文◎左杰*

淺議村基層組織人員“職務(wù)行為”的特點

文◎左杰*

村基層組織人員職務(wù)行為的基本內(nèi)容包括協(xié)助政府從事國家事務(wù)、村民自治中的公共事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)，村基層組織人員職務(wù)行為具有雙重性和復(fù)雜性的特點。因而村基層組織人員在職務(wù)犯罪領(lǐng)域具有特殊地位，其職務(wù)犯罪的獨有特征是兼具普通職務(wù)犯罪和國家工作人員職務(wù)犯罪的雙重特點?，F(xiàn)有法律、司法解釋對村基層組織人員職務(wù)犯罪的規(guī)定尚不完善。

村基層組織人員 職務(wù)行為 雙重性

一、案例引出的問題

本案中，王某共涉嫌兩起犯罪事實：

（一）王某為村里創(chuàng)收，個人決定以單位名義將土地補償費借給乙建材經(jīng)營部用于經(jīng)營活動，乙建材經(jīng)營部法定代表人徐某為感謝王某借款，送給王某現(xiàn)金6萬元

筆者認(rèn)為，該起犯罪事實中王某的行為不構(gòu)成挪用公款罪，而構(gòu)成受賄罪。

我國《刑法》第384條規(guī)定了挪用公款包括三種情形：（1）挪用公款進(jìn)行非法活動；（2）挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營利活動；（3）挪用公款數(shù)額較大，超過三個月未還。三種情形構(gòu)成挪用公款罪還需要同時具備兩個條件，一是行為人需具有國家工作人員的身份，二是挪用公款必須歸個人使用。

1.王某具備“國家工作人員”的身份。王某作為該村黨支部書記，屬于村基層組織人員。［1］根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《2000年立法解釋》）的規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。本案中王某所挪用的款項為《2000年立法解釋》中列舉的“土地征收、征用補償費用”，因此王某具備了刑法規(guī)定的“國家工作人員”的身份。

2.王某未“謀取個人利益”。我國刑法規(guī)定，挪用公款罪必須要求挪用人“挪用公款歸個人使用”。司法解釋對公款使用者的范圍進(jìn)行了擴大解釋的同時，［2］對挪用者“挪用公款歸個人使用”也進(jìn)行了界定。全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第三百八十四條第一款的解釋》規(guī)定了挪用公款“歸個人使用”的三種情形，其中第3項規(guī)定是“個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益”。本案中，王某為村里創(chuàng)收，挪用公款給乙建材經(jīng)營部做資金周轉(zhuǎn)用并收取一定利息，乙建材經(jīng)營部法定代表人徐某在歸還公款時確向村里支付了利息。由此筆者認(rèn)為，不能認(rèn)定王某存在“謀取個人利益”的目的和行為。因王某沒有“謀取個人利益”的行為，無法認(rèn)定王某具有“挪用公款歸個人使用”的情形，故王某的行為不能構(gòu)成挪用公款罪。那么乙建材經(jīng)營部法定代表人徐某為感謝王某借款，送給王某6萬元現(xiàn)金的行為應(yīng)當(dāng)如何界定呢？

3.對王某行為構(gòu)成受賄罪的分析。一種觀點認(rèn)為，徐某為感激王某借款行為給予王某的6萬元現(xiàn)金，可以認(rèn)定為是王某“個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益”中的“個人利益”，故可以認(rèn)定王某構(gòu)成挪用公款罪。筆者并不認(rèn)同該觀點。理由前文已經(jīng)論述。筆者認(rèn)為該款項應(yīng)為乙建材經(jīng)營部對王某的行賄款項。王某利用職務(wù)上的便利，挪用公款給乙建材經(jīng)營部用于經(jīng)營，為乙建材經(jīng)營部謀取了利益后，非法收受乙建材經(jīng)營部法定代表人徐某給予的財物，該行為是典型的受賄行為。需要指出的是，王某的行為構(gòu)成受賄罪而不構(gòu)成非國家工作人員受賄罪的原因在于：乙建材經(jīng)營部法定代表人徐某是為了感激王某挪用土地補償費的行為而給予王某財物。而王某恰恰是因為挪用了土地補償費而具有了“國家工作人員”的身份。所以王某是在“協(xié)助政府從事行政管理工作”過程中，非法收受了乙建材經(jīng)營部的財物。其行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是受賄罪，而不構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。

