王進(jìn)喜（中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)家2011司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心教授）

論《律師法》修改的背景、原則和進(jìn)路*

王進(jìn)喜（中國(guó)政法大學(xué)教授、國(guó)家2011司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心教授）

律師制度是司法制度的重要組成部分。律師制度的改革和完善，是當(dāng)前司法改革的重要組成篇章之一。伴隨著當(dāng)前部分司法改革任務(wù)的完成，《律師法》的修改必然要提到議事日程上。本文僅就《律師法》修改的背景、原則和主要進(jìn)路進(jìn)行初步討論。

一、《律師法》修改的背景

法律的制定與修改應(yīng)當(dāng)與法律所處的環(huán)境相適應(yīng)。距離2007年修改《律師法》已經(jīng)過去了十年，《律師法》所處的國(guó)內(nèi)和國(guó)外環(huán)境都發(fā)生了很大的變化?！堵蓭煼ā返男薷膽?yīng)當(dāng)考慮相應(yīng)的背景。這些背景有：

（一）我國(guó)法律職業(yè)的構(gòu)成發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，律師行業(yè)成為中國(guó)法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)在的律師隊(duì)伍是在1979年恢復(fù)辯護(hù)制度后，根據(jù)1979年《刑事訴訟法》和1980年《律師暫行條例》恢復(fù)建立的，受各種因素的影響，與法官、檢察官隊(duì)伍的數(shù)量相比，律師數(shù)量在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是不充分的。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)一種法官、檢察官數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于律師數(shù)量的現(xiàn)象①例如，1986年，全國(guó)律師工作人員人數(shù)（含其他工作人員）合計(jì)為21546人，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作人員人數(shù)為 14,0246人，全國(guó)人民法院干警162486人；1995年，全國(guó)律師機(jī)構(gòu)工作人員人數(shù)合計(jì)為90602人，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作人員人數(shù)合計(jì)為208320人。參見《中國(guó)法律年鑒》相應(yīng)年度數(shù)據(jù)。。經(jīng)過30余年的改革和發(fā)展，上述局面發(fā)生了顯著的結(jié)構(gòu)性變化。2016年人民法院全面推進(jìn)司法責(zé)任制等基礎(chǔ)性改革，基本完成法官員額制改革，全國(guó)法院產(chǎn)生入額法官11萬名②參見http://www.chinacourt.org/article/detail/2017/03/id/2577039.shtml，2017年6月20日最后訪問。。根據(jù)最高人民檢察院2017年工作報(bào)告，通過嚴(yán)格考試和審查，已遴選出71476名員額制檢察官。而截至2017年，我國(guó)律師人數(shù)已經(jīng)突破30萬，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)法治國(guó)家的一支重要力量。律師數(shù)量畸少的情況已經(jīng)一去不復(fù)返。中國(guó)法律職業(yè)的構(gòu)成發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。律師的法律服務(wù)活動(dòng)在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育等各個(gè)領(lǐng)域和層面無所不在，成為依法治國(guó)戰(zhàn)略中的一支重要力量，從而成為觀察中國(guó)法治建設(shè)質(zhì)量的一個(gè)重要窗口。忽視律師隊(duì)伍的建設(shè)，必然影響中國(guó)法治建設(shè)的全領(lǐng)域。很難想象，如果沒有一支訓(xùn)練有素的辯護(hù)律師隊(duì)伍，如何保障以審判為中心的訴訟制度的改革取得成功。沒有一支職業(yè)道德高尚的律師隊(duì)伍，從律師中選任法官、檢察官的制度③參見中共中央辦公廳《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》（2016年6月）。就會(huì)淪為一句空話。

