●周道航/文

檢察機關內(nèi)設機構改革的思考

●周道航*/文

檢察機關內(nèi)設機構改革與整合問題由來已久，當前內(nèi)設機構整合仍沒有跳出傳統(tǒng)思路窠臼，導致內(nèi)設機構設置混亂的局面并沒有根本性改變，這主要是由于檢察機關的行政化管理體制和司法規(guī)律不相符導致的。在當前新一輪的內(nèi)設機構改革中，要立足偵防部門轉隸的現(xiàn)實，回歸司法屬性，加強頂層設計，注重公正和效率，根據(jù)檢察職能的配置，對現(xiàn)有業(yè)務內(nèi)設機構進行整合，同時對綜合部門進行優(yōu)化。

內(nèi)設機構 整合 混亂 原因 建議

隨著司法責任制改革的推進，檢察權運行機制改革要求對內(nèi)設機構作出相應的調(diào)整，檢察人員分類管理、司法行政管理權與檢察權管理相分離改革也要求對內(nèi)設機構進行調(diào)整，實現(xiàn)檢察改革的協(xié)調(diào)與推進。因此，內(nèi)設機構改革須統(tǒng)籌推進，爭取在這一輪檢察改革中徹底解決當前內(nèi)設機構設置亂象。

一、當前檢察機關內(nèi)設機構設置及整合現(xiàn)狀

縱觀全國檢察機關內(nèi)設機構的歷史沿革，自恢復建院以來，內(nèi)設機構雖然反映和適應了不同時期檢察工作職責的調(diào)整和變化，但機構的龐雜與混亂卻是不爭的事實，無論是上下級院之間、同級院之間，還是不同地區(qū)院之間，抑或是同一地區(qū)同一級別的院之間，從未有過一個完整統(tǒng)一的機構名稱、數(shù)量和級別規(guī)格，甚至統(tǒng)一的職能定位。

現(xiàn)實的狀況是由各省級院、各地市級院和各個區(qū)縣院的領導，特別是主要領導密切相關，履行同一職能的部門，不同級別，不同地區(qū)的院，甚至同一地區(qū)同一級別的院，名稱各異，有局、部、辦、處、署、科等稱謂；在級別規(guī)格上，有處、科、股級等等。這些差別體現(xiàn)這些院領導的溝通協(xié)調(diào)能力和水平，其依靠的是人際關系的溝通協(xié)調(diào)而不是依靠制度的設計。也正因為如此，以致在一段時期，出現(xiàn)了一種奇怪的現(xiàn)象，機構名稱大的、新的、規(guī)格級別高的院領導和部門負責人，甚至一般的工作人員，在機構名稱小的、老的、規(guī)格級別低的院同事面前，表現(xiàn)出一種優(yōu)越感。而少數(shù)機構名稱小的、老的、規(guī)格級別低的院的同事，也竟會表現(xiàn)出一定的自卑感，失落感。

隨著司法改革的深入推進，當前各地檢察機關內(nèi)設機構整合中，仍然走的是過去的老路，即由基層院先行探索，再總結推廣，而歷史已經(jīng)證明，這一傳統(tǒng)路徑是行不通的。新一輪的改革如何走出這一歷史困境，如何擺脫一直以來的混亂局面，特別是如何面對即將來臨的新的檢察工作格局，真正回歸到司法機關這一根本屬性上來，是當前亟待思考和解決的問題。

二、內(nèi)設機構整合混亂的原因

檢察機關內(nèi)設機構設置混亂的原因，表面和現(xiàn)象上是內(nèi)設機構強烈的行政化色彩，以及機構數(shù)量上的膨脹臃腫和求大求新求高求全；深層和本質(zhì)上體現(xiàn)的是官本位思想的根深蒂固，以及對司法辦案規(guī)律的背離。

（一）檢察機關管理體制的行政化

檢察長負責制是檢察機關管理體制行政化的直接體現(xiàn)，這與行政機關的首長負責制完全吻合。行政首長對本級政府或部門的工作負全責，重大事務皆有行政首長定奪，具體日常事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任。檢察機關雖是司法機關，但其本身確有行政屬性，管理體制帶有某種行政色彩實屬正常。但過于行政化的做法，使檢察機關弱化了司法屬性，也就是檢察長負責制，即檢察長是檢察機關的首長，全面統(tǒng)一領導檢察機關的所有工作，對檢察機關的工作具有最終的決策權，并獨立承擔責任。檢察長負責制反映在具體工作上就是檢察工作管理模式以及人員思維方式的行政化。在領導體制上要求上級領導下級，下級服從上級，在司法辦案體制上形成層層審批的辦案模式。上級有權改變下級的意見，下級必須服從和接受上級的意見，特別是檢察長的意見。

