袁 雪，童 凱

(哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150001)

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中國(guó)船舶大氣排放協(xié)同控制的法律規(guī)制探析

袁 雪，童 凱

(哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150001)

船舶化石燃料燃燒所排放的大氣污染物和溫室氣體對(duì)大氣環(huán)境和人體健康產(chǎn)生很大危害。一般情況下，大氣污染物排放屬于大氣污染防治范疇，溫室氣體排放屬于應(yīng)對(duì)氣候變化范疇，但是由于船舶排放的大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性、排放介質(zhì)相同性以及減排措施一致性等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)二者進(jìn)行協(xié)同控制。中國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際海事組織和歐美等國(guó)的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法，對(duì)船舶大氣排放的協(xié)同控制進(jìn)行法律規(guī)制。

船舶排放；大氣污染物；溫室氣體；協(xié)同控制

船舶的大氣排放物主要包括大氣污染物和溫室氣體兩類物質(zhì)，雖然二者屬于兩類不同的大氣排放物，但是船舶排放主要是由于發(fā)動(dòng)機(jī)和鍋爐中的化石燃料燃燒，而且都是排放到地球大氣中，危害大氣環(huán)境和人體健康，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其排放進(jìn)行規(guī)制。隨著《1973年國(guó)際防止船舶污染公約》及其1978年議定書(簡(jiǎn)稱MARPOL公約)附則IV“船舶能效規(guī)則”的通過(guò)，國(guó)際海事組織(International Maritime Organization，簡(jiǎn)稱IMO)開始對(duì)船舶大氣污染物和溫室氣體排放進(jìn)行協(xié)同控制。歐美國(guó)家也通過(guò)立法和實(shí)踐對(duì)船舶排放進(jìn)行協(xié)同控制。中國(guó)當(dāng)前關(guān)于船舶排放的立法相對(duì)滯后，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際立法和其他國(guó)家立法對(duì)船舶大氣排放協(xié)同控制進(jìn)行法律規(guī)制。

一、 船舶大氣排放協(xié)同控制的必要性

(一)船舶大氣排放及其影響

船舶的大氣排放物主要由發(fā)動(dòng)機(jī)和鍋爐等設(shè)備中的燃料燃燒所產(chǎn)生，主要包括二氧化碳(CO2)、一氧化碳(CO)、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和揮發(fā)性有機(jī)化合物(VOC)等，以及顆粒狀態(tài)的黑炭(BC)和聚甲醛(POM)等，[1]其中既包括大氣污染物，也包括溫室氣體。

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)并未對(duì)大氣污染或大氣污染物進(jìn)行概念界定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法釋義》的解釋，所謂大氣污染，是指由于人為活動(dòng)，使某些物質(zhì)進(jìn)入大氣，達(dá)到一定濃度，從而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面的特性改變，產(chǎn)生危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質(zhì)財(cái)富后果的大氣質(zhì)量惡化現(xiàn)象。[2]17船舶排放的大氣污染物主要包括氮氧化物(NOX)、硫氧化物(SOX)、CO和顆粒物(PM)等，不僅嚴(yán)重污染大氣環(huán)境并導(dǎo)致全球氣候變化，而且對(duì)人體健康也產(chǎn)生嚴(yán)重危害。如吸入PM會(huì)引起肺功能的改變，最終導(dǎo)致心血管和哮喘疾病的增加；SO2濃度增高會(huì)導(dǎo)致哮喘病和心臟病加重；NOx可引起咳嗽和咽喉痛，加重支氣管炎、哮喘病和肺氣腫；CO可以降低血液的輸氧能力，從而使腦和心臟組織缺氧。[2]18-19

