◎ 王金華

加強基層民政工作防范沖擊道德底線事件發(fā)生

◎ 王金華

編者按：為深入分析當前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢、新情況、新問題，深化對民政工作特點規(guī)律和職責使命的認識，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開展民政重點問題研究的通知》，要求各地結(jié)合當前民政工作實際，圍繞“關(guān)于對新形勢下民政工作的認識”等九個民政重點問題展開研究。本刊特開設(shè)《民政重點問題研究專欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動這項工作的深入開展。

按照民政部黨組要求和部里的部署，社會事務(wù)司選擇了“如何加強基層民政工作、防范沖擊道德底線事件發(fā)生”這個題目，之所以選擇此題，主要基于三方面考慮：一是社會事務(wù)司的工作大都是服務(wù)困難群體或特殊群體，他們的權(quán)益一旦受損極易引發(fā)極端事件；二是社會事務(wù)司管理多項社會行政事務(wù)工作，幾乎每一項工作都對應(yīng)著相應(yīng)的管理服務(wù)機構(gòu)，面廣量大，有救助管理站、殯儀館、公墓等等，他們的工作也應(yīng)屬于基層民政工作范疇，他們的工作做不好也易引發(fā)極端事件；三是近年來社會事務(wù)領(lǐng)域發(fā)生過多起社會高度關(guān)注的極端事件，如貴州畢節(jié)留守兒童死亡事件、河南蘭考“袁厲害事件”等。引發(fā)這些事件的原因需要很好地總結(jié)和反思。

一、民政系統(tǒng)沖擊道德底線事件的主要類型及原因分析

所謂沖擊道德底線事件是指所發(fā)生的事情突破了人們的心理承受能力。作為社會中的個體則意味著突破了做人的基本道德規(guī)范，作為部門或行業(yè)則意味著突破了部門或行業(yè)的行為規(guī)范，作為部門或行業(yè)的工作人員還可能意味著突破了所在部門或行業(yè)的職業(yè)道德規(guī)范。梳理近年來涉及民政部門沖擊社會道德底線的極端事件，大致有以下幾種類型：

一）困難群眾的基本權(quán)益得不到保障而生活受到威脅。如因孤兒保障政策落實不到位致使個別孤兒生活陷于困境，個別家庭因遭遇重大災難或其成員罹患重特大疾病得不到及時救助而其生活陷于絕境，因救災款、低保救助金、優(yōu)撫經(jīng)費被擠占、挪用甚至貪污浪費致使部分困難群眾的生活得不到保障等，都屬于這種類型。

二）困難群體或服務(wù)對象的合法權(quán)益受到侵害。如兒童福利院的兒童被工作人員打罵，福利院或敬老院的老人被虐待，街頭流浪乞討人員因得不到救助而凍死、餓死，困境兒童、留守兒童因得不到有效監(jiān)管而被虐待、性侵，殯儀館因工作人員疏忽大意而燒錯尸體，婚姻登記處因工作人員大意錯把結(jié)婚證辦成了離婚證等，都屬于這種類型。

三）人們的愛心善舉受到挑戰(zhàn)，社會基本信任和同情受到欺騙。慈善領(lǐng)域人們的捐贈行為被欺騙，如郭美美事件、前不久發(fā)生的羅一笑事件就屬于這類事件；民政公共服務(wù)設(shè)施被濫用，如救災物資儲備中心變成了本單位干部職工宿舍，村居委辦公用房或社區(qū)服務(wù)設(shè)施被社區(qū)干部用來出租牟利；社會組織的公信力受到質(zhì)疑、非盈利性被利用，如中國少年兒童慈善救助基金會的小數(shù)點點錯事件、李亞鵬嫣然天使基金被質(zhì)疑事件等，都屬于這類事件。

