烏永陶（陜西省司法廳廳長）

公共法律服務(wù)體系建設(shè)的政府購買有序競爭科學(xué)考評機制

烏永陶（陜西省司法廳廳長）

黨的十八屆四中全會指出，“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的積極作用，建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機制和制度化渠道”，為社會組織參與民主法治建設(shè)提供了引領(lǐng)，指明了方向。在法治框架下，構(gòu)筑政府購買、有序競爭、科學(xué)考評機制下的公共法律服務(wù)體系，具有重大的理論和實踐研究價值。

一、必須厘清的幾個理論問題

（一）依法治國。我國的依法治國基本方略，即依照憲法和法律治理國家，國家的政治經(jīng)濟運作和社會各方面的活動依照法律進行，不受個人意志干預(yù)、阻礙或破壞。黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的執(zhí)政治國方針，在邏輯上明確地規(guī)制了建設(shè)法治國家的前提、關(guān)鍵、要求和保障。十五大提出依法治國基本方略，是發(fā)展市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障，其極端重要性和必要性已經(jīng)得到全黨全社會的價值認(rèn)可和普遍遵循。十八大作出了以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”為主要內(nèi)容的全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署，之后習(xí)近平總書記在若干重要講話中就全面推進依法治國進行了系統(tǒng)而深入的闡述，并且提出運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的方向要求。

司法行政業(yè)務(wù)既關(guān)聯(lián)民主法治建設(shè)，又關(guān)系國計民生，還事關(guān)社會安全穩(wěn)定。特別是法律服務(wù)，既涉及黨委政府、人大代表和政協(xié)委員，也涉及企事業(yè)單位、社會團體和社會組織，更涉及社會公眾，是推進依法治國方略實施不可或缺的基礎(chǔ)性和普惠性工作。必須強調(diào)的是，在依法治國場域下運用法治思維和法治方式構(gòu)建公共法律服務(wù)體系、推進法律服務(wù)跨越發(fā)展是司法行政工作者特別是法律服務(wù)工作者必須遵循的。

（二）非政府組織（NGO）。社會組織是指人們?yōu)榱颂囟康亩M建的穩(wěn)定的合作形式，分為政府、企業(yè)和非營利性組織三種。獨立于政府體系之外具有一定公共職能的社會組織稱為非政府組織（在邏輯意義上涵蓋企業(yè)，英文縮寫為NGO，以下簡稱NGO）。關(guān)于NGO的分類，學(xué)界有多種觀點，較為認(rèn)可的分類是：倡導(dǎo)型、服務(wù)型、關(guān)懷型和互助利益型四種。作為社會治理中不可或缺的一股強大力量，NGO在社會治理中發(fā)揮著越來越大的社會功能：一是其職能與政府能夠形成優(yōu)勢互補；二是緩解政府用于社會發(fā)展方面的資金不足問題；三是可以有效監(jiān)督政府與市場；四是在救助弱勢群體中發(fā)揮重要作用。

（三）公共服務(wù)。社會學(xué)意義上的公共服務(wù)，是指利用公共權(quán)力和公共資源向社會公眾所提供的服務(wù)，反映的是公民權(quán)利與國家責(zé)任之間的公共關(guān)系，具有明顯的公益性、基礎(chǔ)性和普惠性。廣義上講，國家及國家機構(gòu)，使用公共權(quán)力和資源所開展的工作，包括基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共交通、社會就業(yè)等都屬于公共服務(wù)范疇。

公共法律服務(wù)，屬于公共服務(wù)范疇，旨在保障公民基本權(quán)利、維護人民群眾合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義，其主體為律師等法律服務(wù)工作者和法學(xué)專家以及相關(guān)專業(yè)機構(gòu)，客體則是社會公眾，中介為法律知識和技能，內(nèi)容包括訴訟法律服務(wù)和非訴訟法律服務(wù)。

二、我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

當(dāng)前我國公共法律服務(wù)尚無成熟的理論和實踐借鑒，公共法律服務(wù)主體和公共法律服務(wù)體系尚不健全、亟待創(chuàng)立、急需完善。作為社會公共服務(wù)的一個子系統(tǒng)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)關(guān)系全社會法治意識建立、法律素養(yǎng)培育、公平正義樹立等諸多方面，事關(guān)全面依法治國方略的實施。