根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)(Intergovernmental Panel On Climate Change，簡(jiǎn)稱IPCC)《第三次評(píng)估報(bào)告》，溫室氣體是指大氣中由于自然或人為原因產(chǎn)生的能夠吸收和釋放地球表面、大氣和云所射出的紅外輻射譜段特定波長(zhǎng)輻射的氣體成分。該特征導(dǎo)致溫室效應(yīng)。水(H2O)、CO2、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、臭氧(O3)是地球大氣中主要的溫室氣體。此外，大氣中還有許多完全由人為因素產(chǎn)生的溫室氣體，如《蒙特利爾議定書》所涉及的鹵烴和其他含氯和含溴物。《京都議定書》將CO2、N2O、CH4、六氟化硫(SF6)、氫氟碳化物(HFCs)和全氟化碳(PFCs)等六種氣體定為溫室氣體。其中，CO2是最容易直接受人類活動(dòng)影響的溫室氣體來(lái)源，CO2大約占大氣中溫室氣體含量的26%，而且雖然其含量目前只占380ppm，但它產(chǎn)生了極強(qiáng)的溫室效應(yīng)。[3]國(guó)際海運(yùn)排放是大氣中溫室氣體含量增加的重要來(lái)源，船舶排放CO2等溫室氣體會(huì)導(dǎo)致氣候變化。

(二)協(xié)同效應(yīng)理論及其在氣候變化領(lǐng)域的提出

有學(xué)者通過(guò)對(duì)中國(guó)大氣污染物和溫室氣體的排放進(jìn)行數(shù)據(jù)和實(shí)證分析，認(rèn)為中國(guó)SO2和CO2排放特征具有一定的相似性，因此大氣污染物控制措施與溫室氣體減排措施具有一定的協(xié)同效應(yīng)。[4]協(xié)同效應(yīng)原為一種物理化學(xué)現(xiàn)象，又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的組分相加或調(diào)配在一起，所產(chǎn)生的作用大于各種組分單獨(dú)應(yīng)用時(shí)作用的總和。[5]“協(xié)同”這一概念最早是在1971年由德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出，認(rèn)為整個(gè)環(huán)境中的各個(gè)系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系，社會(huì)現(xiàn)象之間的關(guān)系也是如此。

最早在氣候變化領(lǐng)域提到“協(xié)同效應(yīng)”的是2001年IPCC發(fā)布的《第三次評(píng)估報(bào)告》，認(rèn)為協(xié)同效應(yīng)就是輔助效益，是指實(shí)施特定的氣候變化政策所產(chǎn)生的輔助或附帶效益。這樣的政策不僅對(duì)溫室氣體排放產(chǎn)生影響，而且影響資源的有效使用，如當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域的化石燃料使用所造成的空氣污染物排放，還對(duì)諸如交通、農(nóng)業(yè)、土地利用、就業(yè)和燃料安全等問(wèn)題產(chǎn)生影響。[6]在大氣排放的協(xié)同控制方面，協(xié)同效應(yīng)一般應(yīng)表現(xiàn)為兩方面，即在溫室氣體減排過(guò)程中減少了大氣污染物的排放；在大氣污染物減排的過(guò)程中取得了溫室氣體減排的效果。2014年11月，IPCC發(fā)布的《第五次評(píng)估報(bào)告》在提出減緩氣候變化政策的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了減緩氣候變化應(yīng)當(dāng)貫徹“協(xié)同效應(yīng)”。[7]2009年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)指出，除了直接的氣候影響效益以外，氣候變化減緩政策還會(huì)產(chǎn)生其他廣泛而深入的效益。視具體情況，如清潔能源技術(shù)或提高能效的政策很可能使地方局部或室內(nèi)空氣質(zhì)量改善，從而減少人體健康風(fēng)險(xiǎn)。這些并行的效益被稱為氣候減緩政策的協(xié)同效益。[8]2004年，美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(US EPA)在綜合環(huán)境戰(zhàn)略中首次使用“協(xié)同控制”，是指同時(shí)控制兩種或者兩種以上有害污染物的控制措施，有害氣體界定為溫室氣體和大氣常規(guī)污染物。[9]US EPA在2004年提出協(xié)同效應(yīng)就是指一個(gè)首要目標(biāo)政策的附屬或附加效益，也被稱作多重效益，如旨在減少溫室氣體排放的政策還能產(chǎn)生其他同等或更重要的效益，如與發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的，可持續(xù)發(fā)展和公平等的效益，包括節(jié)約能源、經(jīng)濟(jì)收益、空氣改善或公眾健康等。協(xié)同效益一詞還用于更普遍的意義，包括積極和消極的效應(yīng)。[10]歐盟也針對(duì)溫室氣體控制帶來(lái)的大氣污染排放的協(xié)同效應(yīng)展開評(píng)估。[11]歐洲環(huán)境局(EEA)于2007年指出，降低溫室氣體排放的措施是需要一定成本的。然而，這些措施也通過(guò)減少氣候變化的影響以及與之相關(guān)的成本來(lái)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)效益。另外，還可以通過(guò)減少當(dāng)?shù)氐目諝馕廴竞湍茉聪膸?lái)經(jīng)濟(jì)效益。減排措施也會(huì)產(chǎn)生其他社會(huì)效益，如減少空氣污染能節(jié)約健康成本。[12]