（二）社會(huì)對(duì)律師行業(yè)的認(rèn)識(shí)到了一個(gè)新的階段。30多年來，我國(guó)社會(huì)對(duì)于律師行業(yè)的認(rèn)識(shí)在不斷深化。1980年《律師暫行條例》第2條規(guī)定，“律師是國(guó)家的法律工作者”。1996年《律師法》第2條則規(guī)定“律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，為社會(huì)提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員?！迸c此同時(shí)，該法規(guī)定了國(guó)資所、合作所、合伙所三種組織形式。與1980年《律師暫行條例》的規(guī)定相比，這些規(guī)定，打破了所有制觀念的束縛，激活了律師行業(yè)的生產(chǎn)力。2007年《律師法》第2條基本吸收了1996年《律師法》的思路，指出律師是“依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，同時(shí)在該條增加一款，即“律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義?！边@一規(guī)定明確了律師的公共性、職業(yè)性，成為指導(dǎo)律師隊(duì)伍思想建設(shè)和構(gòu)建法律職業(yè)共同體的法律基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍。而律師隊(duì)伍則在社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍中的法律服務(wù)隊(duì)伍中居于首要地位。為此，《決定》提出要“加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)律師隊(duì)伍思想政治建設(shè)，把擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會(huì)主義法治作為律師從業(yè)的基本要求，增強(qiáng)廣大律師走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的自覺性和堅(jiān)定性”。這些表述解決了律師在全面依法治國(guó)中的作用和地位問題，為律師事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了思想保障。2015年全國(guó)律師工作會(huì)議召開，其級(jí)別之高、討論問題之深，從一個(gè)側(cè)面反映了黨和國(guó)家對(duì)律師行業(yè)的重視程度。

（三）科技的發(fā)展對(duì)律師行業(yè)的重大影響日益浮現(xiàn)。近十年來，移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、人工智能等科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，對(duì)律師行業(yè)產(chǎn)生了重大影響。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，互聯(lián)網(wǎng)等科技手段的應(yīng)用重新塑造了律師行業(yè)相關(guān)問題。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、卷宗復(fù)制技術(shù)等科技手段的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了信息近用的共時(shí)性，在很大程度上解決或者緩解了閱卷難等傳統(tǒng)難題；其次，互聯(lián)網(wǎng)等科技手段的應(yīng)用，為某些律師道德規(guī)則的有效執(zhí)行提供了可能④例如，1996年《律師法》第三十六條規(guī)定：“曾擔(dān)任法官、檢察官的律師，從人民法院、人民檢察院離任后兩年內(nèi)，不得擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人?！痹谠鴵?dān)任法官、檢察官的律師在其任職的人民法院、人民檢察院之外的區(qū)域執(zhí)業(yè)的情況下，囿于紙本律師執(zhí)業(yè)證書的信息存儲(chǔ)技術(shù)手段的限制，這一規(guī)定難以得到有效執(zhí)行。近些年發(fā)展出的載有各種身份信息的卡式執(zhí)業(yè)證書和讀卡技術(shù)則有利于解決該問題。。

與此同時(shí)，人工智能的發(fā)展及其在法律服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用令人矚目⑤例如，在2011年，美國(guó)的一家科技公司開發(fā)了一款人工智能軟件e-discovery為委托人提供法律分析服務(wù)，它效率極高，用數(shù)天時(shí)間就分析了150萬份卷宗，但是僅收取了10萬美元的費(fèi)用；2015年5月，英國(guó)博聞律師事務(wù)所（BLP）向他們研發(fā)出來的合同機(jī)器人發(fā)出了第一個(gè)指令——處理在線文件的審閱，兩秒鐘后，合同機(jī)器人提交了首批資料分析結(jié)果。這是專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)大約幾個(gè)月的工作量。參見http://tech.hexun.com/2016-05-18/183910823.html，2007年6月20日最后訪問；2016年10月15日，無訟創(chuàng)始人蔣勇律師正式發(fā)布了中國(guó)法律市場(chǎng)上首個(gè)機(jī)器人——法小淘。參見http://www.robot-china.com/zhuanti/show-2757.html，2007年6月20日最后訪問。。毫無疑問，人工智能不能完全取代律師，但是人工智能的發(fā)展，將造成律師行業(yè)的重新洗牌。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，移動(dòng)互聯(lián)、人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技的發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)了法律服務(wù)的解集，促進(jìn)了律師服務(wù)的產(chǎn)品化；其次，這些技術(shù)手段在法律服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，在數(shù)據(jù)收集、文獻(xiàn)檢索方面將在很大程度上取代人工，使得非訴業(yè)務(wù)中占相當(dāng)比重的收費(fèi)片段喪失。當(dāng)然，這也在一定程度上意味著在以審判為中心的訴訟制度改革的背景下，人工智能等技術(shù)絕對(duì)不可取代的訴辯律師的重新崛起，有了重大可能。

此外，移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、人工智能等科學(xué)技術(shù)在法律領(lǐng)域的應(yīng)用，也開始逐漸重塑公安、檢察等機(jī)關(guān)的辦案流程，以集中辦案中心為模式的改革所呈現(xiàn)的辦案流程的分解化、專業(yè)化、流水化特點(diǎn)，改變了傳統(tǒng)的辦案模式，也應(yīng)當(dāng)促使律師行業(yè)思考服務(wù)模式的改革。