（一）陜西“大服務(wù)”雛形。近年來，陜西著力建立省、市（區(qū)）、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）五級聯(lián)動的公共法律服務(wù)體系，將法治宣傳、律師公證、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、社區(qū)矯正等職能打包整合納入其中，實現(xiàn)了法律服務(wù)由分散向集中、由大中城市向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移。2011年陜西省成立經(jīng)濟社會法律服務(wù)團，針對政府、重大建設(shè)項目和中小企業(yè)開展全方位的法律服務(wù)，為政協(xié)委員提供長期優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，提高代表委員參政議政水平。2016年啟動的“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，發(fā)揮法律服務(wù)體系的“勾縫”功能，實現(xiàn)全方位、立體化的法律服務(wù)體系建設(shè)。

但是，從陜西法律服務(wù)工作布排來看，僅律師參與村（社區(qū)）法律服務(wù)一項，就突出存在人員和經(jīng)費問題。如果忽視政府購買法律服務(wù)，讓律師僅憑職業(yè)熱情和執(zhí)業(yè)操守參與法律服務(wù)工作不現(xiàn)實也不可能。按照陜西省“三官一律”進社區(qū)工作總體要求，“律師每周在村（社區(qū)）工作時間不少于4小時”。僅此一項，全省7539名律師（截至2016年7月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)）參與全省26589個行政村的法律服務(wù)，從理論上講，人均每年在社區(qū)（村）參與法律服務(wù)就要在85個工作日以上。其計算公式如下：

26589（村）×2（工作日）/月＝53178（工作日）÷7539（人）＝7.1（工作日）/月×12個（月）＝85（工作日）/人·年

另外，全省律師全程參與“法律六進”活動，擔(dān)任“陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展法律服務(wù)團”顧問律師，參與“關(guān)中大地園林化、陜北高原大綠化、陜南山地森林化”工程、陜北陜南避災(zāi)扶貧工程、工業(yè)企業(yè)“退城入?yún)^(qū)行動”，擔(dān)任法制副校長、校外輔導(dǎo)員等。保守估算，依現(xiàn)有律師隊伍人員狀況，每名律師每年提供免費法律服務(wù)要在90個工作日以上，律師人數(shù)嚴(yán)重不足，工作經(jīng)費無法保障。

（二）湖南“云”模式。湖南省司法廳開設(shè)如法網(wǎng)，啟動“互聯(lián)網(wǎng)＋”法律服務(wù)模式。全省643家律師事務(wù)所、117家公證處、140個法律援助中心、299家司法鑒定中心、538家基層法律服務(wù)所近2萬余名法律服務(wù)專業(yè)人士為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，并且實現(xiàn)了全國三個“第一”，第一個集法律服務(wù)、法治宣傳和司法行政管理三個功能為一體的服務(wù)平臺，第一個全國司法行政上“云”的網(wǎng)絡(luò)項目，第一個整體接入支付寶城市服務(wù)入口的政府法律服務(wù)項目。同時，積極引導(dǎo)法律服務(wù)機構(gòu)及其從業(yè)人員在如法網(wǎng)上提供法律服務(wù)。制定出臺《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》《湖南省法律顧問團工作規(guī)則》《湖南省司法廳關(guān)于選聘優(yōu)秀律師擔(dān)任各級人民政府及其部門法律顧問的辦法》等，明確政府購買法律服務(wù)的范疇、工作方法、工作程序、工作紀(jì)律等，建立法律服務(wù)日常聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、法律服務(wù)事項定期申報、人才選拔等機制，拓展政府購買法律服務(wù)的工作領(lǐng)域。

（三）當(dāng)前我國政府購買法律服務(wù)現(xiàn)狀。隨著改革開放步入“升級版”，社會矛盾糾紛井噴式發(fā)作，而且呈幾何增長，政府無力也無法完全應(yīng)對，政府購買法律服務(wù)進入政府視野而且付諸實施。從政府購買法律服務(wù)走在全國前列的湖南、陜西、浙江和吉林等省份的工作開展來看，主要有以下特點：一是積極致力于黨委政府和代表委員法律顧問的探索實踐，有力提高了決策和參政水平；二是積極致力于“互聯(lián)網(wǎng)＋法律服務(wù)”的探索實踐，大幅增加法律服務(wù)的覆蓋面和受眾；三是積極致力于財政預(yù)算支出的爭取和投入。遺憾的是，從政府主管部門到司法行政機關(guān)，對于政府購買法律服務(wù)的理論研究和實踐操作均有一定偏差。一是政府購買法律服務(wù)的理論研究和思想意識不具備；二是政府購買法律服務(wù)的法律法規(guī)、項目清單、工作流程、制約措施和考核考評機制尚不健全；三是人民群眾急需的一些法律服務(wù)嚴(yán)重缺項。

