馮 帥

(重慶大學(xué)，重慶 400044)

應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)行動(dòng)的國際進(jìn)展與中國策略
——以前《巴黎協(xié)定》時(shí)期為中心

馮 帥

(重慶大學(xué)，重慶 400044)

作為《巴黎協(xié)定》能力建設(shè)條款實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，前《巴黎協(xié)定》時(shí)期的能力建設(shè)行動(dòng)將產(chǎn)生重要影響。近年來，歐盟和以美國為代表的傘形集團(tuán)的能力建設(shè)行動(dòng)迫使“77國集團(tuán)+中國”加大能力建設(shè)的“自助”比例，其或?qū)⒌贡啤豆s》下共同但有區(qū)別責(zé)任(CBDR)原則的重構(gòu)，對(duì)氣候資金規(guī)則和氣候技術(shù)規(guī)則的適用構(gòu)成一定程度的制約。對(duì)此，在前《巴黎協(xié)定》時(shí)期，中國應(yīng)明確堅(jiān)守CBDR原則之立場，建設(shè)性參與國際氣候談判，積極參與國際氣候合作，逐步完善國內(nèi)能力建設(shè)的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，并分階段重構(gòu)中國能力建設(shè)的法律制度。

前《巴黎協(xié)定》時(shí)期；應(yīng)對(duì)氣候變化；能力建設(shè)；CBDR原則

1 引言及問題的產(chǎn)生

2015年12月12日，第21屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)通過了具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》(Paris Agreement)，并于第十一條形成了專門的“能力建設(shè)”條款，成為2020年之后各國能力建設(shè)行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件和國際法依據(jù)。根據(jù)2001年《IPCC第三次評(píng)估報(bào)告》術(shù)語表，能力建設(shè)是指“在氣候變化中，開發(fā)發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家的技術(shù)技能和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)能力，使這些國家參與從各個(gè)層面的氣候變化適應(yīng)、減緩和研究并執(zhí)行京都機(jī)制等工作”。然而，由于《巴黎協(xié)定》仍難以擺脫各方利益博弈后相互妥協(xié)之產(chǎn)物的命運(yùn)，因此，其能力建設(shè)條款的原則性傾向亦較為明顯，導(dǎo)致后巴黎時(shí)代能力建設(shè)規(guī)則的實(shí)施將于很大程度上受到前《巴黎協(xié)定》時(shí)期(或可稱為“《巴黎協(xié)定》實(shí)施前”，也即2020年以前)各利益集團(tuán)能力建設(shè)行動(dòng)的影響。另外，在2015年提交的國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案(Intended Nationally Determined Contributions，INDC)中，中國確立了較高的溫室氣體減排目標(biāo)，但是，從近年來歐盟和以美國為代表的傘形集團(tuán)(包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、俄羅斯、烏克蘭等)的能力建設(shè)行動(dòng)來看，中國要實(shí)現(xiàn)INDC目標(biāo)尚存在較大難度。在《巴黎協(xié)定》即將于2020年實(shí)施之際，中國應(yīng)未雨綢繆，持續(xù)追蹤能力建設(shè)行動(dòng)之最新進(jìn)展，系統(tǒng)分析其可能帶來的挑戰(zhàn)，并在前《巴黎協(xié)定》時(shí)期盡可能化解其不利影響，為2020年之后能力建設(shè)履約機(jī)制的建立與完善及INDC目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)掃除障礙。

