司法部赴英國德國考察團(tuán)

英國德國法律服務(wù)制度考察報告

司法部赴英國德國考察團(tuán)

應(yīng)英國司法部、德國司法和消費者保護(hù)部邀請，司法部副部長熊選國率中國司法代表團(tuán)一行六人，于2017年7月19日至7月26日，對兩國進(jìn)行了考察訪問。這次訪問的目的主要是考察兩國司法制度，重點是兩國律師、公證和法律援助制度變革和發(fā)展情況，為我國正在進(jìn)行的律師、公證和法律援助等法律服務(wù)制度改革完善提供借鑒。

一、基本情況

訪問英國期間，熊選國副部長與英國司法部副部長吉恩勛爵舉行了會談，雙方就進(jìn)一步加強(qiáng)司法領(lǐng)域合作等問題交換了意見，就加強(qiáng)兩國司法部高層交往和法律服務(wù)領(lǐng)域交流合作、推動“一帶一路”建設(shè)、法律服務(wù)發(fā)展等達(dá)成了共識；會見了英國出庭律師公會主席安德魯·蘭登、事務(wù)律師協(xié)會主席喬·伊根并進(jìn)行了座談；考察了英國司法部國際與法律服務(wù)司、英國法律服務(wù)委員會、出庭律師公會、事務(wù)律師協(xié)會、事務(wù)律師管理委員會、法律援助委員會和貝克·麥堅時律師事務(wù)所并分別進(jìn)行了座談。

訪問德國期間，熊選國與德國司法和消費者保護(hù)部國務(wù)秘書維爾茨舉行了會談，雙方就加強(qiáng)兩國司法部高層交往、支持兩國法律服務(wù)業(yè)共同發(fā)展、開展多層次多領(lǐng)域業(yè)務(wù)交流合作達(dá)成了共識；考察了德國司法和消費者保障部、聯(lián)邦律師協(xié)會、聯(lián)邦公證協(xié)會、柏林德和信律師事務(wù)所、K&L GATES公證處并進(jìn)行了座談。

二、訪問成果

訪問期間，代表團(tuán)廣泛接觸兩國司法界、法律實務(wù)界人士，宣傳黨的十八大以來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革、全面依法治國取得的重大成就，深入介紹我國司法體制改革的最新進(jìn)展，就進(jìn)一步深化我國與英、德兩國在法律和司法領(lǐng)域的交流與合作，配合雙邊友好關(guān)系不斷發(fā)展，更好地為兩國經(jīng)貿(mào)合作、人員往來提供法律服務(wù)和保障，共同推動“一帶一路”建設(shè)及法律服務(wù)發(fā)展等達(dá)成了一系列共識。交流活動中，兩國有關(guān)人士對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)情況非常關(guān)心，對我國在各方面取得成就表示欽佩和贊賞，期望與中國加強(qiáng)交流，深化合作，共同發(fā)展。同時，通過代表團(tuán)的介紹，也增進(jìn)了對我國司法制度改革、法治建設(shè)和人權(quán)保障等方面的認(rèn)識和理解，為進(jìn)一步加強(qiáng)和深化與兩國的交流合作打下了良好基礎(chǔ)。

英、德兩國分別是英美法系、大陸法系法律制度的典型代表，也是法律服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國家，在法治理念、司法制度和律師服務(wù)制度等方面各具傳統(tǒng)和特點。通過訪問，代表團(tuán)對近年來兩國律師、公證和法律援助制度為適應(yīng)其形勢發(fā)展需要所做的改革，特別在相關(guān)立法、監(jiān)管體制、發(fā)展模式、法律服務(wù)業(yè)國際化等方面的改革和最新發(fā)展情況有了比較充分的了解，達(dá)到了預(yù)期目的，取得積極成果。

（一）兩國律師制度和律師業(yè)發(fā)展情況

英國的法律體系分為三個地區(qū)：英格蘭和威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭。我們習(xí)慣上稱“英美法系”中的英國法，一般是指英格蘭和威爾士法，這次考察的英國律師制度也主要是指英格蘭和威爾士律師制度。目前，英國仍保留著二元制的律師制度，即把律師分為出庭律師（Barrister）和事務(wù)律師（Solicitor）兩大部分。2016年，英格蘭和威爾士有出庭律師1.6萬人，他們必須獨立執(zhí)業(yè)，但可組成辦公室（Chamber）在一起工作，現(xiàn)有410個這樣的辦公室。有事務(wù)律師17.8萬人，律師事務(wù)所10415家。此外，還有律政人員、特許財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓師、專利代理人、商標(biāo)代理人等法律服務(wù)人員，總共約37萬多人，這些人共同構(gòu)成了英國法律服務(wù)業(yè)。近年來，英國法律服務(wù)業(yè)發(fā)展很快，在全球法律服務(wù)領(lǐng)域居于領(lǐng)先地位，2016年為英國國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)了320億英鎊（占比1.6%），占全球法律服務(wù)市場的7%。英國律師業(yè)快速發(fā)展變革，與其主動適應(yīng)全球法律服務(wù)競爭，積極改革調(diào)整其法律和政策密切相關(guān)。

