文/王瑋娟

行政機(jī)關(guān)在舉報(bào)案件辦理中如何正確履行職責(zé)

文/王瑋娟

一、案例背景

近年來，各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局收到的申訴舉報(bào)案件逐年激增，由此引發(fā)的行政爭(zhēng)議也明顯增多。上海市質(zhì)量技監(jiān)局近三年來受理的行政復(fù)議案件中，申訴舉報(bào)類案件占比達(dá)80%以上，且呈現(xiàn)出申請(qǐng)主體專業(yè)化、案情復(fù)雜化的趨勢(shì)。本案是一起對(duì)舉報(bào)答復(fù)不服提起的行政復(fù)議案，市質(zhì)量技監(jiān)局做出了撤銷原具體行政行為的決定。筆者試圖通過對(duì)該案的審理過程進(jìn)行回顧，分析引發(fā)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題，為同類案件的處理提供指引。

二、案情內(nèi)容

2016年7月17日，張某向甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局寄送舉報(bào)信，反映其在D公司的某電子商務(wù)官方網(wǎng)站購買的“水族箱燈具”未經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，違反了《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等，要求：1.受理并書面回復(fù)；2.依法立案查處；3.依法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)；4.書面告知處理結(jié)果。

甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局收到舉報(bào)材料后，于2016年7月26日對(duì)D公司進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)涉案產(chǎn)品名稱為“炫彩水陸兩用燈”，型號(hào)ADQ-300，由電源適配器和燈管兩部分組成，其中電源適配器型號(hào)：BX-1201000，輸入：100-240V 50/60Hz，輸出：12V-1A，生產(chǎn)企業(yè)為注冊(cè)在乙市的F公司，燈管和外包裝上未標(biāo)注產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、廠址等其他信息。甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為，D公司所銷售的涉案產(chǎn)品及其包裝物上未標(biāo)注廠址的行為違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十六條的規(guī)定，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十四條，于2016年8月3日制發(fā)《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令其改正違法行為；對(duì)于涉案產(chǎn)品是否需經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的問題，根據(jù)國(guó)家認(rèn)監(jiān)委2014年第45號(hào)公告《國(guó)家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于發(fā)布強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證目錄描述與界定表的公告》，水族箱燈具適用范圍的描述或列舉未“……使用光源、電源電壓高于36V和不超過1000 V的家用水族燈具……”，適用標(biāo)準(zhǔn)為“GB 7000.1、GB 7000.211、GB 17743、GB 17625.1”，因涉案產(chǎn)品標(biāo)注的輸出電壓為12V，未標(biāo)注執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，無法判定涉案產(chǎn)品是否屬于認(rèn)證范圍。2016年8月8日，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局制作《案件移送函》，將案件移送乙市質(zhì)監(jiān)局處理。同日，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局制作《舉報(bào)答復(fù)》，告知張某調(diào)查及移送情況，并說明“因該產(chǎn)品生產(chǎn)廠家未標(biāo)注執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)目前證據(jù)我局無法認(rèn)定其是否需要3C認(rèn)證，據(jù)此，我局對(duì)你的舉報(bào)訴求不予支持”。

張某收到答復(fù)后認(rèn)為“涉案產(chǎn)品未標(biāo)注執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不影響對(duì)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證范圍的判斷，如果甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局無法判斷，應(yīng)向上級(jí)部門請(qǐng)示，而不是移送處理”，故對(duì)《舉報(bào)答復(fù)》不服，于2016年10月16日向市質(zhì)量技監(jiān)局申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷。

市質(zhì)量技監(jiān)局經(jīng)審理后認(rèn)為，在對(duì)涉案產(chǎn)品是否需經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的問題仍可作進(jìn)一步調(diào)查的情況下，作出現(xiàn)有證據(jù)無法認(rèn)定涉案產(chǎn)品是否需要3C認(rèn)證的判斷，并據(jù)此做出《舉報(bào)答復(fù)》的具體行政行為事實(shí)不清。