中國(guó)對(duì)協(xié)同效應(yīng)的研究起步較晚，大約從2003年開始出現(xiàn)?；谥袊?guó)更多關(guān)注污染物減排的國(guó)情，學(xué)者更多聚焦污染控制政策帶來(lái)的協(xié)同效應(yīng)，而較少研究溫室氣體控制政策帶來(lái)的協(xié)同效應(yīng)。[13]中國(guó)在2007年發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》全面闡述了2010年之前中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的對(duì)策，提出要遵循“將應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與其他相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合的原則”，將減緩和適應(yīng)氣候變化的政策措施納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體到大氣污染防治領(lǐng)域，就要實(shí)行溫室氣體排放與大氣污染防治的協(xié)同控制。當(dāng)前基于不同的視角有多種協(xié)同控制模式，主要包括多污染物的目標(biāo)協(xié)同控制模式，清潔生產(chǎn)過(guò)程控制與末端治理的技術(shù)協(xié)同控制模式，政策、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多政策體系的政策協(xié)同控制模式，不同區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域協(xié)同控制模式四種模式。其中，政策協(xié)同應(yīng)該具有引領(lǐng)性和指導(dǎo)性，目標(biāo)協(xié)同是大氣污染防控的載體，技術(shù)協(xié)同是技術(shù)保障，區(qū)域協(xié)同有利于改善中國(guó)當(dāng)前空氣質(zhì)量“行政條塊化”管理帶來(lái)的區(qū)域性大氣污染監(jiān)管不利的現(xiàn)狀。[14]

2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》第2條第2款規(guī)定：“……對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。”這是中國(guó)首次以立法的形式提出對(duì)大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。雖然該調(diào)控只是關(guān)于協(xié)同控制的原則性規(guī)定，其實(shí)施還存在不少挑戰(zhàn)和困難，需要從理論和實(shí)踐層面逐漸厘清理路，但畢竟說(shuō)明中國(guó)在大氣污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域邁開了協(xié)同治理的步伐。當(dāng)前，中國(guó)不僅面臨二氧化硫、氮氧化物、細(xì)顆粒物等大氣污染物排放而產(chǎn)生的大氣污染防治壓力，而且要應(yīng)對(duì)二氧化碳等溫室氣體排放總量不斷增加而帶來(lái)的氣候變化挑戰(zhàn)。減少大氣污染排放的同時(shí)，能產(chǎn)生減少溫室氣體排放的效果，反之亦然。因此，減少大氣污染物排放和減少溫室氣體排放應(yīng)當(dāng)協(xié)同控制。[15]當(dāng)前，船舶排放的硫化物和氮氧化物，已成為港口城市主要的大氣污染源，對(duì)當(dāng)?shù)卮髿赓|(zhì)量產(chǎn)生嚴(yán)重影響。同時(shí)，船舶排放的溫室氣體也是全球溫室氣體排放的重要來(lái)源，也對(duì)海洋和港口城市的氣候變化具有重要影響。因此，作為大氣排放重要組成部分，應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶排放的溫室氣體和大氣污染物進(jìn)行協(xié)同控制。

(三)船舶大氣排放協(xié)同控制的可行性分析

1.地球環(huán)境系統(tǒng)要受到整體的保護(hù)