三、公共法律服務(wù)體系建設(shè)構(gòu)想

（一）理念定位

1.市場配置下的“政府購買”。政府在服務(wù)社會發(fā)展當(dāng)中，事無巨細、面面俱到不可能也不現(xiàn)實，實現(xiàn)管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型是必要的也是必須的。政府在一些專業(yè)性強、涉及面廣，與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要領(lǐng)域的服務(wù)比如法律服務(wù)，無論是人員上、專業(yè)上、資金上，都會出現(xiàn)心有余而力不足甚至顧此失彼的現(xiàn)象。針對人員投入多、業(yè)務(wù)不專業(yè)、效果不明顯，與社會發(fā)展不相適應(yīng)之實際，調(diào)動社會力量、整合社會資源，發(fā)揮導(dǎo)向和引領(lǐng)作用顯得尤為重要。

啟動市場配置下的“政府購買”法律服務(wù)模式，一是可以豐富政府決策的“腦”，延伸服務(wù)社會的“手”，達到“四兩撥千金”的作用；二是可以調(diào)動社會熱情和優(yōu)勢力量，參與到社會服務(wù)工作中來，既彌補了人員不足，又提高服務(wù)水平和能力；三是可以激發(fā)社會公眾回饋社會的主動性，推動社會組織走向社會服務(wù)的前沿和主戰(zhàn)場，推進社會工作的良性循環(huán)。需要強調(diào)的是，“政府購買”既不要大水漫灌式的大包大攬，也不要滴水噴灌式的不溫不火，而是要將有限的力量用在最需要的地方和環(huán)節(jié)，引導(dǎo)社會力量全力參與，進而形成全方位、立體化的法律服務(wù)大構(gòu)架。同時，政府購買法律服務(wù)，不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于法律援助、法律顧問等，應(yīng)該擴展到法治文化建設(shè)、普法依法治理、矛盾糾紛調(diào)解等眾多領(lǐng)域。

2.市場機制下的“有序競爭”。一要讓司法行政機關(guān)淡出法律服務(wù)市場，專心致力于服務(wù)和管理；二要在律師、公證和司法鑒定機構(gòu)的去行政化上下大功夫，逐步縮小行政指令成分，加大市場引導(dǎo)成分和經(jīng)費保障、政府購買力度，將黨委和政府的社會治理思路和舉措落到實處、作出成效；三要利用社會資源主要是資金投向引導(dǎo)，扶持現(xiàn)有社會組織更加有效地參與法律服務(wù)市場運作，扶持新興社會組織發(fā)展壯大，喚醒企業(yè)和其他社會組織的社會責(zé)任意識，構(gòu)架健康有序的法律服務(wù)市場機制。

3.第三方視野下的“科學(xué)考評”。現(xiàn)行體制機制下，黨委政府特別是司法行政機關(guān)，既是法律服務(wù)體制機制的創(chuàng)設(shè)者，又是法律服務(wù)工作的親身參與者，還是法律服務(wù)質(zhì)量效能的考評者，在法律服務(wù)市場上既是裁判員又是運動員，這樣既影響決策和服務(wù)水平，也有悖于市場原則。

啟動第三方視野下的“科學(xué)考評”法律服務(wù)模式，一是要委托第三方完成法規(guī)制度和體制機制的設(shè)計，使得法律服務(wù)法律法規(guī)和體制機制的創(chuàng)設(shè)上更趨嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)和有效；二是要探索實施委托第三方參與法律服務(wù)實際效果的調(diào)查、測量、考核、評估，為黨委政府的決策部署和購買資金的流向提供中立的科學(xué)依據(jù)；三是要培育和扶持市場口碑良好、工作流程科學(xué)、工作手段前沿、數(shù)據(jù)信息可靠的第三方評估機構(gòu)，完成市場化法律服務(wù)構(gòu)架的立體化、科學(xué)化和市場鏈條的完整封閉。

（二）制度創(chuàng)設(shè)