這類事件有幾個共同特點：（1）涉及的對象大都屬于困難群體或特殊群體，往往遭遇困難或不幸，自身力量又難以克服，極易引起社會的關(guān)注和同情；（2）事件大都涉及民政部門或民政管理服務(wù)機構(gòu)工作人員，而且往往與是否履職盡責有很大關(guān)系；（3）事件雖然并不經(jīng)常發(fā)生，也不多見，但往往觸碰到了社會的道德底線和人們的心理承受能力，盡管事件本身可能有這樣那樣的客觀原因，但社會大眾普遍不認同、不接受，更不能忍受。

分析這類事件，從區(qū)域或地點看，有的發(fā)生在民政機構(gòu)內(nèi)，有的發(fā)生在民政機構(gòu)外；從對象看，往往針對具體的人或事，針對人的事件社會關(guān)注度更高，更容易被媒體炒作，特別是針對一些弱勢群體的事件；從內(nèi)容看，大都與錢物有關(guān)，往往涉及社會兜底政策是否落實、公權(quán)力是否被濫用、公共利益是否得到維護。一旦出現(xiàn)道德底線被突破的事件，就極易演化成為負面輿情事件，社會公信力就會受到極大挑戰(zhàn)，民政部門形象就會受到嚴重沖擊。

分析這類事件形成的原因，不外乎以下幾個方面：（1）法律法規(guī)和社會民生政策沒有得到有效落實，在執(zhí)行過程中打了折扣；（2）民政部門工作人員履職不力，有的屬于玩忽職守，有的屬于馬虎大意，甚至截留、挪用、私分、貪污民政資金或社會善款；（3）法規(guī)政策不完善，管理方面有漏洞，被某些人鉆了空子，甚至被一些人利用，歪曲政策、制度和規(guī)則；（4）對突發(fā)事件處置不力，事件發(fā)生后，許多民政干部往往不知道怎樣應(yīng)對，貽誤了戰(zhàn)機，致使“小事拖大、大事拖炸”；（5）輿情應(yīng)對不及時、不恰當，尤其是對負面輿情無所適從。媒體或網(wǎng)絡(luò)披露事件后，許多民政干部往往采用老辦法，等等看、觀望一段時間再說，或者敷衍了事，甚至掩蓋事實，結(jié)果是越抹越黑、越弄越被動。在新媒體條件下，許多過去“不是事的事”，或者一個局部的事，卻被無限放大、發(fā)酵，炒作成了全國關(guān)注甚至國內(nèi)外關(guān)注的“大事”。

這些事件之所以發(fā)生，被社會炒作和詬病，其深層原因無不與基層民政工作不力有關(guān)，與基層民政干部能力素質(zhì)及履職盡責有關(guān)。

二、基層民政工作存在的薄弱環(huán)節(jié)

從以往調(diào)研情況和觀察分析看，基層民政工作存在的薄弱環(huán)節(jié)主要有以下幾個方面：

一）基層民政力量配備不足。民政工作是一項傳統(tǒng)的政府工作。我們黨從根據(jù)地時期就設(shè)有民政部門，專門做群眾工作，朱德委員長把它稱之為“人民群眾的組織部”。建國后，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有“五大員”、“七大員”，其中一員就是民政助理員，設(shè)七站、八所的時候，其中一所就是民政所，少則2、3人，多則3、5人。后來各地推行機構(gòu)改革，絕大多數(shù)地方都把民政所整合為社會事務(wù)辦公室，有3至5人，多的6至8人，但要負責民政、殘聯(lián)、社保、扶貧、計生、衛(wèi)生等多項工作，還要參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的各項中心工作，實際負責民政工作的只有1人或者不足1人。大量民政工作要落實到村，落實到戶，村里也沒有配備專職人員，只能靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責民政的工作人員，其工作量和工作壓力可想而知。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部談到這項工作都感到無可奈何，紛紛提出轉(zhuǎn)行做其他工作。在本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中，民政部門不是受益者，而是受損者。