地球系統(tǒng)正在遭受不同污染排放的復(fù)雜影響。船舶排放的大氣污染物對(duì)海洋和港口以及航道附近的大氣環(huán)境和人體健康影響較大，而且大氣污染物有制冷效果，對(duì)氣候也有影響。船舶排放的溫室氣體則會(huì)產(chǎn)生溫室效應(yīng)，能使氣候變暖。地球系統(tǒng)作為一個(gè)整體，應(yīng)當(dāng)受到整體的保護(hù)，因此應(yīng)對(duì)船舶大氣排放協(xié)同控制。

2.船舶大氣排放具有同根同源性

大氣污染物和溫室氣體排放在很大程度上具有共同的來(lái)源，主要來(lái)自礦物燃料的燃燒、工業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)热祟惢顒?dòng)，在終端部門，大氣污染物與CO2等溫室氣體通常與煤炭等礦物燃料相伴而生。因此，溫室氣體減排與大氣污染物防治在理論上具有直接相關(guān)性。[16]船舶運(yùn)輸中產(chǎn)生的CO、碳?xì)浠衔?HC)和煤煙等物質(zhì)主要是由于發(fā)動(dòng)機(jī)燃油燃燒不充分生成的，而NOX和CO2等則是由船舶鍋爐燃燒時(shí)的高溫和高壓環(huán)境所導(dǎo)致。因此船舶排放的大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性。[17]

3.船舶大氣排放具有相同的排放介質(zhì)

船舶在航行過(guò)程中以及在港口停泊裝卸作業(yè)過(guò)程中，由于發(fā)動(dòng)機(jī)或鍋爐的運(yùn)轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的排放，不論是NOX、SOX等大氣污染物還是CO2等溫室氣體的排放，都是以大氣作為排放介質(zhì)的，大氣是船舶排放的污染物和溫室氣體的主要載體。而且，大氣污染物和溫室氣體在大氣中會(huì)不斷地相互作用和轉(zhuǎn)化。

4.船舶大氣排放的減排措施具有一致性

MARPOL公約附則Ⅵ就是針對(duì)船舶造成空氣污染的規(guī)則，主要包括如何減少船舶NOX和SOX等大氣污染物排放和如何削減CO2等船舶溫室氣體排放的能效規(guī)則。而且根據(jù)公約要求，各國(guó)紛紛采取相應(yīng)的技術(shù)、營(yíng)運(yùn)以及市場(chǎng)機(jī)制措施，以滿足IMO提出的國(guó)際海運(yùn)減排目標(biāo)。具體措施主要包括改善船舶發(fā)動(dòng)機(jī)和鍋爐性能、改變船型型線設(shè)計(jì)、降低船速、采用低硫燃料、征收燃料稅等。這些海運(yùn)減排措施不僅能產(chǎn)生減少大氣污染物的效果，也會(huì)實(shí)現(xiàn)減少船舶溫室氣體排放的目的。因此，可以通過(guò)實(shí)施共同的減排措施來(lái)對(duì)船舶排放的大氣污染物和溫室氣體進(jìn)行協(xié)同控制。