2007年10月，英國制定公布了《法律服務(wù)法》。這部法律的實施對英國的律師制度及法律服務(wù)業(yè)帶來了深遠(yuǎn)影響，從根本上改變了英國法律服務(wù)業(yè)格局。主要包括以下幾個方面：一是建立統(tǒng)一的法律服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——法律服務(wù)委員會（LSB）。在此之前，英國律師業(yè)實行行業(yè)自治管理，出庭律師、事務(wù)律師分別由出庭律師公會和事務(wù)律師協(xié)會自行監(jiān)管。同時，專利代理人、商標(biāo)代理人行業(yè)等也都有各自的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種自我管理的體制受到了公眾質(zhì)疑，認(rèn)為協(xié)會是律師的利益代表，自己不能管好自己，也不能公正地保護(hù)消費者權(quán)益。因而《法律服務(wù)法》專門設(shè)立了一個“法律服務(wù)委員會”，負(fù)責(zé)對所有法律服務(wù)行業(yè)組織，包括對出庭律師公會和事務(wù)律師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)管，即對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管。該委員會由司法部長任命，性質(zhì)不屬于傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)，而是執(zhí)行性非政府公共機(jī)構(gòu)，具有獨立的法律地位，既獨立于政府，也獨立于行業(yè)，但委員會的經(jīng)費來源于律師等各個職業(yè)的會費。法律服務(wù)委員會不對律師進(jìn)行直接監(jiān)管，各行業(yè)日常的監(jiān)管職能仍由各自的監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，只有當(dāng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能依法履行監(jiān)管職能時，法律服務(wù)委員會才對其進(jìn)行監(jiān)管。在法律服務(wù)委員會的框架下，目前英國有8個這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是設(shè)立法律投訴辦公室?！斗煞?wù)法》將“保護(hù)和促進(jìn)消費者權(quán)益”作為整個監(jiān)管體系的核心，要求法律服務(wù)委員會必須設(shè)立一個消費者小組（LSCP），代表消費者表達(dá)意見。消費者小組提出的意見，法律服務(wù)委員會必須予以研究并作出回應(yīng)。同時設(shè)立法律投訴辦公室（OLC），作為唯一一個受理所有法律服務(wù)投訴的機(jī)構(gòu)，有權(quán)對投訴進(jìn)行調(diào)查取證并作出處理決定，改變了以前不同行業(yè)有不同的投訴機(jī)構(gòu)，受理不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、不能有效保護(hù)消費者的情況。但投訴辦公室不具有懲戒職能，相關(guān)懲戒仍由各行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。三是把律師協(xié)會監(jiān)管職能與代表職能分開。2006年，出庭律師公會將其監(jiān)管職能分離出來，設(shè)立針對出庭律師的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——出庭律師標(biāo)準(zhǔn)委員會（BSB）。2007年，事務(wù)律師協(xié)會也將監(jiān)管職能分立出來，設(shè)立了獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——事務(wù)律師監(jiān)管局（SRA），改變了律師協(xié)會集監(jiān)管職能與代表職能于一身的情況。四是允許非律師成為律師事務(wù)所合伙人（LDPs），參與事務(wù)所的管理，但非律師合伙人的比例不能超過25%，所持的股份也不得超過25%，且該非律師合伙人不得為英國其他法律職業(yè)人員、歐盟律師或者外國律師。非律師合伙人不能僅僅作為投資人、所有權(quán)人或者幕后老板，他們必須參與律所的管理，保證律所有效運行。五是創(chuàng)設(shè)替代性商業(yè)結(jié)構(gòu)（ABS）。在此之前，英國律師事務(wù)所都是由律師投資并管理，形成了難以打破的格局。該法允許外部投資的介入的目的，一方面是為了減少律師對法律服務(wù)的壟斷，促進(jìn)市場競爭；另一方面這種替代性商業(yè)結(jié)構(gòu)使得律師（如出庭律師、事務(wù)律師、律政人員）與非律師人員（如會計師、地產(chǎn)代理人等）共同管理，有利于律師事務(wù)所為客戶提出一站式綜合服務(wù)，適應(yīng)市場需求。這一模式創(chuàng)設(shè)后發(fā)展很快，2016年英國已有550家這類機(jī)構(gòu)，雖然只占英國執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的10%，但營業(yè)額已占到33%，其中有1個機(jī)構(gòu)已在資本市場上市。