二）基層民政干部觀念理念滯后。從我們調(diào)研接觸的情況看，不管是縣、鄉(xiāng)民政干部，還是民政管理服務(wù)機構(gòu)的干部，有一個普遍的特點，就是思想僵化、觀念落后，對原有工作模式、運行規(guī)則、方式方法存在較強的路徑依賴，一時還難以適應(yīng)新的職能轉(zhuǎn)變、思路轉(zhuǎn)換和站位調(diào)整。“不換思想就換人”的做法，在基層很難行得通，這樣日積月累逐步形成了惡性循環(huán)。許多極端事件發(fā)生、發(fā)展，最后被炒作成重大負面輿情事件，往往與這個地方或機構(gòu)、單位主要領(lǐng)導的觀念理念、方式方法有密切的關(guān)系。

三）基層民政干部能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部和民政管理服務(wù)機構(gòu)人員，主要是公務(wù)員和事業(yè)編制人員，還有部分公益性崗位等人員，多種身份工作人員混崗混用，同工不同酬、同崗不同責，人心不穩(wěn)，工作方式簡單粗放，工作責任難以有效落實。各地普遍存在干部結(jié)構(gòu)不合理、學歷層次不高、專業(yè)人才缺乏、年齡偏大，與司法、財政、市場監(jiān)管等其他機構(gòu)或單位相比較，待遇偏低，導致基層民政干部存在“不專職、不專心、不專業(yè)”現(xiàn)象。而且，基層民政干部長期得不到培訓或者輪崗輪訓，接觸不到新知識、新事物、新方法，沒有建立科學合理的人才培養(yǎng)和引進機制，特別是一些基層服務(wù)單位，師徒相傳、父子相繼的現(xiàn)象依然存在。

四）基層民政體制機制不暢?；鶎用裾ぷ魃婕暗幕竟卜?wù)事項多，工作或服務(wù)對象廣，窗口服務(wù)單位多，專業(yè)性、政策性強，尤其需要健全完備的法律法規(guī)作支撐、運行順暢的體制機制作保障。但基層普遍反映，在法制建設(shè)方面，許多工作缺乏法律和政策依據(jù)，有些法規(guī)或政策存在層級不高、規(guī)定不完善、可操作性不強等問題，難以為實際工作提供充足依據(jù)和法制保障；在管理體制方面，長期以來，機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費投入、工作手段等從上到下形成了“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，越到基層矛盾越突出，一些地方或單位，從嚴治黨尚未全面有效落實，內(nèi)部管理仍然存在“寬松軟”的現(xiàn)象；在運行機制方面，管理職能碎片化、部門協(xié)調(diào)不順暢、行政司法不銜接等問題突出，要順利完成一項工作，基層民政干部往往要“磨破嘴、跑斷腿”，尚未形成依法履職、齊抓共管、合力共治的機制和效果。

這些薄弱環(huán)節(jié)已嚴重制約著民政事業(yè)的發(fā)展，極易引發(fā)沖擊社會道德底線的事件發(fā)生。

三、加強基層民政工作的幾點建議

基層民政工作一頭連著黨心，一頭連著民心，其地位和作用非常重要。基層工作狀況如何，直接影響著各項惠民政策的落實，直接影響著對民政部門的評價，直接影響著黨和政府的形象。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型加速和政府職能轉(zhuǎn)變，基層民政服務(wù)對象越來越多，已從特定群體向全體城鄉(xiāng)居民覆蓋，服務(wù)訴求越來越多樣化、要求越來越高；基層民政的任務(wù)越來越繁重，已從相關(guān)社會行政事務(wù)管理向社會建設(shè)各領(lǐng)域拓展，從單純的發(fā)發(fā)錢、拜拜年向依法承擔兜底保障職能轉(zhuǎn)變，老任務(wù)沒有減少，新任務(wù)卻不斷增加，如何加強基層民政工作，切實解決薄弱環(huán)節(jié)問題，防范沖擊道德底線事件的發(fā)生，已成為各級黨委政府和民政部門應(yīng)當重點思考和研究解決的重大問題。