（四）律師行業(yè)存在的某些問題必須加以面對(duì)和解決。盡管我國(guó)律師隊(duì)伍得以迅猛發(fā)展，但是一些長(zhǎng)期困擾律師行業(yè)發(fā)展的問題始終沒有得到解決。除了廣大律師長(zhǎng)期關(guān)注的律師權(quán)益保障問題之外，在律師行業(yè)的規(guī)范、管理方面，長(zhǎng)期存在始終難以有效破解的重管理而乏規(guī)范的現(xiàn)象⑥換言之，是實(shí)踐中，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)始終在強(qiáng)調(diào)的律師行業(yè)的規(guī)范管理，重視程度不可謂不夠，但是始終缺乏有效的規(guī)范。律師規(guī)范管理的長(zhǎng)效機(jī)制始終未能有效建立，甚至在一定程度上出現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)式”治理現(xiàn)象。。例如，我國(guó)律師行業(yè)迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)與管理隊(duì)伍建設(shè)之間的不平衡，已經(jīng)嚴(yán)重影響律師行業(yè)的健康發(fā)展。例如，北京市市級(jí)司法行政部門律師行業(yè)管理人員編制約30人，而所面對(duì)的管理和服務(wù)對(duì)象則是逾26000名律師；天津市市級(jí)司法行政部門律師行業(yè)管理人員編制約10人，面對(duì)的律師是6000人；云南省省級(jí)司法行政部門律師行業(yè)管理人員編制5人，面對(duì)的律師是8900人。司法行政部門長(zhǎng)期疲于應(yīng)付具體管理和服務(wù)問題，難以進(jìn)行以監(jiān)督為主要方式的宏觀管理，兩結(jié)合管理模式長(zhǎng)期逡巡不前。再如，律師行業(yè)管理需求與管理手段長(zhǎng)期不平衡?！堵蓭煼ā繁灰暈閮H僅是圍繞律師這一主體而組織的法律，忽視了對(duì)律師服務(wù)周邊主體的規(guī)制，對(duì)非律師人員參與律師法律服務(wù)的問題，沒有作出任何規(guī)定。這在很大程度上造成了近些年一些被吊銷執(zhí)業(yè)證書人員參與甚至主導(dǎo)法律服務(wù)活動(dòng)而對(duì)此加以管理時(shí)無法可依的局面。此外，現(xiàn)有行政處罰、行業(yè)紀(jì)律處分的手段和程序、相互銜接等方面也存在諸多問題。再如，法治建設(shè)需求與律師隊(duì)伍職業(yè)道德建設(shè)現(xiàn)狀之間也存在嚴(yán)重不平衡。面對(duì)律師行業(yè)隊(duì)伍建設(shè)存在的諸多突出問題，現(xiàn)有律師職業(yè)道德規(guī)范缺乏有效和系統(tǒng)的回應(yīng)，迫使我們必須思考律師職業(yè)道德建設(shè)和執(zhí)行的機(jī)制問題。

（五）法律服務(wù)行業(yè)的全球化競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不可避免。衡量全球法律服務(wù)市場(chǎng)活力的重要指標(biāo)之一是跨境律師事務(wù)所合并活動(dòng)。2015年，北京大成律師事務(wù)所這一亞洲規(guī)模最大律師事務(wù)所與全球十大律師事務(wù)所之一的Dentons律師事務(wù)所正式合并，成為全球規(guī)模最大的律師事務(wù)所，這一標(biāo)志性事件表明中國(guó)律師事務(wù)所開始不拘泥于國(guó)內(nèi)法律服務(wù)市場(chǎng)，開始布局國(guó)際法律服務(wù)市場(chǎng)⑦2017年6月，大成律師事務(wù)所再次將宣布與秘魯?shù)腉allo Barrios Pickmann律師事務(wù)所合并，此次合并將為Gallo Barrios Pickmann的委托人帶來六大洲、六十多個(gè)國(guó)家、數(shù)千名資深專業(yè)人士所提供的服務(wù)。同樣，大成在全球現(xiàn)有的客戶將可以直接得到Gallo Barrios Pickmann在秘魯?shù)氖锥祭R所提供的專業(yè)咨詢。參見https://www.dentons.com/zh/whats-different-about-dentons/connecting-you-to-talented-lawyersaround-the-globe/news/2017/june/dentons-approves-combination-with-perus-gallo-barrios-pickmann，2017年8月10日最后訪問。。近年來我國(guó)繼承和發(fā)揚(yáng)古絲綢之路精神，結(jié)合時(shí)代背景和世界大勢(shì)，提出了“一帶一路”這一重大倡議。法律服務(wù)行業(yè)走出國(guó)門，應(yīng)當(dāng)是“一帶一路”建設(shè)的重要組成部分。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這一歷史機(jī)遇，不斷創(chuàng)新律師法律服務(wù)實(shí)踐，將律師行業(yè)發(fā)展與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略密切結(jié)合在一起。因此，《律師法》對(duì)于律師行業(yè)的規(guī)制，必須有全球化律師規(guī)制的視野。

