秦奕明

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

建立和完善行政檢察相關(guān)工作機(jī)制研究

秦奕明

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

修改后行政訴訟法對(duì)檢察監(jiān)督的具體制度和程序進(jìn)行了明確。拓展了行政檢察監(jiān)督范圍、擴(kuò)大了行政檢察監(jiān)督對(duì)象、發(fā)展了檢察監(jiān)督方式，意味著行政檢察監(jiān)督將增加行政公益訴訟、行政違法行為監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等新的監(jiān)督職能。這些全新的工作任務(wù)全部都是創(chuàng)新、探索性的工作。檢察機(jī)關(guān)的行政檢察工作任務(wù)會(huì)更為繁重，工作難度進(jìn)一步加大，對(duì)檢察機(jī)構(gòu)、人員的專(zhuān)業(yè)配備和人員素質(zhì)提出了更高的要求。

行政檢察；工作機(jī)制；訴訟監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)行政檢察工作作出了一系列重大改革部署。修改后行政訴訟法對(duì)檢察監(jiān)督的具體制度和程序進(jìn)行了明確。拓展了行政檢察監(jiān)督范圍、擴(kuò)大了行政檢察監(jiān)督對(duì)象、發(fā)展了檢察監(jiān)督方式，意味著行政檢察監(jiān)督將增加行政公益訴訟、行政違法行為監(jiān)督、行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等新的監(jiān)督職能。這些全新的工作任務(wù)全部都是創(chuàng)新、探索性的工作。檢察機(jī)關(guān)的行政檢察工作任務(wù)會(huì)更為繁重，工作難度進(jìn)一步加大，對(duì)檢察機(jī)構(gòu)、人員的專(zhuān)業(yè)配備和人員素質(zhì)提出了更高的要求。

一、當(dāng)前民事行政檢察工作面臨的困難與問(wèn)題

司法體制改革試點(diǎn)和法律修改給民事行政檢察工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)和困難。這次司法體制改革是我國(guó)司法史上最重大、最深刻、最系統(tǒng)全面的一場(chǎng)改革，檢察人員分類(lèi)管理、司法責(zé)任制落實(shí)、任職回避等多項(xiàng)改革措施，一方面導(dǎo)致民事行政干部隊(duì)伍的流動(dòng)加大，業(yè)務(wù)工作的延續(xù)性受到一定影響，另一方面也對(duì)民事行政干部的工作業(yè)績(jī)、工作能力、職業(yè)素養(yǎng)提出了新的要求。同時(shí)，修改后的民事訴訟法將申請(qǐng)?jiān)賹徸鳛闄z察機(jī)關(guān)受理民事檢察監(jiān)督的前置程序，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督案源受限。檢察建議監(jiān)督方式剛性不足，在實(shí)踐中效果受到一定影響。

立法加強(qiáng)民事行政檢察監(jiān)督職能要求與實(shí)踐中民事行政檢察業(yè)務(wù)開(kāi)展不充分形成反差。主要是，從辦案數(shù)據(jù)來(lái)看，民事行政檢察工作仍然以民事案件為主，行政案件相對(duì)較少。適應(yīng)人民群眾加大對(duì)司法權(quán)、行政權(quán)監(jiān)督的要求，民事訴訟法、行政訴訟法拓展了檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督職能，但由于種種原因，傳統(tǒng)監(jiān)督工作案件受理數(shù)呈下降趨勢(shì)，一些新增職能又暫處于試點(diǎn)階段，民事行政檢察工作整體上開(kāi)展不足。相比民事訴訟監(jiān)督，行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量較少，主要集中在稅收、土地管理、治安管理、房地產(chǎn)登記管理等領(lǐng)域，且多數(shù)牽涉當(dāng)事人民事權(quán)益糾紛，申請(qǐng)監(jiān)督人主要為行政相對(duì)人。

不能及時(shí)調(diào)整工作思路和監(jiān)督理念，對(duì)訴訟程序監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)不到位，習(xí)慣于裁判結(jié)果監(jiān)督，習(xí)慣于采用抗訴方式，而不習(xí)慣于再審檢察建議、檢察建議的同級(jí)監(jiān)督方式部分監(jiān)督案件的質(zhì)量不高。

基層民行檢察人員司法能動(dòng)性不強(qiáng)，有的民行檢察人員仍然習(xí)慣于坐堂辦案和書(shū)面審查，欠缺調(diào)查核實(shí)工作能力和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索能力，不能在調(diào)查核實(shí)中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督事項(xiàng)，對(duì)于法院違法行為的監(jiān)督大量集中在超審限、違法送達(dá)、文字錯(cuò)誤等一般程序性瑕疵上，監(jiān)督缺乏力度與深度。