德國是典型的大陸法系國家，在司法制度、律師制度等方面與英國有很大不同。雖然經(jīng)過多年發(fā)展演變，德國在律師制度方面進(jìn)行了一系列改革，律師業(yè)發(fā)展迅速，但總體上仍然保留著大陸法系的傳統(tǒng)和特點。一是律師制度法典化。德國有多部關(guān)于律師職業(yè)的成文法律和行業(yè)規(guī)范，主要包括《德國聯(lián)邦律師法》《專業(yè)律師法》《德國律師執(zhí)業(yè)規(guī)范》《聯(lián)邦律師收費條例》等法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，形成了較為完備的法律規(guī)范體系。其中僅《德國聯(lián)邦律師法》就有230多條，6萬多字，相當(dāng)于我國《律師法》的7倍，規(guī)定十分具體詳盡。二是堅持律師職業(yè)的公共性和準(zhǔn)司法屬性。近年來，德國律師業(yè)快速發(fā)展，目前德國已有執(zhí)業(yè)律師16.5萬多人，律師事務(wù)所6340多家，行業(yè)競爭日趨激烈。但德國仍然保持著對律師職業(yè)的傳統(tǒng)定位，法律明確規(guī)定“律師是獨立的司法機(jī)構(gòu)”“律師從事的不是經(jīng)營活動”，強(qiáng)調(diào)律師的執(zhí)業(yè)活動既不受政府控制，也不完全屬于市場經(jīng)營行為，具有準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)性質(zhì)，其主要價值在于保障公民有機(jī)會獲得不受國家干預(yù)的法律專家的服務(wù)。同時，德國繼續(xù)實行律師強(qiáng)制代理訴訟制度，明確規(guī)定在州法院及初級法院的相關(guān)特定案件代理必須是律師，同時禁止非律師從事職業(yè)訴訟代理業(yè)務(wù)。三是嚴(yán)格的律師準(zhǔn)入條件。法律規(guī)定只有獲得法官職業(yè)資格的人或者通過司法考試的人，才能被準(zhǔn)許成為律師。取得律師資格要通過兩次國家司法考試，總的要求是，在大學(xué)至少學(xué)習(xí)3年半的法律，完成各項課程后報考第一次司法考試，考試合格者獲得“候補文官”資格，進(jìn)入為期2年的預(yù)備期，參加統(tǒng)一司法研修，研修合格者可以參加第二次司法考試，通過考試者在德國稱之為“完全法律人”，即可申請擔(dān)任法官、檢察官和高級行政官員，也可以申請律師執(zhí)業(yè)。德國雖是聯(lián)邦制國家，但對律師執(zhí)業(yè)沒有地域限制，在一個聯(lián)邦州獲得資格即可在任何一個州申請執(zhí)業(yè)。四是促進(jìn)律師專業(yè)化。法律規(guī)定在某一法律領(lǐng)域取得專門知識和經(jīng)驗的律師，由其所屬的律師公會授予專業(yè)律師職銜。德國制定了專門的《專業(yè)律師法》來推動并規(guī)范這一制度。2003年起，德國逐漸增加了授予專業(yè)律師的領(lǐng)域，目前已有23個專業(yè)可授予專業(yè)律師職銜，但每一名律師最多只能獲得3個領(lǐng)域的職銜。德國律師界認(rèn)為，律師專業(yè)化是未來的發(fā)展趨勢。目前德國16.5萬律師中，有5萬多取得專業(yè)律師職銜，占律師總數(shù)的31%，其中勞動法領(lǐng)域的人數(shù)最多，超過1萬人，其次為婚姻家庭法、稅法，國際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域人數(shù)最少，全德國僅20人。五是強(qiáng)化律師協(xié)會自治管理。德國早期（2001年之前）的律師管理體制主要以行政管理為主，司法行政機(jī)關(guān)、法院和律師行業(yè)協(xié)同履行管理職責(zé)。州司法部決定律師的執(zhí)業(yè)許可和出庭許可，決定對律師事務(wù)所、律師公司的設(shè)立許可。律師行業(yè)組織受司法部指導(dǎo)和監(jiān)督，律師協(xié)會主席團(tuán)每年必須向司法部長書面報告工作。根據(jù)法律規(guī)定，律師協(xié)會經(jīng)司法行政部門批準(zhǔn)后設(shè)立，無須進(jìn)行工商、社團(tuán)登記，目前德國有28個地方性律師協(xié)會。但隨著社會和司法體制的變化發(fā)展，德國近年對其管理體制進(jìn)行了改革，廢止了律師出庭許可，將律師執(zhí)業(yè)許可、律師事務(wù)所設(shè)立許可賦予律師協(xié)會，強(qiáng)化律師協(xié)會的管理職權(quán)，司法行政部門僅對律師協(xié)會行使國家監(jiān)督職能，范圍限于法律和章程的遵守情況，特別是協(xié)會對被委托職責(zé)的履行情況。六是保持律師懲戒的中立性、司法性。德國的律師懲戒權(quán)由律師協(xié)會和法院共同行使。律師協(xié)會負(fù)責(zé)受理對律師的投訴，但只對輕微行為進(jìn)行處分，處分種類只有訓(xùn)誡一種，其他的違法違規(guī)行為則由律師法院實施懲戒。律師法院可以作出警告、嚴(yán)重警告、2.5萬歐元以下罰款、1至5年停業(yè)和吊銷執(zhí)業(yè)證等處罰。法律規(guī)定，在律師協(xié)會所在地設(shè)立一個律師法院，律師法院可按需要設(shè)立多個法庭，具體數(shù)量由司法行政部門確定，州司法部負(fù)責(zé)對律師法院進(jìn)行監(jiān)督。律師法院的成員是榮譽法官，由律師擔(dān)任，任期5年。對律師的懲戒按職業(yè)訴訟程序，由律師法院進(jìn)行審理，分地區(qū)法院、高等法院和聯(lián)邦法院三個審級，目的是體現(xiàn)律師懲戒的中立性和司法性，以維護(hù)律師的職業(yè)獨立。七是謹(jǐn)慎開放服務(wù)市場。與英國不同，德國對律師業(yè)創(chuàng)新持謹(jǐn)慎態(tài)度，雖然允許律師與專利、稅務(wù)、會計等職業(yè)組成聯(lián)合體開展混業(yè)經(jīng)營，但嚴(yán)格禁止資本進(jìn)入律師業(yè)，認(rèn)為會影響律師職業(yè)道德和職業(yè)獨立性。