二、船舶大氣排放協(xié)同控制的國(guó)際和國(guó)外立法與實(shí)踐

(一)船舶大氣排放協(xié)同控制的國(guó)際法律規(guī)制

在國(guó)際立法層面，規(guī)制船舶排放的國(guó)際公約主要是IMO制定的MARPOL公約，1995年在MEPC第37次會(huì)議上通過(guò)了公約附則Ⅵ“防止船舶造成空氣污染規(guī)則”，規(guī)制船舶大氣排放問(wèn)題。起初，附則Ⅵ包括三章，主要規(guī)范船舶大氣污染物排放問(wèn)題，如消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)、NOX、SOX、PM等。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問(wèn)題逐漸關(guān)注，尤其是《京都議定書》第2.2條將調(diào)整國(guó)際海運(yùn)排放的任務(wù)授權(quán)給IMO，IMO就將船舶溫室氣體排放列為自己的工作任務(wù)，最終于2011年IMO海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(MEPC)第62次會(huì)議通過(guò)附則Ⅵ第四章，將附則Ⅵ的適用范圍從船舶排放的大氣污染物擴(kuò)大到CO2等溫室氣體。附則Ⅵ第一章“總則”部分在第2條對(duì)何為船舶排放做了界定，即排放系指船舶向大氣或海洋中釋放受本附則控制的任何物質(zhì)。由于附則Ⅵ最初只規(guī)制大氣污染物排放，因此該附則控制的物質(zhì)就只包括大氣污染物，隨著第四章的通過(guò)并生效，將船舶溫室氣體排放納入公約的適用范圍，公約開始將船舶排放的溫室氣體與大氣污染物進(jìn)行協(xié)同控制。公約以國(guó)際立法的形式奠定了對(duì)船舶大氣排放進(jìn)行協(xié)同控制的基礎(chǔ)，成為各成員國(guó)制定和完善國(guó)內(nèi)相關(guān)船舶大氣排放協(xié)調(diào)控制立法的典范。

(二)美國(guó)將溫室氣體列為大氣污染物進(jìn)行協(xié)同控制

美國(guó)調(diào)整空氣污染的法律主要是1963年的《清潔空氣法案》，該法案至今已經(jīng)修訂了十多次，每次修訂都是緊隨著環(huán)境污染事件或某種大氣污染物增多而迅速進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定，對(duì)美國(guó)空氣質(zhì)量的改善起到了明顯的促進(jìn)作用，保護(hù)了公眾健康和大氣環(huán)境，逐步建立起一套聯(lián)邦控制空氣污染的法律規(guī)制體系。該法案將大氣污染物分為標(biāo)準(zhǔn)空氣污染物和有害空氣污染物兩類，專門規(guī)定了對(duì)移動(dòng)空氣污染物質(zhì)排放源的管理，將輪船列為其中一種移動(dòng)源設(shè)備進(jìn)行管理。其中1970年修正案規(guī)定了六種標(biāo)準(zhǔn)污染物：CO、NO2、SO2、總懸浮顆粒物(TSP)、碳?xì)浠衔?HC)和光化學(xué)氧化劑(以O(shè)3計(jì))。1990年修正案取消了HC，增加了鉛(Pb)。該法案建立了美國(guó)大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦和各州之間、州際之間以及聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)之間大氣污染防治合作的必要性。法案還規(guī)定了行政管理、民事訴訟和刑事訴訟以及提供了多方面的資金和技術(shù)支持等保障措施，以保障這一協(xié)調(diào)機(jī)制有效實(shí)施。自1990年以來(lái)，美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量得到了很大改善，每年減少了170萬(wàn)噸有毒物質(zhì)排放入大氣中，將六種標(biāo)準(zhǔn)污染物排放量減少至原來(lái)的41%。[18]

2009年12月7日，作為對(duì)2007年4月美國(guó)最高法院關(guān)于Massachusettsv.EPA案裁決的回應(yīng)，美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局根據(jù)《清潔空氣法案》第202(a)條款公布一項(xiàng)決定，正式宣布將CO2、CH4、N2O、SF6、CFCs和PFCs等六種溫室氣體列為“對(duì)公眾產(chǎn)生威脅的污染物”，確定溫室氣體對(duì)美國(guó)公眾的健康和福祉構(gòu)成威脅，需要限制其排放。[19]其實(shí)，這與美國(guó)政府的環(huán)境政策轉(zhuǎn)變不無(wú)關(guān)系，說(shuō)明了美國(guó)政府對(duì)氣候變化和能源危機(jī)問(wèn)題的關(guān)注。美國(guó)將溫室氣體列為大氣污染物的做法突破了傳統(tǒng)的溫室氣體不屬于大氣污染物的界定標(biāo)準(zhǔn)，將“是否危害公眾健康”作為判斷溫室氣體是否屬于污染物的標(biāo)準(zhǔn)，而不是傳統(tǒng)的單純強(qiáng)調(diào)溫室氣體產(chǎn)生的溫室效應(yīng)導(dǎo)致氣候變暖的環(huán)境危害。因此，有學(xué)者主張中國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的做法，將溫室氣體視為空氣污染物，應(yīng)是《大氣污染防治法》為應(yīng)對(duì)氣候變化做出的最便捷的反應(yīng)途徑。[20]4