（二）匡某某為解決村民無理占用其租賃土地問題給予王某3萬元現(xiàn)金，王某收錢后協(xié)調(diào)未果

筆者認(rèn)為，王某的該行為構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。該起事實中王某收受匡某某給予的財物，是為了解決村民無理占用匡某某租賃該村土地的問題，但該情形并不屬于《2000年立法解釋》中規(guī)定的七種情形。王某雖然仍屬于村基層組織人員，但此時不具備“國家工作人員”的身份。其行為僅能構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。需要指出的是，按照2016年4月18日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件犯罪適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《2016年解釋》）的規(guī)定，王某收取的款項數(shù)額尚未達(dá)到定罪標(biāo)準(zhǔn)。

王某在兩起事實中作為村黨支部書記的身份沒有發(fā)生變化、針對的事項均在其職責(zé)范圍內(nèi)，且均收受了他人給予的財物，而刑法上對兩起犯罪事實的定性卻存在很大的差異。從該案例中可以看到村基層組織人員職務(wù)行為的基本特點。

二、村基層組織人員“職務(wù)行為”的特點

（一）村基層組織人員的范疇

村基層組織人員范疇是刑法理論界爭論的一個熱點問題?，F(xiàn)階段理論界和司法事務(wù)界也只對村民委員會成員和農(nóng)村黨支部成員屬于村基層組織人員有了較統(tǒng)一的認(rèn)識。對村民小組長、村民委員會下設(shè)部門成員、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等機構(gòu)或組織的成員是否屬于村基層組織人員均存在爭議。村基層組織并不是一個法律術(shù)語。一般認(rèn)為農(nóng)村基層組織主要包括“村委會等村級自治組織，村黨支部、團支部等村級黨團組織、以及村經(jīng)濟合作社、村經(jīng)聯(lián)社等村級經(jīng)濟組織”。［3］筆者認(rèn)為，村民委員會是在人民公社被解體后由黨和國家倡導(dǎo)成立的新的村民自治組織。它與人民公社的區(qū)別之一在于人民公社屬于基層政權(quán)，而村民委員會則不屬于基層政權(quán)。在人民公社存在的時期，人民公社以及人民公社下轄的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊均屬于村基層組織，而現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府顯然已不是村基層組織。現(xiàn)階段的村基層組織更多的是針對村級組織而言的。村民委員會強調(diào)的是村民自治，村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。有學(xué)者指出“制度設(shè)計者期待村民自治承擔(dān)起以下幾大功能：一是為村莊發(fā)展提供社會秩序，即通過村民自治調(diào)解糾紛、維護治安，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定；二是為農(nóng)村提供公共品和公共服務(wù)，即通過村委會組織來動員或整合鄉(xiāng)村的有限資源，如維修村莊公共工程，興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)等；第三，通過村委會組織重建村民與政府之間因人民公社解體而斷裂的關(guān)系紐帶，實現(xiàn)國家對農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的有效管控；第四，也是國內(nèi)外觀察家希望看到的，即通過村民自治和農(nóng)村基層民主的實驗，使民主自下而上漸進(jìn)拓展，走出一條中國特色的民主化道路來?！保?］從這個角度來看，上文提到村經(jīng)濟合作社、村經(jīng)聯(lián)社等村級經(jīng)濟組織以及村民委員會下設(shè)組織、村民小組均屬于村基層組織的范疇。而在這些組織中的人員也均屬于村基層組織人員。

刑法學(xué)意義上村基層組織人員是在界定“國家工作人員”范疇的過程中出現(xiàn)的。該語境下的村基層組織人員的外延是特定的，它特指在村基層組織中履行公共職能，提供公共服務(wù)、同時具有管理職能的人員，而不是在村基層組織中的所有人?？梢哉f刑法學(xué)上的“村基層組織人員”重點強調(diào)該群體中具有職務(wù)行為，且職務(wù)行為具有公共性和管理性的一部分人員。

（二）村基層組織人員的職務(wù)行為的種類和特點

《村民委員會組織法》中對村黨支部和村民委員會的定位和基本職能進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容基本涵蓋了村基層組織的基本職能，該規(guī)定大體可以總結(jié)出村基層組織人員的職務(wù)行為主要包括以下三方面的內(nèi)容：

1.協(xié)助政府從事國家事務(wù)?！洞迕裎瘑T會組織法》第5條第2款明確規(guī)定，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。該項規(guī)定的具體內(nèi)容體現(xiàn)在《2000年立法解釋》的規(guī)定中，該事務(wù)主要是指事關(guān)國計民生的或公權(quán)力的事務(wù)。

