鄒 瑤

（315211 寧波大學(xué) 浙江 寧波）

“流動(dòng)攤販合法化”進(jìn)程探析

鄒 瑤

（315211 寧波大學(xué) 浙江 寧波）

流動(dòng)攤販在日常生活中并不鮮見，主要靠小本經(jīng)營(yíng)維持生計(jì)，在發(fā)展過程中會(huì)遇到諸如資金不足、消費(fèi)人群少、管理障礙等困難。如何設(shè)計(jì)出管理流動(dòng)攤販行之有效的制度模式，成為了城管部門執(zhí)法的重點(diǎn)問題。本文通過對(duì)比借鑒國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的攤販管理模式，設(shè)計(jì)出符合流動(dòng)攤販、管理者和消費(fèi)者三方利益的制度，旨在為我國(guó)“流動(dòng)攤販合法化”進(jìn)程建言獻(xiàn)策。

流動(dòng)攤販；合法化；寧大農(nóng)貿(mào)；管理模式；改進(jìn)對(duì)策

流動(dòng)攤販，是指無固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、無營(yíng)業(yè)執(zhí)照、無注冊(cè)資金，也沒有合法攤位證且流動(dòng)性大的攤位。它在減輕我國(guó)城市的就業(yè)壓力、保障社會(huì)底層弱勢(shì)群體的基本收入來源、完善城市功能和方便市民生活等各方面起著重要的積極作用。但流動(dòng)攤販通常被認(rèn)為是脫離政府管制、逃脫稅收責(zé)任的主體，是食品安全問題、環(huán)境問題的主要污染源，被稱為“走鬼”，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與城市管理之間存在難以調(diào)和的矛盾。我國(guó)在流動(dòng)攤販的管理制度問題上缺少統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，而是把管理權(quán)交給了地方政府，便于結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r“因地制宜”地制定合理對(duì)策，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，解決此類矛盾。

一、流動(dòng)攤販在發(fā)展中遇到的問題

流動(dòng)攤販作為一種特殊的經(jīng)營(yíng)模式，具有規(guī)模小、流動(dòng)性強(qiáng)、多樣復(fù)雜性等固有的特點(diǎn)，所以在實(shí)際運(yùn)作過程中便出現(xiàn)了諸多問題。

1.資金瓶頸

攤販之所以普遍存在，得益于兩個(gè)內(nèi)在的原因：一是準(zhǔn)入門檻低。對(duì)于失業(yè)人口而言，年齡、知識(shí)、技能、體力、資金、資源等因素的限制，使之進(jìn)入正規(guī)行業(yè)的成本高昂，市場(chǎng)是他們無奈之下的最優(yōu)選擇。二是投入小，見效快。攤販經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、運(yùn)營(yíng)成本低，運(yùn)轉(zhuǎn)周期短，運(yùn)作程序簡(jiǎn)單，而因此產(chǎn)生的收益要比正規(guī)商家經(jīng)營(yíng)來得快。這兩個(gè)因素一方面是流動(dòng)攤販所吸引人的優(yōu)點(diǎn)，卻也是其發(fā)展的內(nèi)在短板，即資金瓶頸障礙。攤販運(yùn)營(yíng)的基本過程即投入—產(chǎn)出—再投入，攤販經(jīng)濟(jì)投入成本小、見效快但收益卻很少，缺乏再投入的資金，使得循環(huán)的收益依然很少。這種“死循環(huán)”的模式是攤販經(jīng)營(yíng)難以逾越的障礙，故此，攤販經(jīng)濟(jì)只能是規(guī)模小的一種經(jīng)濟(jì)模式，難以和正規(guī)的商家經(jīng)營(yíng)相提并論。

2.消費(fèi)人群有限

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，購(gòu)買攤販產(chǎn)品的人在不斷減少，意味著流動(dòng)攤販的消費(fèi)對(duì)象在減少。從外部原因看，正規(guī)商家憑借規(guī)模效應(yīng)、質(zhì)量保障等優(yōu)勢(shì)，在同行競(jìng)爭(zhēng)穩(wěn)居上風(fēng)；隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，更多消費(fèi)人群把關(guān)注點(diǎn)從價(jià)格轉(zhuǎn)移到了安全質(zhì)量?jī)?yōu)先，客觀上制約了攤販的發(fā)展。從內(nèi)部原因看，攤販經(jīng)營(yíng)缺乏可靠的安全衛(wèi)生保障，消費(fèi)者對(duì)此頗為顧慮；并且攤販無序運(yùn)營(yíng)所造成的非法占道、環(huán)境污染、噪音污染等問題，極大地影響了周邊居民的正常生活，引發(fā)消費(fèi)者的不滿情緒，從而更加缺乏消費(fèi)人群。

