方層面或響應(yīng)或推諉的影響，是中央政府與地方政府在互動(dòng)中不斷形成的。因此，不同省、市政府對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行情況是存在差異的。由于篇幅所限，本研究主要集中于廣東省華僑農(nóng)場(chǎng)，因此本文所涉及到的地方政府層面的結(jié)論不能直接推論至其他省份。其次，國(guó)家的治理目標(biāo)在層層下達(dá)基層時(shí)受到具體情境的種種限制，即使都在廣東省內(nèi)，由于不同華僑農(nóng)場(chǎng)自身的地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)均存在差異，因此國(guó)家目標(biāo)在多大程度上可以下達(dá)至具體農(nóng)場(chǎng)，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)不會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)扭曲甚至完全改變政策目標(biāo)的情況，基層治理又是如何受到上述因素的影響的，這些問(wèn)題均需做進(jìn)一步研究。第三，本文所討論的治理績(jī)效只是從宏觀層面對(duì)廣東省華僑農(nóng)場(chǎng)的基本情況進(jìn)行分析，但不否認(rèn)個(gè)別華僑農(nóng)場(chǎng)的治理績(jī)效比文中分析的更好或更差。

因此，筆者計(jì)劃在梳理國(guó)家對(duì)于華僑農(nóng)場(chǎng)治理邏輯及其績(jī)效的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體個(gè)案研究，討論在國(guó)家的二元治理邏輯之下，基層的治理實(shí)踐是如何展開(kāi)并且又是如何影響到中觀、宏觀政策的邏輯演變的。

［注釋］

［1］ 李明歡：《社會(huì)人類學(xué)視野中的松坪華僑農(nóng)場(chǎng)》，《華僑華人歷史研究》2003年第6期。

［2］ 張賽群：《福建省華僑農(nóng)場(chǎng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革評(píng)析》，《社會(huì)保障研究》2013年第3期；張小欣：《“九三零”事件后中國(guó)對(duì)印尼歸難僑救濟(jì)安置工作論析》，《華僑華人歷史研究》2011年第2期；賈大明：《華僑農(nóng)場(chǎng)體制改革探析》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》2004年第10期；周聿峨、鄭建成：《在華印支難民與國(guó)際合作：一種歷史的分析與思考》，《南洋問(wèn)題研究》2014年第3期；俞云平：《一個(gè)特殊社區(qū)的歷史軌跡：松坪華僑農(nóng)場(chǎng)發(fā)展史》，《華僑華人歷史研究》2003年第2期；鄭少智：《國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)改革與資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)模式探討》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第4期；何靜，農(nóng)新貴：《關(guān)于華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的思考》，《福建論壇（經(jīng)濟(jì)社會(huì)版）》1999年第6期；鐘大球：《“小政府”催長(zhǎng)了大經(jīng)濟(jì)——對(duì)珠江華僑農(nóng)場(chǎng)成立管理區(qū)后的調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)》1994年第10期；楊英、傅漢章、鄭少智、王兵：《廣東省國(guó)有華僑農(nóng)場(chǎng)體制改革基本思路探索》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第2期。

［3］ 王寧：《消費(fèi)制度、勞動(dòng)激勵(lì)與合法性資源——圍繞城鎮(zhèn)職工消費(fèi)生活與勞動(dòng)動(dòng)機(jī)的制度安排及轉(zhuǎn)型邏輯》《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期。

［4］ 數(shù)據(jù)參見(jiàn)廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編：《關(guān)于我省華僑農(nóng)場(chǎng)改革發(fā)展情況的報(bào)告》，內(nèi)部資料，廣東省僑辦提供。

［5］ 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室編：《全國(guó)華僑農(nóng)場(chǎng)基本情況》，內(nèi)部資料，廣東省僑辦提供。

［6］ 秦亞青：《國(guó)家身份、戰(zhàn)略文化和安全利益——關(guān)于中國(guó)與國(guó)際社會(huì)關(guān)系的三種假設(shè)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2003年第1期。

［7］ 國(guó)務(wù)院辦公廳編：《關(guān)于國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》（【1985】26號(hào)），廣東省僑辦提供，內(nèi)部資料。

［8］ 李明歡：《群體象征與個(gè)體選擇：華僑農(nóng)場(chǎng)的改革歷程與歸僑職工的訴求》，賀美德、魯納編：《“自我”中國(guó)：現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)中個(gè)體的崛起》，上海譯文出版社，2011年出，第279頁(yè)。

［9］ Li Minghuan, “Collective Symbols and Individual Options: Life on a State Farm for Returned Overseas Chinese after Decollectivization”，How Chinese Migrants Make Their Dreams Come True, Zhejiang University Press, 2013, p.105.