2.村民自治中的公共事務(wù)。該公共事務(wù)主要是指《2000年立法解釋》規(guī)定的七種行政管理事務(wù)之外的非經(jīng)營性質(zhì)的村內(nèi)公益事業(yè)和公益服務(wù)等自治事項，如在農(nóng)村修橋鋪路、修筑公用設(shè)施、集資辦廠、辦學(xué)等公益事項，以及提供法律服務(wù)等公益性、集體事業(yè)性質(zhì)的服務(wù)活動。

3.村民自治中的經(jīng)濟事務(wù)。即村委會等基層組織在經(jīng)濟社或村莊集體企業(yè)等集體經(jīng)濟組織中所從事的以營利為目的的日常經(jīng)營性行為，如經(jīng)營性集體資產(chǎn)的使用、出租、轉(zhuǎn)讓，負(fù)責(zé)村辦企業(yè)工程發(fā)包等行為。

筆者認(rèn)為，村基層組織人員的職務(wù)行為具有雙重性和復(fù)雜性的特點。所謂“雙重性”是指，村基層組織人員的職務(wù)行為既包括村民自治事務(wù)又包括國家事務(wù)。村基層組織一方面作為政府行政管理的輔助主體，協(xié)助政府加強對農(nóng)村的宏觀管理，同時村基層組織作為村民自治的管理主體，又具有自主決定各項自治村務(wù)的權(quán)利。兩種不同性質(zhì)的職權(quán)有機的結(jié)合在一起，成為村基層組織職權(quán)的全部內(nèi)容。村基層組織職權(quán)的雙重屬性造就了村基層組織人員職務(wù)的雙重屬性，同時也造就了村基層組織人員職權(quán)的廣泛性。如本案中的王某，既有權(quán)處理國家下發(fā)的土地補償費，也有權(quán)處理由租賃土地引發(fā)的糾紛和矛盾。村基層組織人員在不同的職務(wù)行為中其所具有的主體身份是不同的。所謂“復(fù)雜性”是指村基層組織人員不論從事村民自治事務(wù)還是協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)，其行為均體現(xiàn)出了一定的管理性。該管理性以“組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督”等多種形式予以體現(xiàn)。但需要重點指出的是，村基層組織人員從事村民自治事務(wù)時，主要體現(xiàn)的是自主形態(tài)的管理；而在協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)即國家事務(wù)時，則體現(xiàn)的是協(xié)助形態(tài)的管理。二者的這種細(xì)微差別將會影響到村基層組織人員在履行職務(wù)行為中所能發(fā)揮的作用。

三、《2016年解釋》給辦理農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪帶來的新困擾

《2016年解釋》對貪污賄賂犯罪及其他職務(wù)犯罪的法律適用問題進(jìn)行了規(guī)定，其中最引人矚目的是對貪污賄賂犯罪及其他職務(wù)犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了新界定?？梢哉f《2016年解釋》對職務(wù)犯罪的辦理將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。具體到村基層組織人員的職務(wù)犯罪，筆者認(rèn)為，《2016年解釋》在解決了一系列問題的同時，也帶來了新的問題。主要體現(xiàn)在沒有考慮到村基層組織人員職務(wù)犯罪時犯罪主體及其職務(wù)行為的特殊性，而采取一刀切的方式，不利于該群體職務(wù)犯罪的打擊和預(yù)防。

職務(wù)犯罪通常是指具有一定職務(wù)的特殊主體，違背其職責(zé)，利用職權(quán)或通過履行正常職務(wù)行為帶來的便利進(jìn)行侵吞、挪用國家、集體財產(chǎn)、違法收受他人財物、濫用手中的權(quán)力或嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任給國家、集體造成重大損失的行為，違反了刑法有關(guān)規(guī)定，依法需承擔(dān)刑事責(zé)任、應(yīng)受刑事處罰的行為。由于村基層組織人員的職務(wù)行為具有雙重性和復(fù)雜性的特點，使得村基層組織人員職務(wù)犯罪兼具了普通職務(wù)犯罪和國家工作人員職務(wù)犯罪的雙重特點。司法實踐中，職務(wù)犯罪主體的身份認(rèn)定，已經(jīng)從“身份論”向“行為論”轉(zhuǎn)化。村基層組織人員的身份以非國家工作人員為主，但由于村基層組織人員的職務(wù)具有雙重屬性，當(dāng)其行使不同性質(zhì)的職權(quán)時，行為人的主體身份會隨之發(fā)生變化。如本案中的王某，當(dāng)其協(xié)助鎮(zhèn)政府下發(fā)土地賠償款時，其即具有了國家工作人員的身份，其職務(wù)行為屬于協(xié)助形態(tài)的管理；而當(dāng)其處理匡某某與某村村民產(chǎn)生的糾紛時，其又恢復(fù)為非國家工作人員的身份，其職務(wù)行為屬于自主性管理。