以《清潔空氣法案》為基礎(chǔ)，美國(guó)制定了一系列嚴(yán)格的有針對(duì)性的船舶氣體排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制船舶排放。美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局曾制定了減少船舶污染大氣的稅收政策，規(guī)定從2001年起征收NOX排放稅，以所收稅金補(bǔ)貼采取降低污染措施而增加的費(fèi)用。2007年10月，美國(guó)啟動(dòng)有關(guān)船舶氣體排放的單邊立法，擬替代IMO通過(guò)的相關(guān)船舶氣體排放的國(guó)際公約，在IMO通過(guò)更為嚴(yán)格的規(guī)范船舶排放的公約之前，預(yù)先對(duì)船舶硫化物排放進(jìn)行控制。[21]2009年3月30日，美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局建議對(duì)美國(guó)沿海船舶實(shí)施更嚴(yán)格的污染氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，要求在海岸線370公里的范圍內(nèi)設(shè)置污染氣體排放控制區(qū)，要求船舶從2015年開始執(zhí)行更嚴(yán)格的硫化物排放標(biāo)準(zhǔn)，到2016年，新船必須安裝控制污染氣體排放的先進(jìn)設(shè)備。[22]該標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)相比，將使大型船舶排放的NOX減少約80%，PM減少約85%。新標(biāo)準(zhǔn)是減少船舶污染氣體排放的重要措施，可以減少污染氣體對(duì)健康、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)所造成的損害。[23]

(三)歐盟關(guān)于船舶排放協(xié)同控制的立法與實(shí)踐

歐盟很早就通過(guò)立法關(guān)注全球氣候變化，主張污染物和溫室氣體減排。歐盟關(guān)于污染防治遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、源頭原則、公眾參與原則等污染綜合控制原則，將環(huán)境污染的末端控制和源頭控制結(jié)合起來(lái)。1987年《歐共體第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》指出，當(dāng)環(huán)境問(wèn)題是由許多源頭的污染物排入單一的環(huán)境介質(zhì)所引起時(shí)，以排放限制或?yàn)樵摲N介質(zhì)制定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的污染控制方法可能是最適當(dāng)?shù)?。[24]歐盟將環(huán)境分為空氣、水和土壤等幾個(gè)部分來(lái)對(duì)待污染物排放，而且實(shí)踐證明單純地采取嚴(yán)格限制某一介質(zhì)的污染標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會(huì)產(chǎn)生其他介質(zhì)的污染控制的協(xié)同效應(yīng)，因此歐盟采用環(huán)境污染綜合治理的方法，將幾個(gè)不同介質(zhì)的污染協(xié)同控制。在同一介質(zhì)的污染物排放方面，也采用協(xié)同控制的方法。1996年9月24日，歐盟制定了《污染防治綜合指令》以規(guī)范工業(yè)領(lǐng)域的污染物排放。該指令附件I明確規(guī)定了其監(jiān)管的排放源和污染物范圍，其中包括了《京都議定書》中的CO2和其他溫室氣體，采用協(xié)同控制的方式來(lái)規(guī)范工業(yè)污染物排放和溫室氣體排放，歐盟可以利用該指令對(duì)溫室氣體排放像對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物一樣進(jìn)行末端控制。[25]該指令于2010年被《工業(yè)污染物排放指令》所取代。

隨著全球氣候變化的加劇，2000年，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《在歐盟內(nèi)部建立溫室氣體排放交易綠皮書》，要求各成員國(guó)為減少溫室氣體排放而建立碳排放交易機(jī)制，以完成根據(jù)《京都議定書》承諾的在1990年基礎(chǔ)上溫室氣體減排8%的目標(biāo)。2003年10月13日，歐盟通過(guò)了《建立歐盟內(nèi)部溫室氣體排放交易框架指令》(即歐盟第87號(hào)指令)，逐步建立起歐盟內(nèi)部統(tǒng)一的碳排放交易體系。隨著第87號(hào)指令的頒布，歐盟開始考慮如何協(xié)調(diào)兩個(gè)指令之間的關(guān)系，如何更好地將大氣污染物和溫室氣體進(jìn)行協(xié)調(diào)控制，如87號(hào)指令第8條規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施，以確保頒發(fā)溫室氣體排放許可證的條件和程序與頒發(fā)排污許可證的條件和程序相協(xié)調(diào)。