二、《律師法》修改的原則：五個(gè)并重

修法不易。從上述《律師法》修改的宏觀背景出發(fā)，《律師法》的修改應(yīng)當(dāng)注重這樣幾個(gè)原則：

（一）律師行業(yè)發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量并重。1996年《律師法》的重要成就之一，就是打破了律師身份、律師事務(wù)所所有制形式等方面的束縛，激發(fā)了律師行業(yè)發(fā)展的活力，解放了律師行業(yè)的生產(chǎn)力。中國(guó)律師行業(yè)20多年來在數(shù)量上的巨大發(fā)展，得益于1996年《律師法》的宏觀布局。但是，限于歷史條件，1996年《律師法》在律師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量方面的設(shè)計(jì)是不充分的，這種做法在2007年《律師法》的修改中也沒有得到根本性的改變。這突出表現(xiàn)在律師準(zhǔn)入條件上⑧在準(zhǔn)入條件上，2007年《律師法》與1996年《律師法》相比，并無實(shí)質(zhì)性變化。。因此，在根據(jù)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，繼續(xù)發(fā)展律師隊(duì)伍的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視律師隊(duì)伍建設(shè)的質(zhì)量問題，在《律師法》中加強(qiáng)保證律師隊(duì)伍質(zhì)量素質(zhì)的制度設(shè)計(jì)。

（二）律師行業(yè)的規(guī)范和保障并重。當(dāng)前我國(guó)律師隊(duì)伍已經(jīng)超過30萬人，廣大律師隊(duì)伍在維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律的正確實(shí)施、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義方面做出了突出貢獻(xiàn)；與此同時(shí)，極個(gè)別律師和律師事務(wù)所也存在著執(zhí)業(yè)不規(guī)范的問題，甚至走上了違法犯罪的道路。規(guī)范就是一種保障，是保護(hù)律師的基礎(chǔ)工作。行業(yè)規(guī)范要防微杜漸，走在法律、行政規(guī)范的前面。因此，《律師法》修改不僅要推動(dòng)建立和落實(shí)律師權(quán)利救濟(jì)和保障機(jī)制，也要充分重視律師行業(yè)規(guī)范建設(shè)。在推進(jìn)依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，二者不可偏廢。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，律師行業(yè)未能進(jìn)行足夠的規(guī)制的結(jié)果之一，就是其他決策者挺身而出，來補(bǔ)充或者取代律師行業(yè)的監(jiān)督。例如，在21世紀(jì)早期美國(guó)律師參與了一些重大金融丑聞，例如安然事件，這沒有導(dǎo)致律師行業(yè)對(duì)這些律師的懲戒行動(dòng)，因而最終導(dǎo)致了國(guó)會(huì)針對(duì)律師的新的重大立法。盡管美國(guó)律師協(xié)會(huì)激烈反對(duì)，國(guó)會(huì)仍然通過立法要求上市公司的律師就可能的欺詐情況向公司領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行內(nèi)部層報(bào)⑨See Deborah L. Rhode & Paul D. Paton, Lawyers, Enron and Ethics, in Enron: Corporate Fiascos and Their Implications 625, 628 （Nancy Rappaport & Bala G. Dharan eds., 2004）.。