［10］ 參見(jiàn)廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編：《廣東華僑農(nóng)場(chǎng)主要?dú)v史沿革表》，內(nèi)部資料，廣東省僑辦提供。

［11］ 參見(jiàn)鄭少智：《國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)改革與資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)模式探討》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第4期。

［12］ 參見(jiàn)廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編：《廣東華僑農(nóng)場(chǎng)各指標(biāo)總表（2006）》，內(nèi)部資料，廣東省僑辦提供；廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編：《廣東省華僑農(nóng)場(chǎng)職工、人均收入及低保情況》，內(nèi)部資料，廣東省僑辦提供。［13］ 參見(jiàn)陳那波：《國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民生活機(jī)遇——廣東三鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第6期； David S. G. Goodman, , “The Localism of Local Leadership Cadres in Reform Shanxi”, Journal of Contemporary China, Vol.9, No.24, 2000, pp.171-172.

［14］ 參見(jiàn)廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編：《關(guān)于我省華僑農(nóng)場(chǎng)改革發(fā)展情況的報(bào)告》，2011年10月8日，內(nèi)部資料，廣東省僑辦提供。

［15］ Li Minghuan, “Collective Symbols and Individual Options: Life on a State Farm for Returned Overseas Chinese after Decollectivization”, How Chinese Migrants Make Their Dreams Come True, Hangzhou: Zhejiang University Press, 2013, p.107.

［責(zé)任編輯：密素敏］

National Demand, Governance Logic and Performance Efficiency：The Study on the Institutional Arrangement of Returned Persecuted Overseas Chinese and the Policies on Overseas Chinese Farms

LI Xiang-yi
（School of International Relations, Institute of South China Sea Strategic Studies, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China）

policies of overseas Chinese; overseas Chinese farms; arrangement of persecuted returned overseas Chinese; returned overseas Chinese; persecuted overseas Chinese; economy development; social harmony

This paper reviewes the governance logic and performance efficiency in the institutionalarrangement of returned persecuted overseas Chinese and the related policies on overseas Chinese farm which were developed by the Chinese government. The study finds that, Chinese government has gone through three phases for the arrangement of returned persecuted overseas Chinese and the related policies on overseas Chinese farm: emphasize the “the political task” at the beginning of the arrangement, emphasize “economy development” after the revolution of the system, then focus on “social harmony”afterwards. The establishment of overseas Chinese farms has the political features of the arrangement of returned persecuted overseas Chinese and improvement of their lives. But the long-term special care of the government for the overseas Chinese farms and returned persecuted overseas Chinese became a heavy burden to the national economy. In the aim of increasing productive efficiency, improving lives of returned persecuted overseas Chinese, the government decided to reform the economic system of the overseas Chinese farms. This policy brought relative big impact to lives and productivities of the returned persecuted overseas Chinese communities in the overseas Chinese farms, and the central government and government from other levels faced the dilemma of balancing the “economic development” and “social harmony”in the governance process. The interaction between the dual goal of the nation and the factors such as social structure and central-local government relationship were both influencing the reform trajectory and governance efficiency on the institutional arrangement of returned persecuted overseas Chinese and the policies on overseas Chinese farms.

D634.2

A

1002-5162（2017）01-0050-09

2016-12-13；

2017-02-02

黎相宜，（1985-），女，中山大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、中山大學(xué)南海戰(zhàn)略研究院研究員，研究方向?yàn)槿A僑華人研究、僑鄉(xiāng)研究、國(guó)際移民。

*本研究受到2016年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“比較視角下的移民安置聚集區(qū)治理模式及其績(jī)效研究”（16CSH017）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度特別委托項(xiàng)目“廣州新移民與僑鄉(xiāng)社會(huì)的互動(dòng)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GD14TW01-12）、2015年度中國(guó)僑聯(lián)課題“廣州珠江華僑農(nóng)場(chǎng)歸難僑群體的多向分層融入模式研究”（15CZQK214）的資助。感謝匿名評(píng)審人、中國(guó)華僑華人歷史研究所副所長(zhǎng)張秀明女士以及廣州市社會(huì)科學(xué)院陳杰副研究員提出的寶貴批評(píng)意見(jiàn)！文責(zé)自負(fù)。