（二）兩國公證制度和公證行業(yè)情況

英國沒有現(xiàn)行統(tǒng)一的公證法,目前適用的公證法是在1801、1833、1843年由議會通過的三個法令,根據(jù)調(diào)整范圍不同分別適用不同的公證人。目前，英格蘭和威爾士有公證員794名，其中專業(yè)公證員720多名，代書公證人70多人。代書公證人主要是出具發(fā)往英國本土之外、在語言和適用法律上有特別要求的公證文書，如涉外委托公證、商業(yè)公證和核實身份的公證文書等，這是與一般公證人的最大區(qū)別。根據(jù)《法律服務(wù)法》，2007年英國在法律服務(wù)委員會下設(shè)立了公證員協(xié)會和代書公證人協(xié)會兩個協(xié)會，代表和維護(hù)公證員權(quán)益。公證員協(xié)會根據(jù)需要收取會費，每位公證員每年交納625英鎊會費。英國公證機(jī)構(gòu)的組織形式分合伙制和個人執(zhí)業(yè)兩種，合伙制公證處對合伙人數(shù)量無限制，可1人也可多人，執(zhí)業(yè)地域范圍也無限制。多人的合伙制公證處也是公證員單獨執(zhí)業(yè)，共同擔(dān)負(fù)公共費用支出。在公證制度的職能上，英國主要奉行“自愿公證”原則，法律很少規(guī)定“法定公證”的內(nèi)容，因而英國公證對經(jīng)濟(jì)活動和社會生活的保駕護(hù)航和預(yù)防糾紛的功能十分有限,對糾紛主要以“事后救濟(jì)”手段，即通過訴訟解決，因此英國的公證業(yè)在整體上發(fā)展較為緩慢。

德國《聯(lián)邦公證人法》于1961年頒布，最近一次修訂是2015年。該法主要規(guī)定了公證人資格、選任程序、公證協(xié)會組織和權(quán)限，與《公證書證法》《公證人協(xié)會守則》《法院和公證收費法》等共同構(gòu)成了德國公證法律制度體系。德國在民商事領(lǐng)域規(guī)定某些重要的法律行為必須以公證文書形式作出，即法定公證，如不動產(chǎn)登記和商事登記等法律活動，必須經(jīng)過公證才具有法律效力和證明力。在準(zhǔn)入方面，德國公證人由政府任命，受法院監(jiān)督，且人員總數(shù)受到限制，公證人不得兼職，對外承擔(dān)無限連帶責(zé)任。目前，德國有各類公證員7156人，公證員資格由州司法部授予，州法院院長任命。由于歷史原因，德國公證人分專業(yè)公證人和律師公證人兩類，專業(yè)公證人有1600多人，律師公證人有5500多人。其中，律師公證人需有5年以上律師工作經(jīng)歷，通過第三次司法考試后才能成為公證人。公證人與法官、檢察官、律師教育體系一致，需通過兩次國家司法考試。通過考試人員中，只有1～2%成為實習(xí)公證員。實習(xí)結(jié)束后，再根據(jù)員額空缺情況挑選優(yōu)秀人員任命為公證員，主要目的是保證公證員的綜合素質(zhì)和有效的監(jiān)管。在執(zhí)業(yè)方面，專業(yè)公證人可組成合伙制的公證機(jī)構(gòu)，但每個公證員獨立行使權(quán)利，獨立承擔(dān)無限連帶責(zé)任。德國對公證員實行強(qiáng)制執(zhí)業(yè)保險，保額不低于1000萬歐元，以最大限度保證執(zhí)業(yè)規(guī)范性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。監(jiān)管方面，聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)有關(guān)公證的立法和政策，州司法部直接監(jiān)管公證員，具體職責(zé)則委托州法院院長行使，州法院院長委托專職法官定期審查公證處的公證文書。公證員違法違規(guī)的，州法院院長可根據(jù)情節(jié)作出警告、罰金、調(diào)任、解除公職等處罰。行業(yè)組織方面，德國有聯(lián)邦公證員協(xié)會和州公證員協(xié)會兩個協(xié)會，聯(lián)邦協(xié)會主要代表公證行業(yè)與政府溝通聯(lián)系，爭取政策支持，同時協(xié)助監(jiān)管機(jī)關(guān)對行業(yè)和公證員進(jìn)行管理。州協(xié)會為州法院和州司法部對公證文書和公證員的紀(jì)律審查提供咨詢和意見建議，并協(xié)助政府審查。公證員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育由州公證員協(xié)會負(fù)責(zé)。

