□楊博野

“兩山”理論的一種制度實(shí)踐

□楊博野

“綠水青山就是金山銀山”，是一種思想、一種戰(zhàn)略，核心在落實(shí)，關(guān)鍵是如何轉(zhuǎn)化。項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)都是立竿見(jiàn)影的選項(xiàng)。制度，則是將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的路徑和預(yù)期固化，形成各主體目標(biāo)一致、利益一致、行動(dòng)一致的良好格局。

泰順縣在全省首創(chuàng)了“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的機(jī)制設(shè)計(jì)。筆者最近去泰順縣課題調(diào)研，參加了一次資源要素生態(tài)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)座談會(huì)，到會(huì)的全是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記。主持會(huì)議的發(fā)改局分管領(lǐng)導(dǎo)表示，以前這種座談會(huì)，一般是生態(tài)發(fā)展領(lǐng)域主題的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記參加；而生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域主題的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職參加。扭轉(zhuǎn)這一多年規(guī)律的，正是泰順以“一優(yōu)先、五捆綁”為主要內(nèi)容的要素生態(tài)化配置綜合改革。

資源要素生態(tài)化配置是資源要素市場(chǎng)化配置的“鏡像”改革。2013年海寧市開(kāi)展的要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革試點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的作用，全面建立與畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)相掛鉤的要素市場(chǎng)化配置激勵(lì)約束機(jī)制，有效地提高要素配置效益和節(jié)約集約利用化水平。資源要素生態(tài)化配置綜合改革，充分發(fā)揮政府“有形之手”作用，全面建立與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)相掛鉤的要素生態(tài)化配置機(jī)制，有效地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境的積極性和主動(dòng)性，降低了政府生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督成本和制度成本。

要素生態(tài)化配置將“兩山”重要思想轉(zhuǎn)變成為制度現(xiàn)實(shí)。要素生態(tài)化配置以環(huán)境改善為核心，遵循可采集、可分解、可比較的原則，按照大考、小考、統(tǒng)考三類(lèi)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)考核指標(biāo)體系。大考是中央對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和省對(duì)26縣的考核指標(biāo)，如交接斷面水質(zhì)、森林覆蓋率；小考是縣級(jí)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有要求的指標(biāo)，如生態(tài)移民數(shù)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治；統(tǒng)考是全國(guó)關(guān)注度很高的指標(biāo)，如PM2.5。指標(biāo)體系充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同基礎(chǔ)，綜合考評(píng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境縱向改善和橫向比較?？己私Y(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配掛鉤。根據(jù)2016年度泰順要素生態(tài)化配置綜合改革工作考核結(jié)果通報(bào)，排在第一檔的羅陽(yáng)鎮(zhèn)可獲得財(cái)政資金3800萬(wàn)元，而最后一檔的彭溪鎮(zhèn)僅有220萬(wàn)元。而且，后續(xù)年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配差異度極有可能更加擴(kuò)大。一方的“綠水青山”真的就是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“金山銀山”。

要素生態(tài)化配置是創(chuàng)新政府配置資源方式的有效探索。優(yōu)化資源配置方式是十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)。2016年，中央印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2017〕75號(hào)），要求大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用，提高資源配置的效率和效益。泰順縣徹底摒棄以往“撒胡椒”的要素分配方式，整合全縣生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、部門(mén)專項(xiàng)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目盤(pán)子、占補(bǔ)平衡指標(biāo)、事業(yè)單位編制、干部選拔任用等各條塊政策，全面掛鉤生態(tài)文明建設(shè)工作成效，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)“跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象。

要素生態(tài)化配置是縣級(jí)層面確保生態(tài)文明體制改革“落地生根”的有效抓手。新常態(tài)下，生態(tài)正成為一種新的稀缺要素。縣級(jí)層面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)從“口號(hào)”落到“實(shí)處”，實(shí)施主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難點(diǎn)是成本，出路是創(chuàng)新。正如，實(shí)施耕地保護(hù)省、市、縣財(cái)政補(bǔ)貼村民制度之后，一個(gè)土管員可管一個(gè)鎮(zhèn)；換作以前，管一個(gè)村都難。泰順縣要素生態(tài)化配置獎(jiǎng)勵(lì)資金的85%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)自身需要，用于民生改善和生態(tài)保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)；余下的15%可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作經(jīng)費(fèi)。對(duì)于財(cái)政總收入不足9億元的泰順來(lái)說(shuō)，這筆獎(jiǎng)勵(lì)資金幾乎是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要資金來(lái)源。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在都是圍繞“生態(tài)”開(kāi)展工作，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本鎮(zhèn)的水質(zhì)、森林覆蓋率等生態(tài)數(shù)據(jù)如數(shù)家珍，真正從思想到行動(dòng)都確立了生態(tài)的剛性地位。

要素生態(tài)化配置其實(shí)是一種新型的生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)償機(jī)制，既符合中央“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮政府配置資源的引導(dǎo)作用”的要求，又充分考慮基層操作實(shí)際，為浙江踐行“八八戰(zhàn)略”、加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系提供了一個(gè)鮮活的創(chuàng)新樣板。

浙江省發(fā)展和改革研究所