（一）《2016年解釋》沒有考慮到村基層組織人員從事國家事務(wù)的協(xié)助性，對村基層組織人員此類職務(wù)犯罪的打擊力度相對過重

當(dāng)村基層組織人員協(xié)助政府從事法律規(guī)定的國家事務(wù)時，其具有了國家工作人員的身份，此時構(gòu)成的職務(wù)犯罪多以貪污罪、受賄罪、挪用公款罪等罪行出現(xiàn)?！?016年解釋》對此類犯罪，除提高了定罪數(shù)額外，增設(shè)了很多構(gòu)成犯罪的特殊情節(jié)。結(jié)合《刑法修正案（九）》對貪污罪罪狀表述的改變，整體上進(jìn)一步提高了對國家工作人員職務(wù)犯罪的打擊力度。但同時，由于村基層組織人員在此類職務(wù)犯罪中僅具有協(xié)助地位，且村基層組織人員發(fā)生此類犯罪多與政府工作安排不當(dāng)或監(jiān)管不力有關(guān)，司法實踐中又出現(xiàn)僅處理村基層組織人員的職務(wù)犯罪行為，而不處理國家工作人員的瀆職行為的現(xiàn)象。但《2016年解釋》對此沒有給予特別關(guān)注。筆者認(rèn)為，同打擊國家工作人員職務(wù)犯罪相比，《2016年解釋》有對村基層組織人員犯此類犯罪打擊過重之嫌。

（二）《2016年解釋》沒有考慮到村基層組織人員從事村民自治事務(wù)時的自主性，對村基層組織人員此類職務(wù)犯罪的打擊力度相對過輕

當(dāng)村基層組織人員從事村民自治事務(wù)時，其主體身份為非國家工作人員，此時構(gòu)成的職務(wù)犯罪多以職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪、挪用資金罪等罪行出現(xiàn)?，F(xiàn)實生活中此種情形下的村基層組織人員，尤其是如村委會主任、村黨支部書記這樣對本村事務(wù)有決定權(quán)的人員，其對村務(wù)享有的權(quán)利是很大的。村基層組織人員在村民自治中享有的權(quán)利甚至?xí)^國家工作人員在從事公務(wù)中享有的權(quán)力，但《2016年解釋》對此類犯罪，除大幅提高了定罪數(shù)額外，并無特殊情節(jié)的規(guī)定，造成村基層組織人員的此類犯罪入罪標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。筆者認(rèn)為，《2016年解釋》這樣的規(guī)定有對村基層組織人員犯此類犯罪打擊過輕之嫌。

注釋：

［1］《村民委員會組織法》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)益，作為領(lǐng)導(dǎo)村民委員會的組織，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織即農(nóng)村黨支部，應(yīng)視為“村基層組織”。支部書記作為農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)屬于“村基層組織人員”。

［2］最高人民檢察院《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行全國人民代表大會常務(wù)委員會〈關(guān)于刑法第二百九十四條第一款的解釋〉和〈關(guān)于刑法第三百八十四條第一款的解釋〉的通知》中規(guī)定，對于國家工作人員利用該職務(wù)上的便利，實施全國人大常委會《關(guān)于刑法第三百八十四條第一款解釋》規(guī)定的挪用公款“歸個人使用”的三種情形之一的，無論使用公款的是個人還是單位以及單位的性質(zhì)如何，均應(yīng)認(rèn)定為挪用公款歸個人使用。

［3］張建軍：《規(guī)范刑法學(xué)視野中的農(nóng)村基層組織人員》，載《法學(xué)論壇》2016年5月。

［4］陳剩勇：《村民自治何去何從——對中國農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考》，載《學(xué)術(shù)界》2009年1月。

*天津市西青區(qū)人民檢察院公訴科科長［300380］