（三）兩國法律援助制度情況

英國是世界上最早建立法律援助制度的國家，現(xiàn)行法律援助制度的主要依據(jù)是2012年《法律援助、罪犯量刑與處罰法》。在英國，法律援助被作為國家必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，資金主要來源于政府撥款。2017年，法律援助局（LAA）管理的預(yù)算為15億英鎊，實際使用18億英鎊，占司法部預(yù)算的20～25%。2008年金融危機(jī)后，英國政府全面削減財政支出，法律援助制度發(fā)生了較大變化。一是調(diào)整管理機(jī)構(gòu)。2013年，英國在司法部內(nèi)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)——法律援助局，取代了原來的非政府機(jī)構(gòu)——法律服務(wù)委員會（LSC），主要職責(zé)是對法律援助申請進(jìn)行審查（每年處理申請量約為85萬件）、核算律師工作量并支付律師辦案補貼。目前，法律援助局設(shè)有16個辦事處，其中包括4個公共辯護(hù)辦事處，有1400名工作人員。共2500個分布在不同地方的機(jī)構(gòu)及辦公室提供法律援助，包括律師事務(wù)所、調(diào)解機(jī)構(gòu)以及其他非營利機(jī)構(gòu)等，律師事務(wù)所承擔(dān)了99%的援助案件。二是縮小民事法律援助范圍。英國法律援助分為刑事法律援助和民事法律援助。刑事法律援助主要由事務(wù)律師、出庭律師或者公共辯護(hù)人提供，援助方式主要是在警察局值班，為被羈押的人提供咨詢和幫助，以及在刑事訴訟程序中提供咨詢和辯護(hù)。在民事法律援助方面，除提供法律咨詢和幫助外，主要是家庭糾紛的咨詢、調(diào)解和民事訴訟代理。改革中，英國主要縮小了民事訴訟代理的范圍，只針對最需要幫助的弱勢群體和最嚴(yán)重的案件提供援助。民事援助除由事務(wù)律師、出庭律師提供外，也可以由法律中心及非盈利法律機(jī)構(gòu)的非律師提供。三是嚴(yán)格法律援助申請條件。英國法律援助包括申請、受理、審查、實施等基本程序，其中最主要的是經(jīng)濟(jì)資格審查（Means Test）。刑事法律援助主要對申請人的年度總收入及家庭情況進(jìn)行審查。在民事方面，一般情況下如果個人可支配資產(chǎn)超過一定數(shù)額則不符合援助條件，如果有可支配資產(chǎn)并在符合援助條件范圍內(nèi)，則需要分擔(dān)部分費用。對民事法律援助還需進(jìn)行案情審查（Merits Test），包括勝訴可能性審查、公共利益審查、理性付費審查、平衡性審查及是否窮盡其他救濟(jì)審查等，條件較為嚴(yán)格。四是援助方式多元化。英國采用合同制和公共辯護(hù)人方式提供法律援助。合同制是由法律援助局直接與律所訂立合同，由律所組織律師提供服務(wù)。公共辯護(hù)人是國家雇傭律師，專職從事法律援助。法律援助局有90個合同管理人，負(fù)責(zé)確保服務(wù)質(zhì)量和計費無誤。此外，英國還通過電話或互聯(lián)網(wǎng)提供免費信息和初步法律咨詢，鼓勵以非訴訟方式解決糾紛，引入法律保險、CFAs（“不贏不收費”約定）等制度，推動法律援助方式多元化。

德國沒有統(tǒng)一的法律援助法，其規(guī)定散見于相關(guān)法律中。德國憲法規(guī)定，各州負(fù)有保證經(jīng)濟(jì)困難的公民不因貧窮而得不到法律上平等保護(hù)的憲法義務(wù)。自2009年起，德國政府將法律援助義務(wù)擴(kuò)展到法院訴訟外的咨詢和代理服務(wù)，形成了具有德國特點的法律援助體系。在管理方面，德國沒有全國性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，法律援助管理工作授權(quán)由州法院直接實施，政府主要履行出資人職責(zé)。在援助提供方面，德國法律援助全部由私人律師提供，德國沒有“法律援助優(yōu)先權(quán)”或者“合同制”的規(guī)定，也沒有法律援助公共律師或者專職律師。在援助形式方面，當(dāng)事人申請援助需提交經(jīng)濟(jì)狀況證明。法官根據(jù)提交的信息進(jìn)行審查，以法院正式?jīng)Q定的形式批準(zhǔn)或拒絕法律援助。法院訴訟類法律援助一旦作出裁定，當(dāng)事人無需繳納訴訟費、律師費，所有費用均由財政支付。但如果敗訴，其訴訟費和律師費雖可免除，但需支付對方當(dāng)事人的訴訟費和律師費，統(tǒng)稱費用轉(zhuǎn)承擔(dān)制度。一般情況下，法院會對勝訴可能性較小的案件作出不予援助的決定，以降低費用風(fēng)險。在援助類別方面，主要有刑事、民事法律援助、法律援助咨詢和大學(xué)法律診所服務(wù)等類型。其中，大學(xué)法律診所最具德國特點，是法律援助的有效補充形式。法律診所一般設(shè)在大學(xué)法學(xué)系，由法學(xué)教授主持。根據(jù)規(guī)定，法律診所由大學(xué)生直接或間接提供服務(wù)，承擔(dān)援助任務(wù)。診所多集中在勞動法、租賃法、買賣合同法、救助法等領(lǐng)域內(nèi)案件標(biāo)的少于1000歐元的案件，刑法、稅法則為法律診所的禁區(qū)。