2 應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)行動(dòng)的國際進(jìn)展

(1)歐盟雖積極履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》承諾，但援助方式暗藏乾坤。作為應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的綱領(lǐng)性國際法文件，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)要求包括歐盟在內(nèi)的“附件一國家”締約方對(duì)“非附件一國家”締約方的能力建設(shè)施以援助。其中，“附件一國家”締約方主要包括發(fā)達(dá)國家和歐盟，“非附件一國家”主要包括發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家等。近年來，歐盟對(duì)非洲的援助事項(xiàng)已逐漸涵蓋貿(mào)易、和平、能源和氣候變化等領(lǐng)域，并于近日公開表示，其計(jì)劃在2020年前向埃及提供11億歐元的發(fā)展援助，援助事項(xiàng)涉及教育、醫(yī)療和氣候變化等[1]。這些舉措無一不向國際社會(huì)發(fā)出了歐盟積極應(yīng)對(duì)氣候變化的信號(hào)。然而，作為首個(gè)披露INDC計(jì)劃的締約方，歐盟雖提出了境內(nèi)減排目標(biāo)，卻對(duì)發(fā)展中國家極為關(guān)心的資金、技術(shù)和能力建設(shè)等議題避而不談。而且，歐盟對(duì)發(fā)展中國家及最不發(fā)達(dá)國家的氣候援助與合作也并沒有在總量上降低全球溫室氣體減排量，而是通過清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，CDM)來購買發(fā)展中國家的碳減排量以用于抵消其境內(nèi)的碳排放量。由此可見，在本質(zhì)上，歐盟試圖再次體現(xiàn)其氣候領(lǐng)導(dǎo)力，但在具體行動(dòng)上實(shí)在令人失望，表明歐盟的履約進(jìn)程更似一場“外交秀”。

(2)以美國為代表的傘形集團(tuán)援助力度雖大，但存在較大的立場不確定性。美國是第四個(gè)批準(zhǔn)《公約》的國家，然而，在第一承諾期削減7%的溫室氣體目標(biāo)面前，美國基于本國經(jīng)濟(jì)利益考慮，宣布不再簽署與《公約》相關(guān)的協(xié)定或議定書，同時(shí)宣稱因《京都議定書》未對(duì)發(fā)展中國家做出約束性要求而拒絕接受。由此，美國在應(yīng)對(duì)氣候變化上長期受到國際社會(huì)的詬病。但近年來，美國宣布其計(jì)劃對(duì)中亞國家提供援助，事項(xiàng)涉及氣候變化。與此同時(shí)，美國還表示，其將致力于緩解氣候變化對(duì)最貧困國家的影響，并就此向聯(lián)合國捐資30億美元。與京都時(shí)代相比，美國的態(tài)度有了較大改觀，并對(duì)發(fā)展中國家的能力建設(shè)給予更多關(guān)注[2]。受美國影響，日本等其他傘形集團(tuán)成員方也逐漸加大了對(duì)發(fā)展中國家能力建設(shè)的援助力度，如2015年日本向牙買加提供了9600萬牙元用于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和開發(fā)可再生能源等。然而，需要注意的是，傘形集團(tuán)的這一立場往往帶有一定的自愿性，以“剛果(金)英加3”水電項(xiàng)目為例，2013年的年底，美國曾表示會(huì)為該項(xiàng)目提供資金支持，但在2014年年初出臺(tái)的一項(xiàng)法案中美國卻對(duì)外宣布將不再為亞、非國家建設(shè)大型水電站項(xiàng)目提供資金援助。

(3)“77國集團(tuán)+中國”雖加大能力建設(shè)的“自助”比例，但進(jìn)程較為緩慢。一般而言，發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家能力建設(shè)的形式有兩種——“自助”和“他助”?！白灾笔侵赴l(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家通過本國政策和立法強(qiáng)化自身能力建設(shè)；“他助”是指發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家通過發(fā)達(dá)國家的援助而進(jìn)行能力建設(shè)。在氣候變化領(lǐng)域，“77國集團(tuán)+中國”代表的是發(fā)展中國家及最不發(fā)達(dá)國家的利益。在歐盟和傘形集團(tuán)怠于履約之際，主要發(fā)展中國家亦開始尋求、探索加強(qiáng)自身能力的路徑，并加大能力建設(shè)的“自助”比例。例如：印度近年來先后確立了國內(nèi)太陽能、提高能源效率、可持續(xù)生活環(huán)境、水資源保護(hù)、喜馬拉雅山生態(tài)保護(hù)、綠色印度、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、氣候變化戰(zhàn)略知識(shí)平臺(tái)、電力部門溫室氣體減排九大計(jì)劃，并大力開發(fā)CDM項(xiàng)目[3]；埃及成立了政府環(huán)境部，主要對(duì)溫室氣體排放、環(huán)境技術(shù)、應(yīng)對(duì)氣候變化及能力建設(shè)等問題進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并設(shè)置了嚴(yán)格的CDM審批和簽署流程，用于吸引國際投資[4]；中國加大了能力建設(shè)的政策及立法的制定力度，大力推行能源節(jié)約制度和碳排放權(quán)交易機(jī)制，并通過實(shí)施CDM來獲取氣候資金和先進(jìn)友好氣候技術(shù)，以此加強(qiáng)本國的能力建設(shè)?？梢姡M管在巴黎氣候變化大會(huì)上，“77國集團(tuán)+中國”面臨分散之危機(jī)[5]，但在能力建設(shè)議題上，其均希望借CDM項(xiàng)目合作來加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，然而，遺憾的是，到目前為止仍未獲實(shí)質(zhì)性的突破。