3.監(jiān)管失范

攤販經(jīng)濟(jì)具有“非正式性”的特點(diǎn)，這就決定了其在城市日常管理中比正規(guī)的商家要困難很多。從制度規(guī)范來看，關(guān)于攤販管理的立法嚴(yán)重缺失，從1997年全國(guó)第一個(gè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)到現(xiàn)在，尚未有明確獨(dú)立的專門法律法規(guī)的產(chǎn)生。迄今為止，有關(guān)的條例、試行辦法等都不具備較高的權(quán)威性和針對(duì)性。缺乏明確統(tǒng)一的制度規(guī)范參照標(biāo)準(zhǔn)，地方執(zhí)法過程中就具有較大的自由裁量權(quán)，加之城管人員執(zhí)法素質(zhì)較低，執(zhí)法過程中易使用粗暴方式，導(dǎo)致了許多城管暴力執(zhí)法的案件的發(fā)生，若執(zhí)法過程中缺乏雙方的溝通交流，便無法達(dá)到管理的優(yōu)化選擇。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)對(duì)流動(dòng)商販監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

1.國(guó)內(nèi)各地對(duì)流動(dòng)商販管理的實(shí)踐

浙江省東陽市成立便民餐飲設(shè)備租賃有限公司，推出便民餐車。實(shí)行獎(jiǎng)罰分明的考核制度，改變臟、亂、差的流動(dòng)攤販形象，變?yōu)檎R的 “五個(gè)統(tǒng)一”即統(tǒng)一規(guī)劃攤點(diǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)時(shí)間、統(tǒng)一設(shè)計(jì)篷（車）、統(tǒng)一營(yíng)業(yè)服裝、統(tǒng)一體檢培訓(xùn)，把小攤販納入合法的框架里?！肮?流動(dòng)攤販”的合作模式很好地把兩者結(jié)合在了一起，改善了流動(dòng)攤販小而分散、難以治理的局面。

江西省新余市將城市道路進(jìn)行了劃分，按照不同的等級(jí)次序?qū)嵭蟹诸惞芾恚裱爸鞲傻绹?yán)禁，次干道嚴(yán)控，偏街背巷規(guī)范”的原則，城區(qū)主干道一律禁止擺設(shè)攤位，其余部分區(qū)段適當(dāng)放開。為市容市貌、交通秩序以及群眾需求考慮，酌情設(shè)置臨時(shí)性攤位經(jīng)營(yíng)季節(jié)性瓜果以及定時(shí)定點(diǎn)攤位，維護(hù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)秩序，緩和管理者與被管理者的矛盾沖突。為防止整治后的現(xiàn)象反彈，大量投入執(zhí)法力量，加長(zhǎng)執(zhí)法人員工作時(shí)間，全天候交接班，實(shí)現(xiàn)無縫式執(zhí)法，改舉取得了明顯成效，很大程度上改善了城區(qū)交通秩序。

2.國(guó)外一些國(guó)家對(duì)流動(dòng)商販的監(jiān)管實(shí)踐

新加坡政府以優(yōu)惠的津貼政策引導(dǎo)流動(dòng)攤販將營(yíng)業(yè)地點(diǎn)集中遷移到“小販中心”，從而將流動(dòng)攤販納入政府統(tǒng)一的管理體系之中。在小販中心，政府每年會(huì)對(duì)所有攤販的食品安全、清潔衛(wèi)生等按等級(jí)優(yōu)、良、中、差四級(jí)進(jìn)行評(píng)估，這項(xiàng)工作由環(huán)境公共衛(wèi)生署負(fù)責(zé)進(jìn)行。對(duì)獲“優(yōu)”者，頒發(fā)“清潔與食物衛(wèi)生優(yōu)越表現(xiàn)”獎(jiǎng)狀；而獲得“中”、“差”的業(yè)主，則將成為下一年度衛(wèi)生監(jiān)督檢查的重點(diǎn)對(duì)象；對(duì)部分?jǐn)傌湹倪`法行為進(jìn)行不同程度罰款、扣分、暫時(shí)或永久吊銷證件的處罰。

韓國(guó)政府對(duì)流動(dòng)攤販的管理總體上采用區(qū)域管理的模式。政府將市區(qū)分成三類區(qū)域：一類是絕對(duì)禁止小販區(qū)域，如主干道、火車站、汽車站、人行道等等。二類是相對(duì)禁止區(qū)域。三類是誘導(dǎo)區(qū)域，包括城市中心外圍的空地、河溪兩側(cè)道路、傳統(tǒng)市場(chǎng)內(nèi)的道路等不繁華地區(qū)，政府一般允許在這些地方擺攤設(shè)點(diǎn)，但對(duì)營(yíng)業(yè)時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍也會(huì)有限制。實(shí)行區(qū)域管理后，城市整體形象大大提升，從政府到民眾都接納流動(dòng)攤販的存在并支持其發(fā)展，認(rèn)為流動(dòng)攤販不僅能方便居民生活，還能裝點(diǎn)城市形象。

三、流動(dòng)商販監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)

通過了解這些管理模式的具體情況，結(jié)合我國(guó)流動(dòng)攤販的管理現(xiàn)狀，提取出各國(guó)管理制度的共性與值得學(xué)習(xí)的個(gè)性化設(shè)計(jì)，探索出一套適合我國(guó)國(guó)情的流動(dòng)攤販治理模式，為促進(jìn)城市發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)以啟示和借鑒。