民事行政檢察專(zhuān)業(yè)化、復(fù)雜化與民事行政檢察干警整體專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)形成反差。當(dāng)前法律實(shí)施中新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，而民事行政隊(duì)伍缺乏專(zhuān)家型人才，鉆研學(xué)習(xí)的風(fēng)氣有待形成。

二、進(jìn)一步建立和完善行政檢察相關(guān)工作機(jī)制

1.強(qiáng)化內(nèi)外聯(lián)系，解決案源渠道不足的問(wèn)題

由于案件來(lái)源機(jī)制不夠完善，一定數(shù)量需要監(jiān)督的案件沒(méi)有進(jìn)入檢察監(jiān)督程序。希望各級(jí)院民行檢察部門(mén)摒棄“等、靠、要”的消極思想和畏難情緒，對(duì)內(nèi)完善民行檢察部門(mén)與其他部門(mén)及派出檢察室之間、上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的案件線索移送、交辦、轉(zhuǎn)辦機(jī)制，對(duì)外繼續(xù)加強(qiáng)與律師、律師協(xié)會(huì)、司法行政部門(mén)等的信息溝通。面對(duì)案源不足局面，我們要大力開(kāi)展民事行政檢察宣傳工作。除了對(duì)民事檢察職能的宣傳，對(duì)行政監(jiān)督職能也要做好充分的輿論準(zhǔn)備，加強(qiáng)宣傳力度。在宣傳方式方面，我們一定不能停留在傳統(tǒng)的職能介紹，而要不斷創(chuàng)新方式注重實(shí)際效果，如，通過(guò)新媒體用社會(huì)公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式進(jìn)行宣傳，包裝一批案件向社會(huì)進(jìn)行推介，通過(guò)社區(qū)檢察等延伸宣傳觸角，等等。

在“兩微一端”等新媒體平臺(tái)上通過(guò)典型案例圖片、文字說(shuō)明、問(wèn)答漫畫(huà)等形式以案釋法、以案普法。通過(guò)“微北辰”公眾號(hào)平臺(tái)，使全區(qū)行政機(jī)關(guān)了解行政檢察監(jiān)督事項(xiàng)，支持行政檢察監(jiān)督工作。與司法局協(xié)作，實(shí)現(xiàn)律師引領(lǐng)當(dāng)事人前來(lái)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，并通過(guò)開(kāi)展虛假訴訟的危害與救濟(jì)專(zhuān)題講座，深化律師對(duì)民行檢察職能的了解，搭建檢律交流平臺(tái)。

進(jìn)一步建立和完善內(nèi)外部協(xié)作機(jī)制，拓展行政訴訟多元化監(jiān)督的外延。行政訴訟監(jiān)督工作的有效開(kāi)展，離不開(kāi)相關(guān)部門(mén)和單位的內(nèi)外部制約和協(xié)作配合，離不開(kāi)行政訴訟監(jiān)督長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制的保障。與自偵、控申、公訴等職能部門(mén)建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，從有利于促進(jìn)依法行政的大局出發(fā)，加強(qiáng)工作聯(lián)系與協(xié)調(diào)配合，定期召開(kāi)座談會(huì)，互通情況及信息，促進(jìn)檢察監(jiān)督資源的合理利用。

2.牢把握機(jī)遇，奮力開(kāi)拓行政檢察工作新局面

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)行政檢察工作作出了一系列重大改革部署。修改后行政訴訟法對(duì)檢察監(jiān)督的具體制度和程序進(jìn)行了明確。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會(huì)就進(jìn)一步加強(qiáng)行政訴訟監(jiān)督工作、穩(wěn)步探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度和其他行政檢察監(jiān)督相關(guān)改革作了全面部署，提出了明確要求，全省各級(jí)民行檢察部門(mén)要把握機(jī)遇，全面履行修改后行政訴訟法賦予的監(jiān)督職責(zé)，在加強(qiáng)對(duì)生效行政裁判監(jiān)督的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)行政訴訟程序、審判人員行為違法以及行政執(zhí)行活動(dòng)違法的監(jiān)督，努力開(kāi)創(chuàng)行政檢察監(jiān)督新局面。

在多元化行政檢察工作格局下，圍繞職能工作重點(diǎn)，堅(jiān)持以抗訴為中心，綜合運(yùn)用抗訴、再審檢察建議、檢察建議、移送違法犯罪線索等多種監(jiān)督方式，全面開(kāi)展對(duì)生效行政裁判、調(diào)解書(shū)、訴訟程序、執(zhí)行活動(dòng)和審判人員違法行為的監(jiān)督，充分履行法律監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督優(yōu)勢(shì)與合力。