3 應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)行動(dòng)進(jìn)展帶來的挑戰(zhàn)

3.1 倒逼CBDR原則的重構(gòu)

《公約》在序言中首次確立了“共同但有區(qū)別責(zé)任”(Common But Differentiated Responsibility，CBDR)原則，但“共同”不等于“平均”，不代表各國的義務(wù)同等[6]。然而，就歐盟和傘形集團(tuán)的行動(dòng)來看，其并未將發(fā)展中國家置于受援助地位，發(fā)展中國家在能力建設(shè)上仍主要依靠本國的“自助”體系，表明CBDR原則并未被充分遵守[7]。事實(shí)上，受能力建設(shè)行動(dòng)影響，國際社會(huì)對(duì)CBDR原則的論爭已呈現(xiàn)出進(jìn)一步加劇的傾向。

第一，關(guān)于CBDR原則中“責(zé)任”的性質(zhì)。CBDR原則的確立主要得益于“歷史責(zé)任”論和“歷史排放總量”的公平原則。然而，現(xiàn)今這一觀點(diǎn)正被逐漸分解，部分發(fā)達(dá)國家指出，如果將土地利用的排放計(jì)入歷史累計(jì)排放，那么，作為發(fā)展中國家的馬來西亞的歷史排放總量(1950—2000年)將高居第4位，而巴西、印尼也分別位列第34位和第35位[8]，這是歐盟和美國等未將發(fā)展中國家視為特殊群體的主要原因之一。他們認(rèn)為，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度正在加快，而發(fā)達(dá)國家在履約上的困難亦在逐步加大，因此，CBDR原則應(yīng)當(dāng)采取更為寬泛和靈活的解釋，以構(gòu)建締約方責(zé)任的“趨同”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從異質(zhì)責(zé)任到同質(zhì)責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

第二，關(guān)于CBDR原則中“區(qū)別”的法律依據(jù)。可以說，CBDR原則得以確立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在于《公約》“附件一國家”與“非附件一國家”的二元?jiǎng)澐?。近年來，歐盟和傘形集團(tuán)聲稱這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)缺乏可信服的國際法依據(jù)，因?yàn)閼?yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的CBDR原則是從《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(以下簡稱《蒙特利爾議定書》)中的CBDR標(biāo)準(zhǔn)借鑒過來的，但《蒙特利爾議定書》在采用CBDR標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需要同時(shí)滿足第5條中“直至1999年1月1日止”的時(shí)間要求和“低于人均0.3公斤”的數(shù)量要求，而CBDR原則并未明確類似要求。因此，歐盟和傘形集團(tuán)認(rèn)為，劃分“附件一國家”與“非附件一國家”時(shí)應(yīng)當(dāng)確立一套更為客觀和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)的主觀身份到動(dòng)態(tài)的客觀要件的轉(zhuǎn)變?；诖?，CBDR原則在歐盟和傘形集團(tuán)的能力建設(shè)行動(dòng)時(shí)被有意無意地棄之一旁。

第三，關(guān)于CBDR原則的歸責(zé)路徑。CBDR原則暗含《里約宣言》中“能力+影響”決定的二元?dú)w責(zé)論，其要求同時(shí)考慮“環(huán)境退化”和“技術(shù)與財(cái)政資源”兩大主要要素。因此，在歸責(zé)上，CBDR原則認(rèn)為不僅要考慮締約方對(duì)環(huán)境所帶來的負(fù)面影響，更應(yīng)考慮其在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的能力。然而，歐盟和傘形集團(tuán)對(duì)這一理論持懷疑態(tài)度，他們認(rèn)為，正如國內(nèi)環(huán)境法無法依據(jù)企業(yè)的“能力”而減輕其法律責(zé)任一樣，“能力”在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域亦無適用的余地，因此，他們強(qiáng)調(diào)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從“能力+影響”決定的二元?dú)w責(zé)到“影響”決定的一元?dú)w責(zé)的轉(zhuǎn)變[9]?？梢?，就本質(zhì)而言，歐盟和傘形集團(tuán)并非十分認(rèn)可現(xiàn)有的CBDR原則，更沒有對(duì)發(fā)展中國家的能力建設(shè)予以足夠重視。