（三）律師行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性并重。所謂現(xiàn)實(shí)性與前瞻性并重，就是說《律師法》修改不僅要落實(shí)近些年來司法制度改革、律師制度改革取得的一系列成果，解決好我們所面臨的迫切的現(xiàn)實(shí)問題，而且要做好未來律師行業(yè)發(fā)展的謀篇布局工作，充分發(fā)揮《律師法》對(duì)行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)作用，放眼世界、放眼科技未來，增強(qiáng)中國(guó)律師服務(wù)的國(guó)內(nèi)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）律師行業(yè)發(fā)展的國(guó)際市場(chǎng)與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并重。在法律服務(wù)全球化的背景下，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)律師執(zhí)業(yè)組織形式的變革，形成中國(guó)律師行業(yè)走出去的能力；另一方面，當(dāng)前國(guó)內(nèi)法律服務(wù)市場(chǎng)管理盡管發(fā)生了一定程度的整合，但是碎片化的管理模式仍然沒有得到根本性改觀。近日發(fā)生的“廣州華南律師事務(wù)所有限公司”事件⑩參見http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/16863.html，2017年8月25日最后訪問。，充分說明了對(duì)國(guó)內(nèi)法律服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一管理的必要性。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法形式，促進(jìn)國(guó)內(nèi)法律服務(wù)市場(chǎng)的統(tǒng)一管理。

（五）狹義律師法建設(shè)與廣義律師法建設(shè)并重。律師法一詞具有不同的含義，可以區(qū)分為法典化的律師法與律師法規(guī)范。法典化的律師法，即法典意義上的《律師法》，就是指冠以律師法之名、具有章節(jié)等法典結(jié)構(gòu)特征的獨(dú)立法典。法典的特征之一就是具有系統(tǒng)性。律師法規(guī)范，則是指規(guī)范意義上的律師法、實(shí)然的律師法，即規(guī)制律師管理體制、律師職業(yè)及其職業(yè)行為的所有規(guī)范，對(duì)應(yīng)的英文可以稱之為“the law governing lawyers”或者“the law of lawyering”。當(dāng)然，這里的law，也是規(guī)范層面的意義，包括對(duì)律師職業(yè)及其職業(yè)行為具有規(guī)制作用的各種形式的不限于《律師法》法典的規(guī)范淵源。毫無疑問，《律師法》本身不能有效解決律師行業(yè)發(fā)展與管理的所有問題。例如，律師的訴訟權(quán)益保障問題在《刑事訴訟法》等法律中加以重點(diǎn)解決似乎更好。再如，限于《律師法》本身的格局和篇幅，諸如利益沖突等律師職業(yè)行為規(guī)范問題留待專門的律師職業(yè)行為規(guī)則/規(guī)范加以規(guī)定更好。因此，在修改《律師法》的同時(shí)，處理好狹義律師法建設(shè)與廣義律師法建設(shè)之間的關(guān)系，解決好廣義律師法的發(fā)展空間問題，是《律師法》修改應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一個(gè)重要原則。

三、《律師法》修改的幾個(gè)具體路徑

就《律師法》的修改，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注下列問題：

（一）明確加強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障的場(chǎng)域。1996年《律師法》從當(dāng)時(shí)我國(guó)律師行業(yè)發(fā)展的具體歷史背景出發(fā)，對(duì)律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利保障作了諸多規(guī)定?例如，1996年《律師法》第1條在闡述《律師法》的立法宗旨時(shí)，不僅強(qiáng)調(diào)了“完善律師制度”，也將“保障律師依法執(zhí)行業(yè)務(wù)”放在了突出地位，并在總則中規(guī)定“律師依法執(zhí)業(yè)受法律保護(hù)”。。但是從實(shí)踐的情況來看，《律師法》中關(guān)于律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定落實(shí)得并不理想。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，律師權(quán)利保障的重點(diǎn)防線不在《律師法》。律師執(zhí)業(yè)權(quán)利在很大程度上是委托人個(gè)人權(quán)利的延伸，例如會(huì)見權(quán)本身是犯罪嫌疑人、被告人會(huì)見律師的權(quán)利。律師執(zhí)業(yè)權(quán)利落實(shí)的不好，在很大程度上是因?yàn)樵谛淌略V訟中，我國(guó)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障還不充分。因此，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步落實(shí)現(xiàn)有司法改革成果的修法活動(dòng)中，在憲法、刑事訴訟法等部門法中充分解決律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障問題?！堵蓭煼ā吩趯?duì)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利規(guī)范進(jìn)行再行表述的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)完善律師的職業(yè)性權(quán)利和義務(wù)，對(duì)職業(yè)特免權(quán)和豁免、保密義務(wù)等問題作出科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)定。