1.修訂《政府采購法》?！墩少彿ā返诙粭l提到的“供應(yīng)商”這一概念有待商榷。筆者認(rèn)為，其一，應(yīng)將“供應(yīng)商”這一概念界定為“承接機構(gòu)”；其二，由于這一關(guān)鍵概念的變化，《政府采購法》中有關(guān)政府采購的方式、程序、合同管理、質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等均應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整；其三，在法律設(shè)計上應(yīng)該特別規(guī)制有關(guān)NGO參與法律服務(wù)政府采購的特殊法律條文，以保證公平公正。

2.修改《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》?！掇k法》第六條將事業(yè)單位明確納入承接主體欠妥。事業(yè)單位作為與政府有著千絲萬縷關(guān)聯(lián)的特殊機構(gòu)（至少當(dāng)前和短期內(nèi)仍然將是），與社會組織、企業(yè)等共同參與政府購買服務(wù)競爭，有失公允。

3.制定《陜西省政府購買法律服務(wù)辦法》?！蛾兾魇∈〖墕挝徽胁少徆芾磙k法》和《陜西省電子化政府采購辦法》是當(dāng)前正在施行的政府采購方面的地方法規(guī)，除了其實施時間相對較長、與當(dāng)前社會經(jīng)濟活動不相適應(yīng)、原則有余、細化不足、效仿痕跡明顯外，對于服務(wù)類采購（購買）均未涉及。依據(jù)《政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等法律法規(guī)制定《陜西省政府購買法律服務(wù)辦法》，首先要堅持“政府購買、有序競爭、科學(xué)考評”的立法理念；其次是要對購買法律服務(wù)的項目清單、資金保障、監(jiān)督監(jiān)管等作出明確規(guī)定；第三就是一定要突出對NGO的培育和扶持以及鼓勵社會資金參與法律服務(wù)。

（三）機構(gòu)培育

1.NGO發(fā)展規(guī)劃。在注重現(xiàn)有法律服務(wù)機構(gòu)培育培養(yǎng)的同時，必須下大力氣加大NGO的培育和發(fā)展。首先必須從立法層面上加以重視。在《政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的修訂中務(wù)必加大NGO相關(guān)條文的規(guī)制比重，從主體地位、合同履行、鼓勵激勵、監(jiān)督懲處等方面作出明確規(guī)定。其次加快NGO方面的行業(yè)專業(yè)立法，刺激其健康發(fā)展，積極參與社會事業(yè)服務(wù)。第三是鼓勵慈善基金、社會資金參與NGO事業(yè)，提高其參與市場競爭和社會事務(wù)服務(wù)能力和水平。

2.體制內(nèi)法律服務(wù)機構(gòu)培養(yǎng)。培養(yǎng)和發(fā)展體制內(nèi)法律服務(wù)機構(gòu)，一是要在立法層面加以規(guī)范，在體制機制上剔除行政色彩，加大去行政化、去政府化力度；二是引導(dǎo)和激勵利用現(xiàn)代手段參與社會服務(wù)，在“互聯(lián)網(wǎng)＋法律服務(wù)”業(yè)態(tài)上做文章；三是提升法律服務(wù)機構(gòu)參與市場化運作的底氣和能力，特別是在經(jīng)濟全球化時代適應(yīng)國際化法律服務(wù)能力的培養(yǎng)；四是強化法律服務(wù)從業(yè)人員的能力素質(zhì)培育，重點針對適應(yīng)社會新需求、新常態(tài)開展法律服務(wù)所需要的新知識、新能力的培育和提升。

3.高校團隊培育。高校專家教授和專業(yè)院校學(xué)生有著較高的參與法律服務(wù)的能力和熱情，進一步改造即為NGO的主力和基礎(chǔ)，稍加引導(dǎo)則是社會志愿者的堅強后備，是法律服務(wù)隊伍中一股中堅力量。高校法律服務(wù)團隊的培育，需要黨委政府從法律和政策諸多方面集中發(fā)力。在法律規(guī)制上，鼓勵高校專家學(xué)者組團參與法律服務(wù)，致力于優(yōu)質(zhì)潛質(zhì)型NGO方向的引導(dǎo)；在政策規(guī)制上，引導(dǎo)專業(yè)院校學(xué)生特別是研究生致力于法律服務(wù)理論研究、實踐探索，致力于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型NGO方向的引導(dǎo)，托生出健康、活力的法律服務(wù)社會組織。此外，在重點課題的研究、科研資金的配置方向上，重點致力于法律服務(wù)的理論研究，引導(dǎo)法律服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。