2017年1月19日，市質(zhì)量技監(jiān)局撤銷甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局于2016年8月8日作出《舉報(bào)答復(fù)》具體行政行為的決定，并責(zé)令其在收到行政復(fù)議決定書之日起60日內(nèi)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)重新作出書面回復(fù)。

三、案例分析

對(duì)本復(fù)議案件的處理，出現(xiàn)過兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局已對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為也做出處理，因涉案產(chǎn)品是否需經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證則需作綜合性判定，故將案件移送生產(chǎn)企業(yè)所在地質(zhì)監(jiān)部門處理并無不妥。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局作為強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的監(jiān)管部門，應(yīng)對(duì)涉案產(chǎn)品是否需經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證進(jìn)行全面調(diào)查，其將案件移送后即作出“對(duì)舉報(bào)人的訴求作出不予支持”的結(jié)論，事實(shí)不清、證據(jù)不足。綜觀上述兩個(gè)觀點(diǎn)，爭(zhēng)議點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)處理的法定職責(zé)

從法律法規(guī)的規(guī)定來看，市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)處理的法定職責(zé)主要有兩個(gè)方面。

① 程序性規(guī)定。根據(jù)《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第四十八條“任何單位和個(gè)人對(duì)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，有權(quán)向國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委或者地方質(zhì)檢兩局舉報(bào)，國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委或者地方質(zhì)檢兩局應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理”和《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督申訴舉報(bào)咨詢工作管理辦法》第二十一條第二款，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局在收到舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)組織調(diào)查、處理，并將處理結(jié)果及時(shí)答復(fù)。

② 實(shí)體性規(guī)定。根據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》和《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》，各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門有權(quán)對(duì)強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口和其他經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理。因此，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局在收到舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查，首先查明被舉報(bào)企業(yè)情況、被舉報(bào)違法行為的發(fā)生地等事實(shí)，以明確管轄權(quán)及監(jiān)督管理的職責(zé)。本案中，D公司是注冊(cè)在甲區(qū)的經(jīng)銷企業(yè)，其銷售行為發(fā)生在甲區(qū)，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)依職權(quán)對(duì)涉案產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查，對(duì)其是否需經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證作出判斷，并對(duì)D公司是否存在銷售未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證的產(chǎn)品的行為進(jìn)行調(diào)查。

2.甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的處理是否正確履行了法定職責(zé)

行政機(jī)關(guān)是否正確履職是審查復(fù)議案件的重點(diǎn)，涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的調(diào)查、證據(jù)的收集、違法行為的處理等內(nèi)容。本案中，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局經(jīng)調(diào)查，收集了D公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、涉案產(chǎn)品圖片、電源適配器的認(rèn)證證書、產(chǎn)品銷售授權(quán)書、購貨發(fā)票等，用于證明其已對(duì)D公司及其涉案產(chǎn)品進(jìn)行了調(diào)查；同時(shí)提供了其制作的《責(zé)令改正通知書》《案卷移送函》《舉報(bào)答復(fù)》等材料以證明已對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處理，并在法定期限內(nèi)反饋舉報(bào)人。審查上述證據(jù)，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局已履行了法定職責(zé)中的程序性規(guī)定。

但根據(jù)法定職責(zé)中的實(shí)體性規(guī)定要求，被舉報(bào)企業(yè)的銷售行為發(fā)生在甲區(qū)，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在涉案產(chǎn)品未標(biāo)注執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)無法判定的情況下，應(yīng)根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序》第七條第二款，對(duì)涉案產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)F公司進(jìn)行調(diào)查，或根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序》第四條的規(guī)定，向涉案產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)所在地乙市質(zhì)量技監(jiān)局提出協(xié)查請(qǐng)求，待查清執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后作出是否屬于認(rèn)證范圍的判斷，最后根據(jù)調(diào)查情況向舉報(bào)人作出答復(fù)。但本案中，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局僅將案件移送生產(chǎn)企業(yè)所在地的乙市質(zhì)量技監(jiān)局這一處理決定即作出“對(duì)舉報(bào)人的訴求作出不予支持”的結(jié)論，并未履行完對(duì)銷售企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的法定職責(zé)，其據(jù)此作出對(duì)舉報(bào)人訴求不予支持的答復(fù)，明顯主要事實(shí)不清、證據(jù)不足。