（二）重新確立律師法的行業(yè)組織法地位，完善兩結(jié)合管理體制。現(xiàn)行《律師法》第4條規(guī)定：“司法行政部門依照本法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)?！比欢摲▽?duì)于司法行政部門如何對(duì)律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)并沒有作出任何規(guī)定。因此，在司法行政部門與律師協(xié)會(huì)的關(guān)系上，該條規(guī)定事實(shí)上是空法條、無效法條。在實(shí)踐中，司法行政部門對(duì)律師協(xié)會(huì)的上下監(jiān)督關(guān)系錯(cuò)位為左右分權(quán)+上下行政監(jiān)督模式。一方面，在對(duì)律師行業(yè)的管理，司法行政部門與律師協(xié)會(huì)呈現(xiàn)一種分權(quán)模式。這突出表現(xiàn)為職業(yè)行為法制定和執(zhí)行主體疊加，對(duì)律師職業(yè)行為，司法行政部門規(guī)定有《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)制定有《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》，并相應(yīng)配套有行政處罰手段和行業(yè)處分手段，從而形成了二元化、分散式的律師職業(yè)行為法格局。在這種分權(quán)管理活動(dòng)中，造成了律師職業(yè)行為法的重疊、真空，律師協(xié)會(huì)管理手段軟弱等問題。另一方面，司法行政部門對(duì)律師協(xié)會(huì)采取了行政管理方式，律師協(xié)會(huì)被視為司法行政部門的下屬部門，律師協(xié)會(huì)的內(nèi)部運(yùn)作仍然有著濃厚的司法行政管理色彩。因此，《律師法》修改的重點(diǎn)問題之一，就是真正落實(shí)司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督，主要是對(duì)其規(guī)制職能的監(jiān)督。司法行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督的過程中，應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)督的目標(biāo)、監(jiān)督的程序。在《律師法》就律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能設(shè)定了科學(xué)、可行目標(biāo)的情況下，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督律師協(xié)會(huì)對(duì)這些目標(biāo)的落實(shí)情況，以及律師協(xié)會(huì)未履行、未充分履行其職責(zé)情況下的處罰措施?近些年來英國(guó)、澳大利亞監(jiān)督律師協(xié)會(huì)的做法，可以加以借鑒。例如，英國(guó)《2007年法律服務(wù)法》成立了法律服務(wù)理事會(huì)，對(duì)事務(wù)律師協(xié)會(huì)、出庭律師公會(huì)等一線規(guī)制者所進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督措施包括公開申飭、經(jīng)濟(jì)處罰、干預(yù)、吊銷對(duì)核準(zhǔn)規(guī)制者的委任等手段。。司法行政部門應(yīng)當(dāng)不再承擔(dān)具體的投訴調(diào)查、懲處等工作任務(wù)，從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，做好律師行業(yè)發(fā)展的謀篇布局這篇大文章。

（三）明確律師協(xié)會(huì)的性質(zhì)，加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的組織能力建設(shè)?，F(xiàn)行《律師法》第43條規(guī)定：“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織”。應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定既強(qiáng)調(diào)了律師協(xié)會(huì)對(duì)律師行業(yè)的代表職能（社會(huì)團(tuán)體法人），也強(qiáng)調(diào)了律師協(xié)會(huì)對(duì)律師行業(yè)的規(guī)制職能（自律性組織）。但是，從立法和實(shí)踐情況來看，對(duì)律師協(xié)會(huì)的代表職能重視得多，對(duì)其規(guī)制職能重視得少。例如，現(xiàn)行《律師法》第46條關(guān)于律師協(xié)會(huì)職責(zé)的規(guī)定，在律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能和代表職能的排列布局上呈現(xiàn)一種意識(shí)不清的混亂局面?該規(guī)定，律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)有“（一）保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)律師的合法權(quán)益；（二）總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗(yàn)；（三）制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則；（四）組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，對(duì)律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核；（五）組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)，對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核；”（六）對(duì)律師、律師事務(wù)所實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒；（七）受理對(duì)律師的投訴或者舉報(bào)，調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)中發(fā)生的糾紛，受理律師的申訴；（八）法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及律師協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)?！保ㄒ唬ⅲǘ?、（四）（組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)）、（七）（受理律師的申訴）無疑是律師協(xié)會(huì)的代表職能；其他規(guī)定則是律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能，其中很多規(guī)制職能是在2007年修改《律師法》時(shí)增加的內(nèi)容。這種布局和立法史表明，立法并沒有有意識(shí)地將律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能放在首位。，這在律師協(xié)會(huì)的章程方面，突出表現(xiàn)為對(duì)其代表職能規(guī)定得多，對(duì)承擔(dān)規(guī)制職能的專門委員會(huì)規(guī)定得少。在實(shí)踐中，這還表現(xiàn)為各地律師協(xié)會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、資源投入上做法不一、各行其道，律師協(xié)會(huì)各種專業(yè)委員會(huì)的建設(shè)蓬勃發(fā)展，而律師協(xié)會(huì)專門委員會(huì)的建設(shè)則乏善可陳等方面。因此，要真正落實(shí)司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理，必須強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能的建設(shè)。要明確《律師法》中的律師協(xié)會(huì)不是社會(huì)團(tuán)體法人，是代表國(guó)家對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理的法定協(xié)會(huì)?律師協(xié)會(huì)作為承擔(dān)國(guó)家行政管理職能的法定協(xié)會(huì)，并不妨害其承擔(dān)一定的代表職能。，形成以規(guī)制職能為重心的律師協(xié)會(huì)職責(zé)體系，合理配置三級(jí)律師協(xié)會(huì)的職責(zé)，加強(qiáng)專門委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。