一）把加強基層民政工作作為社會建設(shè)領(lǐng)域中的“短板中的短板”重點予以研究解決。與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和黨的建設(shè)相比，社會建設(shè)屬于“短板”，而基層民政工作又是“短板中的短板”，如果不補齊這塊“短板”，不僅整個民政工作、民生工作會受影響，而且反過來會影響和制約經(jīng)濟、政治、文化和黨的建設(shè)，影響全面建成小康社會進程。因此，必須把基層民政工作放在治國理政的大局、放到提升黨和政府治國理政能力的高度去認識、去謀劃，作為民政工作的“重中之重”予以研究和推進，要用基層的視角看待問題，采取一切有效措施（立課題、摸底數(shù)、爭取編辦支持、采取購買服務(wù)等辦法），用3-5年的時間破解基層力量配置不足、能力不足、體制機制不暢等突出問題。

二）全方位、多層次開展基層民政干部培訓。俗話說“遠水不解近渴”，徹底解決基層民政工作的薄弱環(huán)節(jié)非一日之功，近期有效的措施和辦法是對基層民政干部進行“全員”培訓，利用3年左右的時間對所有基層民政干部進行一次輪訓。部里制定培訓綱要，組織開發(fā)培訓教材，舉辦一些示范性培訓班，對一些優(yōu)秀民政局長、站長、院長進行培訓；在省、市、縣級層面，根據(jù)培訓綱要制定實施方案，落實培訓要求，分層次舉辦培訓班。同時，根據(jù)崗位不同特點，鼓勵所有基層民政干部和民政服務(wù)單位工作人員積極參加社工、司法、會計、心理咨詢等專業(yè)資格考試，創(chuàng)建人人有專長的“全員單位、全員科室”，打造一支高水平復合型人才隊伍。

三）以問題為導向著力解決引發(fā)沖擊社會道德底線事件的誘因。一些地方基層民政干部隊伍長期存在的庸懶散、寬松軟是惠民政策落實不到位、漠視民眾訴求、誘發(fā)沖擊社會道德底線事件發(fā)生的重要原因。要以學習貫徹十八屆六中全會精神為契機，全面落實從嚴治黨要求，整肅干部隊伍，轉(zhuǎn)變工作作風，強化內(nèi)部管理，完善工作流程，注重全程留痕和過程管理，以釘釘子精神抓好黨中央國務(wù)院決策部署的貫徹落實，抓好各項惠民政策的落實，履行職責不缺位，工作流程無瑕疵，各項工作經(jīng)得起質(zhì)疑、經(jīng)得起推敲、經(jīng)得起追責。要加強基層公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升民政公共服務(wù)水平，強化信息公開，加強重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，將民政公共服務(wù)有效納入社會公眾監(jiān)督視野，有效防范沖擊道德底線事件發(fā)生。

四）以穩(wěn)妥有效的方法妥善處置應(yīng)對突發(fā)事件。突發(fā)事件應(yīng)對處置不當，是誘發(fā)沖擊社會道德底線事件發(fā)生的另一個重要原因。各司局、各單位、各行業(yè)要梳理、摸排易引發(fā)社會矛盾和極端事件的風險點，不留盲區(qū)和死角，制定有針對性的風險防控和矛盾化解工作預案，做到底數(shù)清、情況明、有預案。在此基礎(chǔ)上，分別研究制定本行業(yè)、本領(lǐng)域突發(fā)事件應(yīng)對處置工作規(guī)程或預案，規(guī)范處置流程和應(yīng)對措施，避免應(yīng)對處置不當激化矛盾，引發(fā)媒體炒作。在應(yīng)對處置突發(fā)事件過程中，要把輿情應(yīng)對處置作為重要一環(huán)，責成專人負責，及時擬就應(yīng)對口徑，第一時間予以回應(yīng)，讓公眾和媒體通過規(guī)范渠道了解事實真相，牢固建立社會對民政部門的信任。

（作者系民政部社會事務(wù)司司長）