1.加快政府對(duì)流動(dòng)商販監(jiān)管的角色定位

政府的角色定位從“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”。流動(dòng)攤販這一群體多生活在社會(huì)底層，靠擺設(shè)攤位經(jīng)營(yíng)廉價(jià)、低端商品維持生計(jì)，由于負(fù)擔(dān)不起店面租金和稅收，只能靠流動(dòng)的攤位躲避城管部門的處罰。生存是人與生俱來的最基本的權(quán)利，當(dāng)執(zhí)法者對(duì)流動(dòng)攤販的這一最基本人權(quán)產(chǎn)生威脅，甚至出現(xiàn)侮辱、毆打等暴力執(zhí)法行為時(shí)，流動(dòng)攤販與城管部門之間的矛盾便不可避免地一觸即發(fā)了。流動(dòng)攤販?zhǔn)浅鞘兄械娜鮿?shì)群體，他們身上負(fù)擔(dān)的也許并非一個(gè)人的生計(jì)，很可能是一個(gè)家庭的重?fù)?dān)。當(dāng)流動(dòng)攤販的生存權(quán)與公共環(huán)境的整潔、公共秩序的條理發(fā)生難以調(diào)和的沖突時(shí)，個(gè)人的生存權(quán)利必然是放在首位的，因此，政府必須以公共利益的代價(jià)給予流動(dòng)攤販以一定的生存空間，讓這一群體在城市得以呼吸，得以立足。

2.健全流動(dòng)攤販的管理法律法規(guī)

我國(guó)在流動(dòng)攤販的管理制度問題上缺少統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，而是把管理權(quán)交給了地方政府，便于各地結(jié)合實(shí)際情況，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，“因地制宜”地制定合理對(duì)策。然而，頂層統(tǒng)一制度的缺失也讓某些地區(qū)依舊“摸不著頭腦”，在缺少大方向指引的探索中迂回行進(jìn)，收效甚微?？梢姡贫缺Ｕ鲜枪芾砹鲃?dòng)攤販過程中不可或缺的后盾，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系是當(dāng)務(wù)之急。有了系統(tǒng)的制度體系作為支撐，一來流動(dòng)攤販的合法性地位得到了承認(rèn)，二來城管部門的執(zhí)法地位樹立了威信，管理者和被管理者之間達(dá)成了一致的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)城市的和諧發(fā)展自然不在話下。

3.實(shí)行不同區(qū)域?qū)α鲃?dòng)商販的不同監(jiān)管政策

合理劃分城市區(qū)域，針對(duì)流動(dòng)攤販分區(qū)實(shí)行不同政策，適當(dāng)放開管理限制。國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)以及慘痛教訓(xùn)表明，忽視流動(dòng)攤販的個(gè)人權(quán)利，毫無標(biāo)準(zhǔn)的采用粗暴執(zhí)法手段是不可取的，只會(huì)導(dǎo)致“以暴制暴”的悲劇發(fā)生。驅(qū)趕流動(dòng)攤販、沒收經(jīng)營(yíng)物品的方法也是權(quán)宜之計(jì)，治標(biāo)不治本，只能在短時(shí)間內(nèi)奏效，并非長(zhǎng)遠(yuǎn)可行的對(duì)策。因此，一味地“圍堵”“消滅”流動(dòng)攤販?zhǔn)清e(cuò)誤的示范，政府應(yīng)該分類管理不同區(qū)域，該禁則禁，該放則放，讓流動(dòng)攤販保有一定的生存空間賴以謀生，才能“收放自如”地管好、管活流動(dòng)攤販，緩和執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的對(duì)立和沖突。

4.發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)流動(dòng)商販的治理功能

一方面，社會(huì)組織成員與基層民眾更加貼近，能夠更切實(shí)地體會(huì)到流動(dòng)攤販的生存狀態(tài)和生活需要，從而有針對(duì)性地提供相應(yīng)的服務(wù)；另一方面，社會(huì)組織參與城市管理，可以大大減少政府部門的工作量，一來能為城市的發(fā)展積極建言獻(xiàn)策，二來注入了一股重要的實(shí)踐力量。到目前為止，社會(huì)組織在城管執(zhí)法工作中的參與途徑有兩個(gè)：加入城管執(zhí)法志愿者隊(duì)伍和推進(jìn)城管執(zhí)法社區(qū)化。志愿者力量的壯大可在一定程度上緩解執(zhí)法工作任務(wù)繁重、人力不足、經(jīng)費(fèi)緊缺的窘境，城管執(zhí)法的社區(qū)化可以促使城市社區(qū)成為社會(huì)資源整合的重要依托和載體，拉近執(zhí)法者和社區(qū)居民之間的距離。

[1]熊妍賢.我國(guó)流動(dòng)攤販城管執(zhí)法問題研究[D].湘潭大學(xué),2013.

[2]宋艷玲.我國(guó)城市攤販管理的法治化研究[D].廣西師范大學(xué),2011.

[3]鄧雪萍.流動(dòng)攤販合法化路徑探析[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào),2011,(01):46-47.

課題名稱：市場(chǎng)化背景下“流動(dòng)攤販合法化”進(jìn)程探析——以寧大農(nóng)貿(mào)為例