3.切實(shí)提高抗訴質(zhì)量

要正確處理案件數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，重視抗訴案件質(zhì)量。要大力加強(qiáng)辦案規(guī)范化建設(shè)，積極完善辦案合議、專(zhuān)家咨詢(xún)、案例指導(dǎo)等制度，充分發(fā)揮集體研究?jī)?yōu)勢(shì)和咨詢(xún)指導(dǎo)作用。要健全質(zhì)量評(píng)查和保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)再審維持原判的抗訴案件質(zhì)量評(píng)析,及時(shí)加以改進(jìn)，注意加強(qiáng)與被監(jiān)督單位的溝通聯(lián)系，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，保證監(jiān)督實(shí)效。要加強(qiáng)與控申等相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，明確受理?xiàng)l件，加快案件流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行辦案時(shí)限規(guī)定，確保在三個(gè)月內(nèi)對(duì)監(jiān)督申請(qǐng)進(jìn)行審查并做出決定。要努力提高法律文書(shū)規(guī)范性和說(shuō)理性，通過(guò)高水準(zhǔn)的法理論證和翔實(shí)的法律依據(jù)支撐,表明抗訴觀點(diǎn)、理由及依據(jù)，推動(dòng)抗訴質(zhì)量的提高。從工作角度，“以辦案為中心”本質(zhì)是要求各項(xiàng)工作都要圍繞執(zhí)法辦案展開(kāi)，卻絕不意味著只要執(zhí)法辦案，事實(shí)上圍繞執(zhí)法辦案所作的這些工作所產(chǎn)生的價(jià)值，有時(shí)甚至超過(guò)執(zhí)法辦案本身。比如，我們基于對(duì)多發(fā)性案件普遍性問(wèn)題的研究引起相關(guān)部門(mén)的注意并予以改進(jìn)，能夠起到比個(gè)案監(jiān)督更好的作用；我們對(duì)民事行政檢察辦案機(jī)制開(kāi)展研究，形成規(guī)范性文件，能夠有效促進(jìn)整體監(jiān)督質(zhì)量和效率的提高。要加大力度，加快進(jìn)度，促進(jìn)基層民事行政檢察工作轉(zhuǎn)型升級(jí)。要切實(shí)強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作，依法提高基層民行檢察監(jiān)督規(guī)模，全面提高基層民行檢察監(jiān)督效果，以基層民事行政檢察工作的全面發(fā)展促進(jìn)整體民事行政檢察工作協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.推進(jìn)檢察一體，努力形成整體性共識(shí)

檢察一體化是檢察工作區(qū)別于審判工作的重要方面，也是開(kāi)展工作的重要優(yōu)勢(shì)。過(guò)去在這方面進(jìn)行了一些探索，取得了一定經(jīng)驗(yàn)，但仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面，要加強(qiáng)民行檢察部門(mén)與其他部門(mén)之間的協(xié)作配合，包括基層院之間的相互協(xié)作，相互支持做好上海民事行政檢察工作，即橫向一體化。當(dāng)前基層院監(jiān)督審判人員違法由被監(jiān)督對(duì)象所在地法院辦理難度較大，如果采用交叉辦案的方式，由市院指定其他區(qū)院辦理，可能更有利于工作開(kāi)展，這方面可以研究嘗試，積極開(kāi)展一些創(chuàng)新性的工作。另一方面，要加強(qiáng)上下級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)之間支持協(xié)同。比如，市院要牽頭加強(qiáng)與法院溝通，努力與法院就相關(guān)問(wèn)題消除分歧，形成共識(shí)，推動(dòng)工作發(fā)展；市院還應(yīng)積極協(xié)助分院基層院，聯(lián)合加強(qiáng)對(duì)有關(guān)疑難復(fù)雜問(wèn)題的研究攻關(guān)；分院因無(wú)對(duì)應(yīng)層級(jí)政府部門(mén)，在調(diào)查核實(shí)證據(jù)、咨詢(xún)相關(guān)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題時(shí)可能遇到一些障礙，這時(shí)可以報(bào)請(qǐng)市院介入，以取得更好效果。

要注意研究辦案責(zé)任制改革中遇到的新問(wèn)題，改進(jìn)民事行政檢察工作，建立健全民事行政檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)工作規(guī)模、質(zhì)量、效率、效果的整體提升。要強(qiáng)化改革創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)民事行政檢察工作新局面。要把創(chuàng)新的思想理念傳遞到每一名民行檢察人員，強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，創(chuàng)新監(jiān)督理念，探索出一套切實(shí)可行的新方法、新機(jī)制、新經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)基層民事行政檢察工作轉(zhuǎn)型升級(jí)，開(kāi)創(chuàng)民事行政檢察工作新局面。

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