3.2 制約氣候資金規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的適用

《公約》和《京都議定書》先后確立并完善了氣候資金規(guī)則和氣候技術(shù)規(guī)則，將資金援助和技術(shù)支持作為“附件一國家”締約方對(duì)“非附件一國家”締約方能力建設(shè)援助的主要路徑。然而，在“原則指導(dǎo)規(guī)則”的法律體中，當(dāng)指導(dǎo)性的CBDR原則面臨重釋之危機(jī)時(shí)，相關(guān)的資金規(guī)則和技術(shù)規(guī)則亦存在適用與否的挑戰(zhàn)。另外，從歐盟和傘形集團(tuán)的態(tài)度來看，其怠于履行《公約》及《京都議定書》的規(guī)定，導(dǎo)致氣候資金規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的適用在很大程度上受制于能力建設(shè)行動(dòng)的國際進(jìn)展。

(1)氣候資金規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)。首先，關(guān)于氣候資金來源。氣候資金規(guī)則要求發(fā)達(dá)國家承擔(dān)出資義務(wù)，其資金來源包括撥款、貸款、碳交易市場融資和多邊發(fā)展銀行融資等。近年來，發(fā)達(dá)國家正日益強(qiáng)調(diào)資金來源的多元化，試圖將出資義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給其他主要經(jīng)濟(jì)體國家，因此，他們提出了“國際民航乘客稅和航海燃油稅”等創(chuàng)新性資金來源，力推航空業(yè)和航海業(yè)的全球監(jiān)管，以征收航空稅和航海稅，試圖將發(fā)展中大國納入供資體系。這一立場在歐盟和傘形集團(tuán)的能力建設(shè)行動(dòng)上得到了印證，其徹底推翻了《公約》因充分考慮發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而將航空業(yè)和航海業(yè)兩大快速發(fā)展部門游離在外的立法初衷。其次，關(guān)于氣候資金規(guī)模。氣候資金規(guī)則要求“附件一國家”締約方于2012年之前出資300億美元作為快速啟動(dòng)資金，并在2013—2020年每年提供1000億美元的長期資金。雖然部分發(fā)達(dá)國家宣稱其已完成300億美元的快速啟動(dòng)資金，但通過分析后不難發(fā)現(xiàn)，其投入的氣候資金往往是將“發(fā)展援助資金”改換新的標(biāo)簽而已，且存在嚴(yán)重的重復(fù)計(jì)算和透明度不足等問題。而且，絕大部分發(fā)達(dá)國家在資金上至今沒有落實(shí)，即使落實(shí)了少量資金也并非為了支持發(fā)展中國家的能力建設(shè)。因此，氣候資金的規(guī)模正面臨由多到少，由締約方協(xié)議到計(jì)算的重大挑戰(zhàn)。

(2)氣候技術(shù)規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)。首先，關(guān)于氣候技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。為敦促“附件一國家”締約方充分履行氣候技術(shù)轉(zhuǎn)讓義務(wù)，2013年的“華沙決議”對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了討論和解釋，認(rèn)為氣候技術(shù)規(guī)則的內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于“損失損害”，并下設(shè)處理不同領(lǐng)域的損失損害機(jī)制。然而，由于該機(jī)制可能導(dǎo)致工業(yè)化國家為其環(huán)境損害行為買單，因此，歐盟和傘形集團(tuán)對(duì)此持堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為這是為脆弱國家募集和派發(fā)資金的另類舉措，因此，他們?nèi)晕磳夂蚣夹g(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制用于發(fā)展中國家的能力建設(shè)。其次，關(guān)于氣候技術(shù)轉(zhuǎn)讓平臺(tái)?！豆s》將技術(shù)轉(zhuǎn)讓議題納入其中，希望借國際氣候談判和國際法律文件來敦促這一義務(wù)的履行。但是，由于發(fā)達(dá)國家的氣候技術(shù)往往掌握在私人企業(yè)手里，且逐漸以“私權(quán)”形式私有化，因此，這些國家正將氣候技術(shù)推向世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織或世界貿(mào)易組織等國際經(jīng)貿(mào)平臺(tái)，試圖通過技術(shù)的嚴(yán)格保護(hù)制度，以阻礙氣候技術(shù)從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家的縱向流動(dòng)。