三、思考與建議

律師、公證和法律援助制度是一個國家法律制度的重要組成部分，是法治文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。在英、德兩國，律師、公證和法律援助制度都有著悠久的歷史，在經(jīng)濟(jì)社會生活和司法體系中都具有非常重要的地位和作用。從考察了解的情況看，兩國沒有固步自封，都在根據(jù)形勢的發(fā)展變化，積極推動改革創(chuàng)新，努力為法律服務(wù)業(yè)注入發(fā)展活力。當(dāng)前，司法部正在按照中央決策部署，全力推進(jìn)律師、公證和法律援助制度改革，其中一些問題可以根據(jù)我國實際對英、德兩國的有效做法予以借鑒。

（一）推進(jìn)法律服務(wù)整體發(fā)展

目前，英國法律服務(wù)市場規(guī)模居全歐洲之首，收入占?xì)W洲法律服務(wù)收入總額的五分之一，每年為英國貢獻(xiàn)近30億英鎊的出口收入。考察中我們感到，英國正在把其法律體系和法律服務(wù)作為核心競爭力加以扶持和宣傳，力圖將英國法像英語一樣推廣，大力拓展全球法律服務(wù)市場，爭當(dāng)國際爭端解決和仲裁、調(diào)解中心。德國同樣認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)全球化時代，法律是一項重要的競爭因素，明確提出“法律—德國制造”的口號，推動法律服務(wù)的全球化、高效率、低費用，爭奪國際法律服務(wù)市場。當(dāng)前，我國正在深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。在這一進(jìn)程中，法律服務(wù)不可或缺也不可替代。如何促進(jìn)中國法律服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大，參與國際競爭，更好地服務(wù)“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)，是我們面臨的重大課題。為此，我們要抓住機(jī)遇，積極創(chuàng)新，打造品牌，加速我國法律服務(wù)的整體發(fā)展。一方面可以通過優(yōu)惠政策和扶持措施，積極推動我國法律服務(wù)做大做強(qiáng)做優(yōu)，促進(jìn)律師業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、國際化發(fā)展，推動中國律師及其他法律服務(wù)參與國際競爭和國際合作，增強(qiáng)中國法律服務(wù)國際競爭力和在國際規(guī)則制訂中的話語權(quán)。另一方面，可以借鑒英國設(shè)立法律服務(wù)委員會的做法，整合目前我國相對獨立發(fā)展、各自管理的律師公證、專利代理、商標(biāo)代理、稅務(wù)代理及法律服務(wù)公司等資源，建立形成統(tǒng)一的法律服務(wù)管理體制，實現(xiàn)我國法律服務(wù)的整體規(guī)劃和發(fā)展。