（四）資金募集

1.財政預(yù)算。我國現(xiàn)階段，政府購買法律服務(wù)的資金來源主要是政府財政預(yù)算。但是，政府財政預(yù)算日趨繁冗和復(fù)雜，壓力日趨沉重，僅憑純粹意義上的財政預(yù)算遠遠不夠且極其不現(xiàn)實。加大政府購買法律服務(wù)財政預(yù)算力度，可以從多種渠道加以解決：一是減少政府性質(zhì)的法律服務(wù)財政預(yù)算沖抵政府購買法律服務(wù)資金預(yù)算。這樣的一減一加，不是簡單的數(shù)學(xué)運算，而是政府預(yù)算資金的政策導(dǎo)向。二是激勵企業(yè)和其他社會組織的社會責(zé)任感，利用稅金抵扣的方式，鼓勵其參與政府購買法律服務(wù)。三是進行實質(zhì)意義上的財政預(yù)算增支，擴大政府購買法律服務(wù)范圍，加大政府購買法律服務(wù)資金保障。

2.公益資金。引導(dǎo)公益資金輸入法律服務(wù)市場，必須把握好幾個重要環(huán)節(jié)：一是管理和運作好現(xiàn)有福彩資金項目，維護好法律服務(wù)特別是法律援助市場公益資金使用的良好口碑；二是配套相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范公益資金的管理使用，暢通募集資金的渠道；三是廣泛宣傳法律服務(wù)，提高法律服務(wù)的社會知曉度和認(rèn)可度，鼓動和激勵公益資金進入法律服務(wù)市場。

（五）合同管理

1.合同文本。依據(jù)最高上位法的立法旨歸，遵循“廣泛滿足人民群眾的法律服務(wù)需求”的根本，編制嚴(yán)謹(jǐn)完善、科學(xué)可行的法律服務(wù)項目清單（司法部、?。▍^(qū)、市）司法廳（局）、市（區(qū)）司法局逐級依據(jù)各自實際深化細化），并且以此為依據(jù)編制政府購買法律服務(wù)合同文本系統(tǒng)。

編制合同文本務(wù)須做到以下幾點：一是司法部編制部級制式合同文本系統(tǒng)，未經(jīng)許可?。▍^(qū)、市）不得修改調(diào)整，遇特殊情況須報經(jīng)司法部審核備案、省級財政部門審核同意方可作出調(diào)整；合同文本未盡事宜，補充條款報經(jīng)司法部審核備案、省級財政部門審核同意方可實施。二是?。▍^(qū)、市）司法廳（局）編制司法部合同子系統(tǒng)文本，報經(jīng)司法部審核備案后下發(fā)市（區(qū)）司法局使用；遇特殊情況須報經(jīng)?。▍^(qū)、市）司法廳（局）同意備案、市（區(qū)）財政部門審核同意方可作出調(diào)整。三是所有合同文本一律對外公開，供社會監(jiān)督和各類機構(gòu)參考。

2.合同執(zhí)行。政府購買法律服務(wù)合同執(zhí)行當(dāng)中必須注意把握好以下幾個問題：一是采購方（政府）務(wù)必完全履行合同義務(wù)，保證政府購買法律服務(wù)的市場口碑，特別是承接方階段任務(wù)完成后付款義務(wù)的履行；二是政府監(jiān)督特別是第三方評估的全程跟進不能斷層，保證雙方權(quán)利義務(wù)的完全履行；三是承接方的違約警告、懲戒直至合同終止（中止）須嚴(yán)格執(zhí)行不走樣，保證合同要約執(zhí)行的不打折扣，提供給社會和公眾優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。

3.合同監(jiān)督。在合同監(jiān)督環(huán)節(jié)，必須注意以下幾個重要問題：一是政府監(jiān)督部門（比如紀(jì)律檢查部門、審計部門、財政部門和司法行政部門）要各司其職、分工協(xié)作，做好承接方的合同履行監(jiān)督工作；二是暢通與承接方的溝通協(xié)調(diào)機制，保證合同雙方對等地位的始終如一；三是在立法層面明確第三方評估機構(gòu)的法律地位，鼓勵和扶持第三方評估機構(gòu)健康發(fā)展，充分采納第三方評估機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)和意見建議，樹立第三方評估機構(gòu)的良好形象；四是建立政府監(jiān)督部門、第三方評估機構(gòu)和社會監(jiān)督的封閉監(jiān)督鏈，構(gòu)建健全完善的合同執(zhí)行評估、監(jiān)督體系。

（責(zé)任編輯：張文靜）