目前，中國尚屬于發(fā)展中國家，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面仍處于弱勢地位，是CBDR原則和氣候資金規(guī)則、技術(shù)規(guī)則的受益方，現(xiàn)有能力建設(shè)行動(dòng)的國際進(jìn)展對(duì)國際法原則和規(guī)則帶來的不利影響亦是我國當(dāng)下能力建設(shè)面臨的重大挑戰(zhàn)，并對(duì)國內(nèi)現(xiàn)有能力建設(shè)立法體系帶來較大沖擊。

4 應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)行動(dòng)進(jìn)展下的中國策略

4.1 國際層面：明確堅(jiān)守CBDR原則之立場，積極參與國際氣候談判及合作

(1)明確堅(jiān)守CBDR原則之立場。首先，重申CBDR的原則性地位。目前，受各方利益博弈影響，CBDR已被賦予法律原則、倫理準(zhǔn)則和談判策略等多種功能，這些功能的相互交錯(cuò)產(chǎn)生了各方的不同立場，導(dǎo)致氣候談判一再陷入僵局[10]。在這些功能中，法律原則往往更權(quán)威，也更規(guī)范。《公約》將CBDR納入其中應(yīng)該也是采取的此種考量。然而，受其他功能影響，CBDR的原則屬性被逐漸淡化，其法律定位逐步偏離了《公約》宗旨，因此，宜將CBDR拉回正確軌道，充分發(fā)揮CBDR作為原則的基礎(chǔ)性作用。其次，推動(dòng)CBDR原則之“蒙特利爾”模式的全面回歸?！豆s》中的CBDR原則以發(fā)達(dá)國家的歷史排放為基礎(chǔ)，而《蒙特利爾議定書》中的CBDR標(biāo)準(zhǔn)以發(fā)展中國家的臭氧層消耗量為依據(jù)。可見，CBDR原則確實(shí)在一定程度上偏離了既有模式，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“京都”模式向“蒙特利爾”模式的回歸。但筆者認(rèn)為，CBDR原則的回歸應(yīng)當(dāng)全面和徹底。由于“蒙特利爾”模式中“共同責(zé)任”的基礎(chǔ)是“人類共同關(guān)切”和“無害環(huán)境原則”，“區(qū)別責(zé)任”的基礎(chǔ)是“自然資源主權(quán)原則”，因此，CBDR原則應(yīng)被解釋為各國大氣主權(quán)平等的外在表現(xiàn)[11]，這與現(xiàn)有CBDR原則的闡釋具有內(nèi)在一致性。此外，就發(fā)達(dá)國家主張的一元?dú)w責(zé)體系而言，其“影響”仍主要由“排放”來決定，而“排放”可以細(xì)化為生存排放、適應(yīng)排放、轉(zhuǎn)移排放和人均排放等，通過對(duì)“排放”進(jìn)行合理解釋和運(yùn)用或可助益于CBDR原則的確立與堅(jiān)守。