（二）在律師制度方面

從考察情況看，英、德兩國的律師制度和律師業(yè)雖然存在差異，但一些共性的變革和發(fā)展方向值得思考借鑒。一是強(qiáng)化執(zhí)業(yè)監(jiān)管。英國在律師業(yè)監(jiān)管方面不遺余力，司法部、法律服務(wù)委員會、消費者投訴辦公室、出庭律師協(xié)會、出庭律師標(biāo)準(zhǔn)委員會、事務(wù)律師公會、事務(wù)律師管理局、法律監(jiān)察專員等多層機(jī)構(gòu)和人員都對律師有監(jiān)管之責(zé)。德國更是將律師管理和懲戒納入司法體系，設(shè)立三級法院進(jìn)行規(guī)范，保持監(jiān)管的獨立性。兩國的律師管理體制雖疊床架屋、人員臃腫，但其嚴(yán)格監(jiān)管的態(tài)度可見一斑。從處罰力度上看，英國事務(wù)律師管理局2015至2016年度啟動投訴調(diào)查377件，經(jīng)律師紀(jì)律審裁處（SDT）決定處罰的有129件（其中，除名75人，停業(yè)17人，罰款52人）。2014年，德國的律師法院共受理職業(yè)訴訟756起，20%的違法行為被處罰。兩國對律師執(zhí)業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管和懲戒，值得我們思考。當(dāng)前，我國在律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管上存在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置不足、規(guī)范不完善、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格等問題，一定程度上影響和弱化了監(jiān)管職責(zé)的有效履行，建議進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會的專門監(jiān)管力量，加強(qiáng)監(jiān)管和懲戒力度，以適應(yīng)我國律師隊伍的快速發(fā)展和管理要求。二是強(qiáng)化律師協(xié)會職責(zé)。傳統(tǒng)上，英國的出庭律師、事務(wù)律師均實行行業(yè)自治，律師協(xié)會負(fù)責(zé)律師準(zhǔn)入、管理、培訓(xùn)和懲戒。改革之后，雖然律師懲戒主要由新設(shè)的出庭律師標(biāo)準(zhǔn)委員會和事務(wù)律師監(jiān)管局負(fù)責(zé)，但律師協(xié)會仍然保留著對行業(yè)的整體管理職能，而且職責(zé)更加明確，即作為律師業(yè)利益的代表者進(jìn)行行業(yè)自治管理。出庭律師公會和事務(wù)律師協(xié)會均指定一線監(jiān)管人，分別總體負(fù)責(zé)出庭律師和事務(wù)律師監(jiān)管。其中，僅事務(wù)律師協(xié)會（包括事務(wù)律師監(jiān)管局）就有近800名工作人員，具體負(fù)責(zé)履行這一職責(zé)。德國更是在近年弱化了行政部門對律師的直接管理，將準(zhǔn)入、管理、懲戒等職能全部移交律師協(xié)會，強(qiáng)化行業(yè)自治管理。建議借鑒兩國在行業(yè)管理上的有益經(jīng)驗，健全完善我國“兩結(jié)合”律師管理體制，切實加強(qiáng)律師協(xié)會建設(shè)，讓律師協(xié)會進(jìn)一步發(fā)揮作用。三是創(chuàng)新發(fā)展模式。考察中，英國令人印象深刻的是在律師執(zhí)業(yè)模式和律師事務(wù)所組織形式上的開放態(tài)度和創(chuàng)新。傳統(tǒng)上英國的律師業(yè)被稱為“分裂的職業(yè)”，但近年來出庭律師、事務(wù)律師的區(qū)別正在縮小并日益融合。特別在律所組織形式上，自2012年起，英國允許外部投資介入律師業(yè)，設(shè)立替代性的商業(yè)結(jié)構(gòu)（ABS），其中包括多元專業(yè)服務(wù)模式（MDP）、綜合法律服務(wù)模式（ILPs）等，極大地促進(jìn)了英國律師業(yè)發(fā)展。目前，我國也正在探索律師執(zhí)業(yè)創(chuàng)新模式，中辦、國辦《關(guān)于深化律師制度改革的意見》提出，開展專利代理人、注冊會計師等專業(yè)人員擔(dān)任律師事務(wù)所特別合伙人試點，可以借鑒吸收英國在此方面經(jīng)驗和教訓(xùn)。四是強(qiáng)化涉外法律服務(wù)管理。英國律師業(yè)對外完全開放，除一定的保留領(lǐng)域外，允許任何人都可以自由地就任何法律，包括英國法，提供法律咨詢和服務(wù)。允許外國律師以不同形式在英國法領(lǐng)域執(zhí)業(yè)或者設(shè)立辦事處，但必須遵守英國法律職業(yè)的適用標(biāo)準(zhǔn)，接受其管理。這一點值得我們思考借鑒。近年來，我國涉外法律服務(wù)發(fā)展很快，已有23個國家和地區(qū)的260家律所在華設(shè)立了329家代表機(jī)構(gòu)，其中英國就有30家。但我們在涉外法律服務(wù)方面存在很多不適應(yīng)問題，需要借鑒他國經(jīng)驗，在進(jìn)一步擴(kuò)大開放的基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理。一方面可以考慮允許外國律師、律師事務(wù)所以一定身份加入全國律師協(xié)會，納入行業(yè)管理范圍，既賦予其相應(yīng)權(quán)利也附加一定義務(wù)。另一方面，加強(qiáng)對外國律師和律師事務(wù)所監(jiān)管。以我們考察的倫敦貝克·麥堅時律師事務(wù)所為例，據(jù)了解每年英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)要到該所實地檢查3次，以保證律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)合法合規(guī)。結(jié)合我國管理實際，有必要將外國律師事務(wù)所納入監(jiān)管范圍，通過年度檢查、考核的手段加強(qiáng)管理，以促進(jìn)外國律師事務(wù)所在中國的依法執(zhí)業(yè)和健康發(fā)展。