（二）內(nèi)設機構的臃腫膨脹

并不是說行政化就必然導致機構的膨脹，但其很容易導致權力的擴張，而權力的擴張一定程度上反映在機構的膨脹上，或者說機構的膨脹反映了權力的擴張。機構膨脹的原因是多方面的，主要有三個方面，即干警政治待遇的解決、上級部門機構對口的要求和權力的自我擴張欲望。

1.政治待遇的解決一直是困擾檢察機關或檢察長的一個重大疑難復雜問題，也是干警普遍關心的問題。由于檢察機關管理體制的行政化，以及檢察人員管理參照公務員管理的體制，檢察人員政治待遇的解決必須向行政機關看齊，如廳、處、科級等，而這又與自身的經(jīng)濟待遇、社會地位和社會認同緊密關聯(lián)。檢察人員自身也將政治待遇解決的理想與否，作為衡量自身價值實現(xiàn)程度的評價標準，而不是以司法辦法的能力和水平，社會公眾也是如此看法。但相對于一般行政機關而言，檢察機關人員多而流動性很弱，出路不暢，長期處于封閉的狀況。為此，增設內(nèi)設機構以及爭取內(nèi)設機構的升格就成為普遍的，也是最為有效的實現(xiàn)手段。解決更多人的政治待遇，解決更高的級別，成為不可回避的現(xiàn)實。

2.上級院對下級院內(nèi)設機構對口設置的要求。長期以來，形成了一個較為固化的思維模式，即上級院有些領導認為，如果下級院沒有與本級院相對應的內(nèi)設機構，沒有對口的部門，當然地認為下級院對這項工作不重視，甚至通過各種形式要求下級院向當?shù)攸h委和政府爭取支持，增設對口部門，下級院也正好借上級院的要求向地方黨委政府爭取，且盡可能升格機構。

3.檢察機關權力的自我擴張。這些年檢察機關權力的自我擴張是一直存在并一直連續(xù)的，內(nèi)設機構數(shù)量的不斷增多和名稱的不斷出新，就是極好的例證。這種擴張的趨勢讓人有一種檢察機關包打天下的感覺。從這些年檢察機關內(nèi)設機構的演變或改革的過程來看，基本上都是由下而上，而不是由上而下的改革過程。由于缺少頂層設計，于是只能要求先由各地特別是基層院探索前行。正是因為此才導致權力的擴張，下級院、基層院探索內(nèi)設機構改革的過程，某種程度上就是權力自我擴張的過程。有些本不是檢察機關承擔或能夠承擔得了事情，很多以監(jiān)督者名義，或以需要被監(jiān)督為由擴張進來，沖淡了核心業(yè)務工作。

（三）對司法辦案規(guī)律的背離

檢察機關對自身屬性定位和職能定位在認識上的模糊不清和漂浮不定，一定程度上也是對自身不自信的表現(xiàn)。《憲法》明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，主要職責是通過檢察監(jiān)督，維護國家憲法和法律的統(tǒng)一正確實施。根據(jù)《人民檢察院組織法》，檢察機關主要職責有三項，即職務犯罪偵查、審查逮捕和審查起訴、偵查和審判活動監(jiān)督。履行好這三個方面的職責，既是抓住了檢察機關的核心業(yè)務，又是檢察機關的生存之本，威信所在，也是憲法和法律賦予檢察機關職能的充分彰顯。但事實上，這些業(yè)務并沒有履行到位，而是在權力的自我擴張中弱化了主責主業(yè)。機構由早期的幾個擴張到現(xiàn)在的二三十個，職能由主業(yè)擴張至非主業(yè)。如偵查監(jiān)督、公訴業(yè)務程式化問題突出，法律監(jiān)督力度不夠；派駐監(jiān)察室職能延伸偏離司法軌道；檢察機關整體參與非司法職能的社會治理過多等等。當然這種局面的形成是由多種主客觀因素、內(nèi)外部因素造成的，但這與檢察機關自身沒有充分履行好職責，貪多求大而且無力擔當是密不可分的。

三、推進內(nèi)設機構整合的建議

（一）內(nèi)設機構整合中須注意的幾個因素

1.著眼于偵防部門轉隸。隨著監(jiān)察委改革的推進，檢察機關自偵部門轉隸是必然趨勢，當前內(nèi)設機構整合改革中不能僅立足于現(xiàn)狀，而是要放眼長遠，立足于檢察機關沒有偵防部門的長遠格局來設計，現(xiàn)在反貪、反瀆、預防，還有部分地區(qū)的指揮辦都將不復存在。但與監(jiān)察委對口的職務犯罪公訴工作必然有新的要求，需要建立相應的銜接機制。