3.關(guān)于案件移送

執(zhí)法人員稱，其將案件移送乙市質(zhì)量技監(jiān)局的處理是基于以下考慮：一是為了進(jìn)一步調(diào)查案情，待移送回復(fù)后再做處理；二是如果乙市質(zhì)量技監(jiān)局不配合調(diào)查，其已對(duì)舉報(bào)人答復(fù)并無不妥。在實(shí)踐中，很多行政機(jī)關(guān)將移送作為一個(gè)“口袋”，把不愿辦理、不好辦理的案件都先移送。如此辦理，“移送”案件極易陷入被舉報(bào)人“糾纏不休”的尷尬境地。

本案中與涉案產(chǎn)品相關(guān)的涉嫌違法行為有兩個(gè)：一個(gè)是D公司涉嫌銷售未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證的產(chǎn)品，該行為發(fā)生在甲區(qū)；另外一個(gè)是F公司涉嫌將未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證的產(chǎn)品出廠銷售，該行為發(fā)生在乙市。甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局將F公司涉嫌出廠銷售未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證的產(chǎn)品案件移送乙市質(zhì)監(jiān)局，并不能替代自己對(duì)D公司涉嫌銷售未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證的產(chǎn)品的案件調(diào)查。因此，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在案件辦理中，不可將二者混為一談。具體到辦案中發(fā)現(xiàn)不屬于本部門管轄范圍的違法行為，應(yīng)依據(jù)規(guī)定分情況作出處理。

① 在案件核查階段?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序》第十二條規(guī)定“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對(duì)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過舉報(bào)、投訴、其他部門移送、上級(jí)部門交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起15日內(nèi)組織核查，并決定是否立案”。在核查階段，如發(fā)現(xiàn)舉報(bào)事項(xiàng)不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，則應(yīng)當(dāng)不予立案，并將不予立案的處理結(jié)果告知舉報(bào)人。對(duì)于質(zhì)監(jiān)部門接到的舉報(bào)的線索，審查后認(rèn)為不屬于本部門職責(zé)的，則按《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》第三十四條第二款規(guī)定，在五個(gè)工作日內(nèi)移交有權(quán)處理的部門，并告知舉報(bào)人。

② 在案件辦理階段。根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序》第十條、第十一條的規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他有關(guān)部門。根據(jù)該規(guī)定，質(zhì)量技監(jiān)部門對(duì)依據(jù)進(jìn)入立案程序的案件，發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送。如果是有明確聯(lián)系方式的舉報(bào)案件，則應(yīng)當(dāng)將移送處理的情況告知舉報(bào)人。

具體到本案，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局在案件核查階段應(yīng)當(dāng)對(duì)D公司和涉案產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查，有證據(jù)證明涉案產(chǎn)品需經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的，應(yīng)當(dāng)在對(duì)D公司銷售未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品的行為進(jìn)行立案調(diào)查的同時(shí)，將F公司生產(chǎn)未經(jīng)強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品的行為移送乙市質(zhì)量技監(jiān)局處理。

涉案條款

1.《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》

第二條 為保護(hù)國(guó)家安全、防止欺詐行為、保護(hù)人體健康或者安全、保護(hù)動(dòng)植物生命或者健康、保護(hù)環(huán)境，國(guó)家規(guī)定的相關(guān)產(chǎn)品必須經(jīng)過認(rèn)證，并標(biāo)注認(rèn)證標(biāo)志后，方可出廠、銷售、進(jìn)口或者在其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用。

第四十八條 任何單位和個(gè)人對(duì)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，有權(quán)向國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委或者地方質(zhì)檢兩局舉報(bào)，國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家認(rèn)監(jiān)委或者地方質(zhì)檢兩局應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理，并為舉報(bào)人保密。

2.《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)

（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：

1.主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；

2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的；

3.違反法定程序的；

4.超越或者濫用職權(quán)的；

5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

（支持單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）