（四）律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能的適當(dāng)區(qū)分。如前所述，現(xiàn)行《律師法》關(guān)于律師協(xié)會(huì)職責(zé)的規(guī)定，涵蓋了律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能兩個(gè)方面。但是，這兩個(gè)職能之間存在結(jié)構(gòu)性沖突。比如，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師行業(yè)懲戒工作的意見》（2013年3月29日）指出，“目前，律師行業(yè)懲戒工作中還存在著一些問題和不足，主要表現(xiàn)在……一些地方律師協(xié)會(huì)思想認(rèn)識(shí)上存在著‘家丑不外揚(yáng)’的想法和‘從輕處罰就是保護(hù)律師’的認(rèn)識(shí)，因此，對(duì)違規(guī)行為能從輕就從輕，能不追究就不追究，大事化小，小事化了，使違規(guī)違紀(jì)行為得不到應(yīng)有的懲戒，懲戒工作失之于寬，失之于軟”。這在實(shí)踐中還表現(xiàn)在律師協(xié)會(huì)對(duì)于律師職業(yè)行為規(guī)范的制定工作不重視、不投入，各類規(guī)范的科學(xué)性、有效性尚待加強(qiáng)上。因此，《律師法》的修改，要高度重視規(guī)制職能與代表職能的適當(dāng)區(qū)分問題，保證規(guī)制職能應(yīng)有的獨(dú)立性、統(tǒng)一性。近些年來英國(guó)、澳大利亞在保障律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能的獨(dú)立性方面的做法，可以加以借鑒。例如，英國(guó)2007年《法律服務(wù)法》第30條（與行使規(guī)制職能有關(guān)的規(guī)則）規(guī)定，法律服務(wù)理事會(huì)必須制定規(guī)則（“內(nèi)部治理規(guī)則”），列明核準(zhǔn)規(guī)制者應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求，以保證：（a）核準(zhǔn)規(guī)制者對(duì)規(guī)制職能的運(yùn)用，不會(huì)受到其代表職能的損害，以及（b）與行使核準(zhǔn)規(guī)制者的規(guī)制職能有關(guān)的決定的作出，在合理可能的情況下，要與行使其代表職能有關(guān)的決定的作出相獨(dú)立。英國(guó)法律服務(wù)理事會(huì)《2009年內(nèi)部治理規(guī)則》明確要求，每個(gè)相關(guān)核準(zhǔn)規(guī)制者，要將履行規(guī)制職能的責(zé)任，委任給沒有代表職能的組織（無論是不是獨(dú)立的法律實(shí)體）。

（五）完善律師準(zhǔn)入、續(xù)展、恢復(fù)執(zhí)業(yè)制度。現(xiàn)行《律師法》的準(zhǔn)入和退出機(jī)制是當(dāng)前律師隊(duì)伍管理中的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)是《律師法》修改的重點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)確立以“執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”為中心的執(zhí)業(yè)證書管理制度。這涉及以下幾個(gè)主要問題：

1. 將“品行良好”的準(zhǔn)入條件，修正為“執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”條件?，F(xiàn)行《律師法》第5條第1款第（四）項(xiàng)的“品行良好”要求，存在考核項(xiàng)狹窄、考核程序不公開等問題。建議將該要求拓展為“執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”要求，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化。