2.回歸并充分體現(xiàn)司法屬性是改革的根本歸宿。隨著司法責任制改革的推進，檢察人員分類管理改革也將推進。檢察官必須回到司法辦案的崗位上，檢輔人員和書記員必須承擔起輔助職能和書記員的職責，行政管理人員歸屬公務員序列等等，各歸其類，各回其位，各行其責，特別是要讓檢察官真正走出向行政職級看齊的現(xiàn)狀，同時要能彰顯檢察官的主體地位，以及檢察官的尊嚴和榮譽感。

3.加強頂層設計。自上而下一體遵循是這一輪改革的關鍵之路，也是改革能否成功的關鍵所在。頂層設計，自上而下，強力推進，強制規(guī)范，應是必須遵循的改革路徑。在具體設計上要做到四個統(tǒng)一：統(tǒng)一機構名稱，提高機構的權威性；統(tǒng)一機構職責，提高機構的公信力；統(tǒng)一機構數(shù)量，避免機構設置的隨意性；統(tǒng)一機構規(guī)格級別，避免不同地區(qū)和同一地區(qū)、同一級院之間的攀比。這四個統(tǒng)一應當是一種剛性的約束，任一地區(qū)、任一級別院都不得突破，以此來體現(xiàn)檢察機關對憲法和法律賦予的監(jiān)督職責的擔當，提升檢察機關整體的權威性和公信力。

4.注重公正與效率。公正是司法機關的核心和使命，內(nèi)設機構改革必須要把公正置于首要位置。提高司法效率應是司法機關追求的重要目標之一，這不僅體現(xiàn)在司法機關自身的低投入和高收益上，即以最小的司法成本投入獲取最大的司法效益上，還體現(xiàn)在自身運轉和其他當事人參與司法的便捷性上，即自便與便民兩個方面。必須使內(nèi)設機構盡可能科學合理，合乎司法辦案規(guī)律，合乎公正高效的要求，以實現(xiàn)司法資源配置的最優(yōu)化。

（二）內(nèi)設機構整合的設想

具體到各個職能部門的設置，有些部門是現(xiàn)實的，不可變或不會大變化的，如審查逮捕與審查起訴工作；有些則是可以預測預知的，如自偵部門將不存在；而有些則是不確定的，如警務部門和控申部門等。警務部門存在還是取消或合并是個問題，其主要職能或核心職能是服務、服從于貪污賄賂等職務犯罪的偵查，既然檢察機關職務犯罪偵查職能即將要劃轉監(jiān)察委，那么依附于職務犯罪偵查職能的警務部門如何存在？同樣，控告申訴部門的控告職責主要是受理報案、舉報并對舉報線索分流、初核等，既然檢察機關已經(jīng)沒有職務犯罪偵查權，群眾也就沒有再向檢察機關舉報的必要了，遇有此類問題直接向紀委監(jiān)察委反映更為直接便捷。那么控申只剩下受理申訴的職能了，而申訴案件的辦理，不管是刑事的，還是民事行政的，都屬于訴訟監(jiān)督的范疇，且越往下級院，案件數(shù)量越少。因此，是否還需要繼續(xù)設立一個獨立的部門來承擔該職能是值得研究的。

如此一來，檢察機關內(nèi)設機構的改革或設置便清晰起來。就業(yè)務部門而言，檢察機關主要承擔四項監(jiān)督職責，即刑事訴訟及監(jiān)督，包括審查逮捕和審查起訴，立案與偵查監(jiān)督，刑事審判監(jiān)督，刑事申訴案件辦理等。需要注意的是，刑事訴訟活動的監(jiān)督與刑事訴訟是不可分離的，就如同樹的枝葉與樹干關系一樣，如果樹干都已不存在，枝葉又如何生存，同樣脫離刑事訴訟本身，其監(jiān)督職能又如何開展？這只會有兩種情形，要么重復勞動，要么無法履職。因此，監(jiān)督職能必須與刑事訴訟本身緊密聯(lián)系在一起，成為一個整體才能履行好監(jiān)督職能。此外還有刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察和案件監(jiān)督管理等三項職能。因此在機構設置上，有與此相應的四個職能部門就足夠了。如果考慮到未成年人檢察工作的特殊性，再增設一個獨立的未成年人刑事檢察機構就足以承擔起檢察監(jiān)督的職責。若果真如此，與業(yè)務職能部門相比較而言，現(xiàn)有的綜合保障部門的設置就顯得過于龐大，需要對其進行整合與優(yōu)化。

*江蘇省宿遷市人民檢察院副檢察長［223800］