(2)建設(shè)性參與國際氣候談判及合作。首先，建設(shè)性參與國際氣候談判。長久以來，我國堅(jiān)持認(rèn)為，《公約》體系下的多邊談判是應(yīng)對(duì)氣候變化的主要途徑，并在《巴黎協(xié)定》的達(dá)成、批準(zhǔn)和生效等方面作了諸多努力，且在2016年11月份召開的馬拉喀什氣候變化大會(huì)上重申了其支持并落實(shí)《巴黎協(xié)定》的決心，彰顯出我國的大國風(fēng)范?？梢?，《巴黎協(xié)定》并非氣候談判的終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)。因此，在未來的國際氣候談判中，我國需以更為理性和務(wù)實(shí)的態(tài)度積極發(fā)揮其中介橋梁作用，推動(dòng)各方達(dá)成共識(shí)，維護(hù)發(fā)展中國家的合法權(quán)益。這就需要加強(qiáng)高層對(duì)話以推動(dòng)談判進(jìn)程，積極參加《公約》外的氣候變化會(huì)議，通過開展并深入雙邊、多邊氣候?qū)υ捙c磋商，增強(qiáng)各國的政治合作意愿，積極推動(dòng)我國與其他國家智庫之間開展交流，為推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的國際合作注入新的動(dòng)力。其次，逐漸加強(qiáng)與其他經(jīng)濟(jì)體的交流合作。其一，與歐盟和傘形集團(tuán)的合作。盡管中美、中歐在部分氣候變化議題上已達(dá)成了一定共識(shí)，但相關(guān)的雙邊、三邊協(xié)議仍需各方的進(jìn)一步對(duì)話與交流。對(duì)此，我國可以先與歐盟和美國建立氣候領(lǐng)域的雙邊磋商機(jī)制，在盡量彌合各方分歧的基礎(chǔ)上形成中美歐三方互動(dòng)機(jī)制，將發(fā)展中國家的能力建設(shè)需求通過各種合作機(jī)制呈現(xiàn)出來，以逐步轉(zhuǎn)變歐美的既有能力建設(shè)態(tài)度。其二，與“77國集團(tuán)”的合作。在CBDR原則和資金規(guī)則、技術(shù)規(guī)則等方面，“77國集團(tuán)+中國”更易達(dá)成共識(shí)，因此，我國可將氣候援助提升至外交戰(zhàn)略高度，通過建立多元化的氣候融資機(jī)制，擴(kuò)大氣候資金來源[12]，并推動(dòng)氣候技術(shù)的革新，以雙邊氣候外交方式帶動(dòng)多邊氣候合作，爭取在能力建設(shè)議題上達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)而發(fā)出相對(duì)一致的聲音。其三，與國際組織的合作。國際組織具有更強(qiáng)的中立性，是傳遞各國能力建設(shè)行動(dòng)及立場的主要平臺(tái)，但目前我國與國際組織的合作種類還較少，對(duì)此，我國可與亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國基金會(huì)等建立長久對(duì)話機(jī)制，逐漸拓展氣候變化領(lǐng)域的行業(yè)性國際合作空間。

4.2 國內(nèi)層面：逐步完善頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，分階段地重構(gòu)能力建設(shè)的法律制度

(1)逐步完善頂層機(jī)制設(shè)計(jì)。作為一項(xiàng)涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多領(lǐng)域的綜合性事務(wù)，氣候變化工作應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)方面予以逐步充實(shí)和完善[13]。其一，逐步健全溫室氣體控排責(zé)任制，通過成立溫室氣體控排的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善部門分工合作機(jī)制，開展溫室氣體排放考核等工作，以控制溫室氣體排放；其二，進(jìn)一步推動(dòng)低碳試驗(yàn)試點(diǎn)，及時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，編制低碳發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以科技進(jìn)步為支撐，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，研發(fā)綠色能源并加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)；其三，逐步推進(jìn)國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，通過制定碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的總體方案，充實(shí)CDM的機(jī)制設(shè)計(jì)，積極引導(dǎo)已有碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的正常、穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)，并以碳資源配置市場為依托創(chuàng)新金融服務(wù)，建立完善的市場監(jiān)管體制，進(jìn)而逐步擴(kuò)大碳排放權(quán)交易的規(guī)模和范圍；其四，逐漸加大能力建設(shè)所涉行業(yè)的扶持力度，并對(duì)商業(yè)銀行的綠色金融發(fā)展予以適當(dāng)?shù)恼邇A斜，以提供充足資金進(jìn)行氣候友好技術(shù)的研發(fā)與推廣，并資助氣候友好行業(yè)的發(fā)展；其五，適時(shí)成立應(yīng)對(duì)氣候變化的專項(xiàng)基金，用于與國際資金流的對(duì)接，發(fā)揮我國在南南合作與南北合作中的重要作用，實(shí)現(xiàn)氣候資金的“引進(jìn)來”與“走出去”。