2. 將律師年度考核制度改造為律師執(zhí)業(yè)證書續(xù)展制度，納入立法。換言之，“執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”不再是首次申請(qǐng)取得執(zhí)業(yè)證書時(shí)的考察內(nèi)容，而是持續(xù)性的考察內(nèi)容。在對(duì)律師執(zhí)業(yè)證書進(jìn)行年度續(xù)展時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注律師是否保持了“執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”。

3.建立“執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”的動(dòng)態(tài)管理制度。在持有有效律師執(zhí)業(yè)證書期間，對(duì)發(fā)生的可能影響律師執(zhí)業(yè)適當(dāng)性的事件，律師應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)以規(guī)定的方式向頒證機(jī)關(guān)報(bào)告，頒證機(jī)關(guān)根據(jù)情況確定應(yīng)當(dāng)采取的行動(dòng)，例如暫停執(zhí)業(yè)證書或者就持有執(zhí)業(yè)證書設(shè)定相應(yīng)條件。

4.完善恢復(fù)執(zhí)業(yè)制度。現(xiàn)行《律師法》規(guī)定的對(duì)律師行政處罰的方式之一是停止執(zhí)業(yè)。律師被停止執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)視為喪失了執(zhí)業(yè)適當(dāng)性。因此，在律師恢復(fù)執(zhí)業(yè)的時(shí)候，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重者，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)業(yè)適當(dāng)性的審查制度，改變當(dāng)前“自動(dòng)恢復(fù)執(zhí)業(yè)”的做法?例如，美國(guó)律師協(xié)會(huì)《懲戒執(zhí)行示范規(guī)則》之規(guī)則25，就停止執(zhí)業(yè)6個(gè)月以上后恢復(fù)執(zhí)業(yè)和重新準(zhǔn)入的情況規(guī)定，律師僅在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的情況下才可恢復(fù)執(zhí)業(yè)或者重新準(zhǔn)入，或者在沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)情況下，就律師應(yīng)當(dāng)恢復(fù)執(zhí)業(yè)或者重新準(zhǔn)入提出了良好和充分的理由規(guī)定。。

（六）完善退出機(jī)制。在明確了司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理、律師協(xié)會(huì)代表國(guó)家行使對(duì)律師行業(yè)的規(guī)制職能這一前提的情況下，要將現(xiàn)行司法行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)和律師協(xié)會(huì)行業(yè)處分權(quán)進(jìn)行整合，明確統(tǒng)一的律師職業(yè)行為規(guī)則作為執(zhí)法尺度；要建立最終處罰作出前，律師執(zhí)業(yè)證書的暫時(shí)停止制度；要明確退出律師隊(duì)伍后的管理工作，被吊銷執(zhí)業(yè)證書者參與律師法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)受到限制或者禁止?就此關(guān)于美國(guó)法的比較研究，可參見王進(jìn)喜：《美國(guó)取消律師資格制度管窺》，《中國(guó)司法》，2016年第12期；還請(qǐng)參見英國(guó)《1974年事務(wù)律師法》第41條（事務(wù)律師雇用被革除姓名或者被停止執(zhí)業(yè)的人員）。。

（七）落實(shí)現(xiàn)有改革成果。黨的十八屆四中全會(huì)后，我國(guó)積極探索并落實(shí)了一系列重要律師制度。例如公司律師和公職律師制度?參見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（2016年6月）。、律師權(quán)利保障制度?參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》（2017年9月）。、律師專業(yè)化認(rèn)可制度?參見司法部《關(guān)于建立律師專業(yè)水平評(píng)價(jià)體系和評(píng)定機(jī)制的試點(diǎn)方案》（2017年3月）。。這些改革的成果應(yīng)當(dāng)在《律師法》中得以體現(xiàn)和落實(shí)。

（八）探索律師事務(wù)所新型組織形式。律師事務(wù)所作為律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的形式之一，是律師行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的要素之一。從當(dāng)前各國(guó)的律師制度改革情況來看，律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的組織形式改革是一個(gè)重點(diǎn)問題，各國(guó)在外國(guó)律師在本國(guó)的執(zhí)業(yè)問題、MDP、非律師人員股權(quán)、律師事務(wù)所上市等方面都進(jìn)行了積極探索。《律師法》修改應(yīng)當(dāng)考慮到國(guó)外的相關(guān)探索給我國(guó)律師行業(yè)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，在律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的組織形式上保留一定的靈活性。

*國(guó)家社科基金項(xiàng)目“律師法實(shí)施問題研究”和中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)“律師管理體制比較研究”項(xiàng)目成果。

（責(zé)任編輯：張文靜）