（三）在公證制度方面

一是進(jìn)一步明確行業(yè)協(xié)會職責(zé)。英、德兩國在政府與公證行業(yè)協(xié)會職責(zé)分工上十分明確。與律師行業(yè)管理體制不同，英、德兩國都偏重于政府行政管理。英國有法律服務(wù)委員會、兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)和兩個協(xié)會，分別代表政府、公眾和行業(yè)會員利益，職責(zé)分工明確。德國有聯(lián)邦司法部、州司法部和聯(lián)邦公證協(xié)會、州公證協(xié)會，職責(zé)界限清晰，各司其職，各負(fù)其責(zé)。兩國對公證行業(yè)的高效管理和服務(wù)，值得我們借鑒。今年7月，司法部召開了全國公證工作會議，提出要完善“兩結(jié)合”管理體制，行政管理和行業(yè)管理同樣重要，不可顧此失彼，要建立健全重要決策會商、重要情況溝通、重要信息共享等工作機(jī)制。這為我國政府與公證行業(yè)協(xié)會的職責(zé)分工指明了方向。建議通過修改《公證法》及相關(guān)規(guī)章，進(jìn)一步完善“兩結(jié)合”管理體制，更好地推動公證事業(yè)改革發(fā)展。二是加快公證信息化建設(shè)。2007年，德國聯(lián)邦公證協(xié)會投資研發(fā)了一款軟件，目前已有95%的公證人選擇使用，使辦理、查詢公證文書更加快捷，也極大提高了公證公信力。近年來，中國公證協(xié)會公證遺囑查詢平臺已在繼承領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，知識產(chǎn)權(quán)公證保護(hù)平臺也上線運行，將公證職能優(yōu)勢與平臺技術(shù)優(yōu)勢深度融合，為人民群眾辦理公證提供了便利。但就當(dāng)前公證系統(tǒng)來看，信息化建設(shè)仍處于初級階段，加快建設(shè)尤為緊迫。建議在整體規(guī)劃和布局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)我國公證信息化建設(shè)，推進(jìn)公證業(yè)務(wù)和管理信息化，推進(jìn)信息互聯(lián)共享，有效提升公證管理服務(wù)能力和水平。三是加強(qiáng)公證員培訓(xùn)及繼續(xù)教育。英德兩國都很注重公證人的培訓(xùn)及繼續(xù)教育。德國律師公證人成為公證人后，每年要完成15個小時專業(yè)培訓(xùn)課程。借鑒德國的做法，建議公證員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育要常抓不懈，由行政機(jī)關(guān)牽頭，公證行業(yè)協(xié)會配合，借助各地法學(xué)院校對公證管理人員、公證處主任開展管理培訓(xùn)，對公證人員進(jìn)行繼續(xù)教育，提高職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律和業(yè)務(wù)能力。

（四）在法律援助方面

一是探索合同制法律援助提供方式。合同制是英國法律援助提供基本方式。法律援助局作為一方當(dāng)事人與律師事務(wù)所簽訂合同，明確各方權(quán)利義務(wù)。作為合同基本條款的律師費用雖不及律師在市場上的收費，但由于能夠獲得穩(wěn)定案源，在律師中很具吸引力。法律援助局作為受援人利益的代言人，對律師提供服務(wù)的要求以合同對價的形式予以體現(xiàn)，合同的招投標(biāo)程序通過網(wǎng)上平臺完成，并主要通過同行評估來進(jìn)行監(jiān)管，有利于保證援助質(zhì)量。與英國相比，法律援助預(yù)算和律師費用是我們面臨的共同問題。建議借鑒英國做法，探索完善合同制援助方式，通過合同競標(biāo)嚴(yán)格管理，以有效提高法律援助案件質(zhì)量。二是加強(qiáng)法律援助申請審查。目前，我國在審查經(jīng)濟(jì)狀況時的主要考量標(biāo)準(zhǔn)僅為是否出具經(jīng)濟(jì)狀況證明，對于當(dāng)事人申請表中填寫內(nèi)容的真實性，不做調(diào)查。建議適當(dāng)借鑒相關(guān)經(jīng)驗，形成收入減支出的計算模式，支持家庭工作生活基本生活資料、必要生活開支，如贍養(yǎng)、撫養(yǎng)費不計算在內(nèi)。同時，可以考慮引入訴訟勝訴前景預(yù)測、訴訟周期評估及訴訟風(fēng)險評估機(jī)制。三是探索實行費用分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)英國的費用分擔(dān)制度，除部分法律援助案件對于受援人來說完全免費外，受援人在資產(chǎn)收入達(dá)到一定水平但又不足以支付全部法律服務(wù)費用時，需要承擔(dān)一部分法律援助費用。費用分擔(dān)制度可以將一些無法負(fù)擔(dān)全部費用或支付了全部費用則會對其經(jīng)濟(jì)狀況和生活造成嚴(yán)重影響的困難人群納入法律援助對象范圍，擴(kuò)大法律援助覆蓋面。四是逐步縮小援助補貼與市場價格的差距。在我國，法律援助是律師的法定義務(wù)。實踐中，各地法律援助機(jī)構(gòu)均以包干方式支付律師辦案成本，不支付律師勞動報酬。法律援助補貼與法律服務(wù)市場價格懸殊較大，不利于調(diào)動律師參與法律援助服務(wù)的積極性。可以考慮探索政府購買法律援助服務(wù)實行定價，且定價應(yīng)當(dāng)比當(dāng)前的法律援助補貼高出一定的比例，逐步縮小法律援助補貼與法律服務(wù)市場價格的差距，激發(fā)律師參與法律援助的積極性。

（司法部赴英國德國考察團(tuán)成員：司法部副部長熊選國、四川省司法廳廳長陳明國、司法部律師公證工作指導(dǎo)司副司長楊向斌、中國公證協(xié)會秘書長曹陽、司法部國際合作局副調(diào)研員王杰華、司法部辦公廳干部郭恒亮）

（責(zé)任編輯：賀 堃）