(2)分階段地重構(gòu)中國能力建設(shè)的法律制度。我國現(xiàn)有相關(guān)立法大多根據(jù)能力建設(shè)的“他助”而展開，在歐盟和傘形集團(tuán)怠于履約之際，“自助”或?qū)⒊蔀楹蟀屠钑r(shí)代能力建設(shè)的主流方式。對(duì)此，筆者認(rèn)為，在前《巴黎協(xié)定》時(shí)期，我國可考慮分階段地重構(gòu)能力建設(shè)的法律制度，形成“n+1+1”型的立法例。首先，對(duì)現(xiàn)存其他法律制度予以整合和完善，創(chuàng)新能源法律制度，完善水資源開發(fā)、管理制度，健全農(nóng)林業(yè)“碳匯”法律機(jī)制和大氣污染防治法律制度等；其次，在《氣候變化應(yīng)對(duì)法(建議稿)》中對(duì)“能力建設(shè)”進(jìn)行概括式立法，采用列舉和兜底相結(jié)合的方式明確“能力建設(shè)”的范圍，確立加強(qiáng)能力建設(shè)的基本法律原則，并重新定位違反加強(qiáng)能力建設(shè)的法律責(zé)任，強(qiáng)化能力建設(shè)法律制度的體系性和邏輯性；最后，制定“能力建設(shè)”的“技術(shù)性”行政法規(guī)，使之與“價(jià)值性”的《氣候變化應(yīng)對(duì)法(建議稿)》遙相呼應(yīng)，以“他助”和“自助”為條文類型化設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則，將“加強(qiáng)能力建設(shè)”和“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的理念貫穿立法始終。當(dāng)然，在我國正大力制定生態(tài)紅線管理辦法之際，能力建設(shè)的立法理念也應(yīng)納入其中，將應(yīng)對(duì)氣候變化和加強(qiáng)能力建設(shè)作為生態(tài)紅線保護(hù)的目標(biāo)之一。除此之外，還應(yīng)借鑒歐盟和美國等的立法經(jīng)驗(yàn)[14]，制定碳捕獲與封存(Carbon Capture and Storage，CCS)的立法規(guī)范，將工業(yè)排放源中的溫室氣體進(jìn)行捕獲、壓縮后封存于地質(zhì)層或海底等安全地點(diǎn)，并對(duì)該技術(shù)予以示范推廣，強(qiáng)化我國應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)[15]。

作為全球應(yīng)對(duì)氣候變化的兩股重要力量，歐盟和傘形集團(tuán)的能力建設(shè)行動(dòng)迫使“77國集團(tuán)+中國”加大能力建設(shè)的“自助”比例，并給現(xiàn)有國際氣候法原則和規(guī)則帶來了較大挑戰(zhàn)。對(duì)此，在前《巴黎協(xié)定》時(shí)期，我國應(yīng)在明確堅(jiān)守CBDR原則之立場、積極參與國際氣候談判和加強(qiáng)國際氣候合作的同時(shí)實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化的國家戰(zhàn)略[16]，逐步完善國內(nèi)能力建設(shè)的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)，并分階段地重構(gòu)能力建設(shè)的法律制度。

5 結(jié)論

《巴黎協(xié)定》是首次對(duì)能力建設(shè)議題進(jìn)行專門規(guī)定的、具有法律約束力的氣候協(xié)議，其于一定程度上動(dòng)搖了發(fā)展中國家能力建設(shè)的“他助”地位，對(duì)包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家?guī)砹瞬焕绊慬17]。然而，由于能力建設(shè)行動(dòng)往往具有一定的路徑依賴性，或言之，后巴黎時(shí)代的能力建設(shè)行動(dòng)在很大程度上會(huì)延續(xù)在此之前各方的態(tài)度和立場，因此，在“他助”將利于INDC目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情形下，中國可從前《巴黎協(xié)定》時(shí)期的能力建設(shè)行動(dòng)進(jìn)展方面予以考慮。但是，近年來，歐盟和傘形集團(tuán)的能力建設(shè)行動(dòng)已逐漸悖離《公約》宗旨，尚未形成能力建設(shè)的立法共識(shí)，對(duì)此，我們可分別于國際層面和國內(nèi)層面積極尋求合理的應(yīng)對(duì)之策，盡可能地在前《巴黎協(xié)定》時(shí)期將歐盟和傘形集團(tuán)的能力建設(shè)行動(dòng)逐步導(dǎo)回正軌，為履行《巴黎協(xié)定》掃清障礙，助益于中國在后巴黎時(shí)代的能力建設(shè)和減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]歐盟將在2017—2020年向埃及提供11億歐元援助[EB/OL].財(cái)經(jīng)網(wǎng).(2016-06-15)[2016-11-01].http://caijing.chinadaily.com.cn/2016-06/05/content_25615798.htm.

