于慧雯

（430072 武漢大學法學院 湖北 武漢）

試論我國政府信息公開的司法審查制度
——從現(xiàn)有問題到制度構設

于慧雯

（430072 武漢大學法學院 湖北 武漢）

自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）施行以來，政府信息公開訴訟在行政訴訟中的比例大幅度增加，對政府信息公開行為的司法審查呈現(xiàn)出規(guī)范化的發(fā)展態(tài)勢，但司法審查實踐中仍存在很多不足，典型表現(xiàn)在司法審查與其他救濟制度的銜接、司法審查的受案范圍、司法審查的標準等方面。本文將從上述角度出發(fā)，指出我國政府信息公開司法審查中存在的問題，并結(jié)合各國經(jīng)驗和我國實踐需要，提出有針對性的建議，從而對我國政府信息公開的司法審查制度進行合理構設。

信息公開；司法審查制度

一、司法審查與其他救濟制度的銜接

（一）我國現(xiàn)有救濟制度

“無救濟則無權利”。根據(jù)《條例》第三十三條之規(guī)定，我國政府信息公開的救濟途徑有舉報、行政復議、行政訴訟三種。隨著《條例》的實施，全國范圍內(nèi)的政府信息公開救濟制度得以啟動。

（二）救濟制度銜接不善

窮盡救濟原則是英美等國家在法院管轄中普遍應用的原則。而根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，對于行政救濟和行政訴訟，自由選擇是一般模式，行政救濟前置是需要法律特別規(guī)定的模式。結(jié)合現(xiàn)實需要，在我國政府信息公開救濟制度中，應當引入行政救濟前置這一機制，通過立法明確規(guī)定行政救濟前置制度。①

應當注意，前置的行政救濟不局限于《條例》所規(guī)定的舉報前置和行政復議前置。其一，舉報更類似于對檢舉權、監(jiān)督權的規(guī)定，并沒有體現(xiàn)行政申訴的應有之義，因此應當建立完善的行政申訴制度。其二，行政復議往往限于行政主體內(nèi)部的審查，達不到外部復查所具有的優(yōu)越性。尤其是涉及政府信息公開的復議，往往行政機關會出于對自身利益的維護，依舊作出不公開的決定。

因此，應當借鑒歐洲國家的規(guī)定，將政府信息公開的救濟分為內(nèi)部復審、外部復審和司法審查。②要注重發(fā)揮外部復審的機能，即由與政府無關的一個獨立機構進行復審，對信息是否可以公開進行認定。如瑞典、芬蘭等國的檢查專員，法國、葡萄牙等國的管理委員會和英國、愛爾蘭等國的信息專員。關于此，可以考慮建立我國眾多學者倡議的政府信息公開委員會審查制度。

二、司法審查的受案范圍

政府信息公開案件的受案范圍是案件成立的前提，決定了法院能夠?qū)δ切┱畔⒐_行為進行司法審查?！稐l例》第三十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”該規(guī)定確立了政府信息公開案件的受案范圍。

我國立法對于受案范圍的規(guī)定，主要存在兩大問題。

其一，對“具體行政行為”的理解不應僅限定于法律行為，否則將會將大量行政事實行為排除在外，不符合我國現(xiàn)實情況。

其二，對于“合法權益”內(nèi)涵的界定問題。根據(jù)我國《行政訴訟法》第12條第1款的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益的?！雹?/p>

政府信息公開案件所要保護的是當事人的“知情權”，這在上述規(guī)定中沒有明確提及。因此，對于“人身權、財產(chǎn)權等合法權益”如何理解，對于政府信息公開案件能否納入法院的受案范圍影響重大。若將“人身權、財產(chǎn)權等合法權益”理解為除了人身權、財產(chǎn)權，也包括諸如“知情權”等其他合法權益，那么政府信息公開案件就能被納入行政訴訟的受案范圍；反之則不能。而關于該條規(guī)定的討論，在學界和實務中至今沒有一個確定的結(jié)果，這使得政府信息公開司法審查的存在，陷入極大的不確定中。受案范圍的不明確，已經(jīng)成為我國政府信息公開訴訟的首要問題。

因此，為了明確政府信息公開訴訟的法律地位，最好的辦法就是在行政訴訟法中增加有關規(guī)定，對“人身權、財產(chǎn)權等合法權益”作出明確的解釋，將侵犯公民知情權的行政行為列為司法審查的對象，由此明確將政府信息公開糾紛納入受案范圍。④

三、司法審查的標準

司法審查的審查標準，從總體上來說是統(tǒng)一的，但針對不同類別事項的審查標準應當有所區(qū)別。

（一）我國政府信息公開的司法審查標準：一般標準

根據(jù)我國《行政訴訟法》第6條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政官行為是否合法進行審查?！笨芍覈姓V訟采取合法性審查原則。⑥由此，除了行使法律規(guī)定的變更判決中對于一定范圍的不當行政行為的司法審查權，人民法院審理行政案件，主要對具體行政行為的合法性進行審查。因此，我國政府信息公開的司法審查標準，一般也是以合法性審查。

（二）免除公開事項及其司法審查標準：個別標準

1.現(xiàn)有立法規(guī)定

《條例》第14和第8條的規(guī)定非常簡單、模糊、寬泛，為行政機關拒絕公開信息提供了極大的自由裁量權；信息需要經(jīng)過批準更是成為政府拒絕公開信息的托辭，嚴重了影響政府信息公開：我國目前各級政府和行政機關對公眾申請信息普遍存在的以“保密信息”、“敏感信息”等為借口拒絕公開的現(xiàn)象就是例證。

什么是政府信息公開中的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私？什么是“三安全一穩(wěn)定”？這些都沒有明確的解釋?！兑?guī)定》即便對政府信息公開訴訟制度作了較為全面的規(guī)范，但是，對于不予公開事項的審查仍然缺乏具體的審查經(jīng)驗和技術。

2.立法規(guī)定的完善

在政府信息公開的司法審查中，重新審查標準是一般標準。但由于審查對象和審查方式的不同，司法審查的標準也不完全一樣。如在審查法律問題時，適用最嚴格的標準，因為法律問題是法官的特長；在審查事實問題時，區(qū)分情況適用不同的審查標準，因為行政機關在其領域內(nèi)具有專門知識，法官對事實問題的裁定一般尊重行政機關的意見。因此，針對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、“三安全一穩(wěn)定”事項的審查標準，也應當有所差別。

注釋：

①閆桂芳.《政府信息公開救濟制度研究》.《中國行政管理》,2011年第5期.

②曹雨佳,鄒慶山.《歐洲國家的政府信息公開救濟制度分析》.《圖書情報研究》,2013年第4期.

③林莉紅.《行政訴訟法》第71頁.武漢大學出版社,2015年第4版.

④梁玥.《政府信息公開訴訟研究》,2012年5月.

⑤劉東亮.《行政訴訟程序的改革與完善：行政行為司法審查標準問題研究》。中國法制出版社,2010年第1版.

[1]林莉紅.行政訴訟法.武漢大學出版社[M].2015年第4版.

[2]梁玥.政府信息公開訴訟研究[J].2012(5)

于慧雯（1996.10～），女，漢族，籍貫：吉林白山人，武漢大學法學院，2014級在讀本科生，學士學位，專業(yè)：法學。