□ 寧波市國土資源局江北分局

關(guān)于當(dāng)前基層土地執(zhí)法監(jiān)察工作的思考

□ 寧波市國土資源局江北分局

國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是國土資源管理工作的重要組成部分，也是“雙保”工作當(dāng)中“保紅線”的必要保障。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地激增導(dǎo)致對土地的需求量不斷加大，國土保護(hù)工作面臨更加嚴(yán)峻的形勢和更多問題。 如何更好地依法行政、規(guī)范執(zhí)法、履職盡職、防控風(fēng)險，是基層土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍亟須研究的課題。

一、土地執(zhí)法的現(xiàn)狀和問題

1.高壓態(tài)勢下，違法行為層出不窮

當(dāng)前工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化提速和新農(nóng)村建設(shè)對土地資源的巨大需求，與國家宏觀調(diào)控和堅守18億畝耕地紅線的硬性約束之間的矛盾越來越突出。土地違法活動猖獗、非法占地、未批先用、非法轉(zhuǎn)讓、以租代征、低價出讓國有土地等違法行為時有發(fā)生，嚴(yán)重危害了國家和人民利益。

2.土地執(zhí)法缺乏強(qiáng)制措施

由于國土資源行政主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)法手段，對于違法行為，即使國土資源行政主管部門做出了處罰決定，當(dāng)事人如不履行，只有申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，而法院處于復(fù)議期間和土地訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行，這個期間大多是幾個月，土地執(zhí)法行政主管部門面對這種違法行為是無能為力。

3.行政干預(yù)影響土地執(zhí)法

土地執(zhí)法涉及社會各領(lǐng)域，涉及政府各層次，因此土地執(zhí)法不但要求與建設(shè)、城管等行政執(zhí)法部門聯(lián)動，最終仍需落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。但在實(shí)際執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前大量土地浪費(fèi)，耕地?fù)p毀的違法行為主體，主要是政府性項目以及受到“政策”支持的公民個人和法人。隨著“新農(nóng)村建設(shè)”的開展，文化禮堂、停車場等村民公共設(shè)施，如果配套政策不到位、監(jiān)管不及時，違規(guī)違法用地將“遍地開花”，從而加大實(shí)際執(zhí)法難度。

二、土地執(zhí)法難的原因

就目前來看，土地執(zhí)法難，主要有三方面原因。

1.土地違法案件調(diào)查難

違法主體難以確定。要對土地違法行為進(jìn)行處理，必須有明確的責(zé)任人，但在具體執(zhí)法過程中，一些違法單位和個人不配合調(diào)查，不積極提供有關(guān)資料，也不做出說明，有關(guān)單位和人員互相推諉，致使難以確定違法主體。

違法行為制止難。土地法律、法規(guī)賦予國土資源部門對正在進(jìn)行的違法行為制止的權(quán)力，但由于沒有強(qiáng)制手段，往往這種制止軟弱無力，效果不明顯。

違法案件處理難。尤其是牽涉到政府違法、領(lǐng)導(dǎo)違法、招商引資方面的違法處理更難，會遭到來自各個方面的壓力和阻撓；領(lǐng)導(dǎo)打招呼的，說情的，行政干預(yù)的，施壓加力的等等，使執(zhí)法人員和國土資源部門難以承受，致使一些案件久拖不決，不了了之。

對已下發(fā)處罰決定的案件執(zhí)行難。依照法律規(guī)定，國土資源部門下發(fā)的《土地違法案件行政處罰決定書》是一份嚴(yán)肅的法律文書，違法當(dāng)事人必須自覺履行。但在執(zhí)法實(shí)踐中，有相當(dāng)多的違法當(dāng)事人對國土資源部門下發(fā)的行政處罰決定書不理不睬。申報法院執(zhí)行的案件，往往不能執(zhí)行到位，特別是涉及拆除違法建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行時，更是如此。

2.執(zhí)法監(jiān)察隊伍不夠強(qiáng)大

對照目前土地執(zhí)法監(jiān)察的任務(wù)，現(xiàn)有的土地執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)與隊伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)，力量上明顯不足。各縣市區(qū)正式在編的執(zhí)法監(jiān)察干部一般只有4-5人，有的只有1-2人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所的力量更加薄弱。

一方面，缺乏相關(guān)具有針對土地執(zhí)法工作的系統(tǒng)性培訓(xùn)，造成執(zhí)法人員工作能力有強(qiáng)有弱，參差不齊的局面；另一方面，部分執(zhí)法監(jiān)察人員政治意識不強(qiáng)、學(xué)習(xí)積極性不高，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、綜合素質(zhì)低下，不能適應(yīng)新形勢下國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的需要。

3.土地執(zhí)法監(jiān)察手段與設(shè)備落后

在新形勢下，土地違法案件有了新的變化，但在現(xiàn)實(shí)中，許多土地執(zhí)法監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察手段過于落后，不能及時發(fā)現(xiàn)土地違法行為并予以制止，一般只能做到事后查處，而不能做到事前預(yù)防?；疽揽客恋貓?zhí)法監(jiān)察人員進(jìn)行人工巡查，既費(fèi)時費(fèi)力，工作效率低下，影響土地執(zhí)法監(jiān)察工作的連續(xù)性和經(jīng)常性，給執(zhí)法監(jiān)察工作帶來很大困難。

三、破解執(zhí)法難困局的思考

基層土地執(zhí)法難、土地違法案件執(zhí)行難，早已是一種普遍的社會現(xiàn)象。對此，提出幾點(diǎn)思考。

1.嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序

違法用地查處不僅要求結(jié)果公正，也要求程序合法合規(guī)。嚴(yán)格規(guī)范違法用地查處程序，對查處的每一個案件，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、量罰適當(dāng)、程序合法，經(jīng)得起上級部門的督查，經(jīng)得起聽證、行政復(fù)議和行政訴訟等程序的審查。按照留痕執(zhí)法要求，嚴(yán)格做好執(zhí)法各環(huán)節(jié)的書面記錄，實(shí)現(xiàn)對發(fā)現(xiàn)、制止、立案、調(diào)查取證、審理、處理決定、執(zhí)行、結(jié)案等行政執(zhí)法活動全過程的跟蹤記錄，確保所有執(zhí)法工作有據(jù)可查。

2.明確監(jiān)管責(zé)任主體

基層是國土管理的前沿陣地，只有地方政府大力支持和有效配合才能抓住依法用地的“牛鼻子”，使土地執(zhí)法監(jiān)察工作更有效地開展。因此，在新常態(tài)下，有必要加大對地方黨政主要負(fù)責(zé)人的宣傳力度，樹立地方政府耕地保護(hù)第一責(zé)任人意識，增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部守土有責(zé)、守土盡責(zé)意識，引導(dǎo)他們樹立依法依規(guī)用地、科學(xué)合理用地和節(jié)約集約用地的觀念，從源頭上有效減少和遏制違法用地行為發(fā)生。

3.健全共同責(zé)任機(jī)制

在土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作中，按照共同責(zé)任機(jī)制的職責(zé)分工，適時組織規(guī)劃、城管等相關(guān)職能部門進(jìn)行聯(lián)合巡查，及時發(fā)現(xiàn)、制止和報告違法違規(guī)用地問題。對既成事實(shí)的違法用地行為，在堅決消除違法狀態(tài)的基礎(chǔ)上，由各職能部門按照各自職能介入調(diào)查，嚴(yán)肅處理，堅決做到查事處人到位。對于信訪舉報、網(wǎng)絡(luò)公布、媒體披露的各類重大土地違法信息，各職能部門密切配合，主動反饋、妥善處置。