[2]李強(qiáng).后京都時(shí)代美國參與國際氣候合作原因的理性解讀[J].理論導(dǎo)刊，2009(3)：101-103.

[3]時(shí)宏遠(yuǎn).印度應(yīng)對(duì)氣候變化的政策[J].南亞研究季刊，2012(3)：88-94.

[4]曾少軍.中埃兩國氣候變化管理政策比較：以清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)為例[J].中國人口·資源與環(huán)境，2009(3)：31-36.

[5]曾文革，馮帥.巴黎協(xié)定能力建設(shè)條款：成就、不足與展望[J].環(huán)境保護(hù)，2015(24)：39-42.

[6]李耀芳.國際環(huán)境法的緣起[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2002：89.

[7]金瑞林，汪勁.20世紀(jì)環(huán)境法研究評(píng)述[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003：316.

[8]POSNER E A，WEISBACH D.Climate change justice[M].New Jersey：Princeton University Press，2010:64.

[9]陳貽健.共同但有區(qū)別責(zé)任原則的演變及我國的應(yīng)對(duì):以后京都進(jìn)程為視角[J].法商研究，2013(5)：78-80.

[10]李艷芳，曹煒.打破僵局：對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的重釋[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(2)：95-98.

[11]谷德近.共同但有區(qū)別責(zé)任的重塑：京都模式的困境與蒙特利爾模式的回歸[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(6)：13-14.

[12]秦海波，王毅，等.美國、德國、日本氣候援助比較研究及其對(duì)中國南南氣候合作的借鑒[J].中國軟科學(xué)，2015(2)：22-34.

[13]程暉，李春妮.加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化頂層設(shè)計(jì)[N].中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2012-01-11(01).

[14]廖斌，崔金星.歐盟溫室氣體排放監(jiān)測管理體制立法經(jīng)驗(yàn)及其借鑒[J].當(dāng)代法學(xué)，2012(4)：118.

[15]BECK B，GARRETT J，etc.Development and distribution of the IEA CCS Model Regulatory Framework[J].Energy procedia，2011(4):5933-5940.

[16]程如煙.主要國家應(yīng)對(duì)氣候變化的新舉措及對(duì)我國的啟示[J].中國科技論壇，2009(12)：119-123.

[17]曾文革，馮帥.后巴黎時(shí)代應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)的中國路徑[J].江西社會(huì)科學(xué)，2016(4)：146-157.

(責(zé)任編輯 沈蓉)

International Developments of Capacity-Building Actionfor Response to Climate Change and China’s Countermeasures——Taking the Period of Paris Agreement’s Preimplementation for Example

Feng Shuai

(Chongqing University,Chongqing 400044，China)

As the reality basis of implementation of capacity-building provisions of Paris Agreement，the developments of capacity-building action in the transitional period will have a significant impact on the capacity-building’s mode in the Post-Paris Era.In recent years，the development of European Union and Umbrella Group represented by the United States may force the Group of 77 Countries plus China to increase the portion of“self-help”in Capacity-building，backward the reconstruction of the principle of“Common But Differentiated Responsibilities”and restrict the current rules of international climate finance and climate technology to some extent.So China should hold fast to the principle of CBDR，constructively participate in international climate negotiations and cooperation，further improve the mechanism of the domestic top level design，and reconstruct the legal system of capacity-building in stages.

Period of Paris Agreement’s Preimplementation；Response to climate change；Capacity-building；Principle of“Common But Differentiated Responsibilities”

2016-08-22

馮帥(1989-)，男，安徽安慶人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，荷蘭格羅寧根大學(xué)(University of Groningen)訪問學(xué)者；研究方向：國際環(huán)境法、國際經(jīng)濟(jì)法。

D996.9

A