在2008年11月19日的第87號(hào)指令修訂過(guò)程中，歐盟考慮擬于2012年起將民用航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。[26]航空碳稅開征后，由于遭到世界大部分國(guó)家的抵制而擱淺。但歐盟于2012年5月通過(guò)一項(xiàng)立法修正案，為了保護(hù)環(huán)境，將對(duì)行駛于歐盟國(guó)家海域的船舶執(zhí)行更嚴(yán)格的硫化物排放標(biāo)準(zhǔn)。法案規(guī)定，從2020年開始，所有行駛在歐盟成員國(guó)12海里領(lǐng)海或停泊在其港口的船舶，將執(zhí)行IMO于2008年制定的0.5%的硫化物排放標(biāo)準(zhǔn)，而屬于歐盟專屬排放控制區(qū)的波羅的海、北海和英吉利海峽，則從2015年開始執(zhí)行0.1%的標(biāo)準(zhǔn)。[27]為了響應(yīng)2014年3月MEPC第66次會(huì)議上通過(guò)的關(guān)于建立船舶燃油消耗全球數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)的提議，2014年11月26日，歐盟正式通過(guò)了旨在減少國(guó)際航運(yùn)業(yè)碳排放的MRV法案，作為海運(yùn)領(lǐng)域碳排放的檢測(cè)、報(bào)告和核實(shí)規(guī)則。隨著其針對(duì)5 000總噸以上的船舶于2018年1月1日的開始生效，必將進(jìn)一步推進(jìn)歐盟乃至全球航運(yùn)業(yè)減排的發(fā)展。[28]

三、中國(guó)船舶大氣排放的法律規(guī)制現(xiàn)狀分析——從分頭控制過(guò)渡到協(xié)同控制

由于船舶排放不僅在國(guó)家全部排放中的比重較小，而且在移動(dòng)交通源排放中的比重也比機(jī)動(dòng)車排放小，因此當(dāng)前中國(guó)并沒(méi)有將船舶廢氣排放納入污染物排放統(tǒng)計(jì)的范疇。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中，只在第一部分的“強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治”環(huán)節(jié)提到要“開展工程機(jī)械等非道路移動(dòng)機(jī)械和船舶的污染控制”的原則性要求，但并沒(méi)有制定配套的計(jì)劃。由于船舶以重油或柴油為主要燃料，且在港口停泊裝卸作業(yè)期間排放范圍比較集中，會(huì)對(duì)港口及周邊區(qū)域環(huán)境和人體健康產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響。因此，隨著未來(lái)中國(guó)大氣污染防治和溫室氣體減排的逐步深入，控制船舶排放將成為中國(guó)特別是沿海港口城市面對(duì)的一大挑戰(zhàn)。[29]因此，對(duì)船舶大氣排放進(jìn)行法律規(guī)制十分必要。

在中國(guó)，當(dāng)前關(guān)于大氣污染防治的立法是1987年頒布的《大氣污染防治法》(經(jīng)過(guò)1995年8月29日修正、2000年4月29日第一次修訂和2015年8月29日第二次修訂)。面對(duì)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)和減緩氣候變化的迫切形勢(shì)，中國(guó)于2010年初開始起草旨在控制和減少溫室氣體排放、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》，目前法律框架草案已經(jīng)完成但未公布，可供評(píng)判與借鑒的文本就是2012年3月18日發(fā)布的中國(guó)社科院法學(xué)研究所起草的《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法征求意見(jiàn)稿》(簡(jiǎn)稱《氣候變化應(yīng)對(duì)法征求意見(jiàn)稿》)。相比美歐，中國(guó)關(guān)于船舶大氣污染和溫室氣體排放的立法和實(shí)踐處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。在立法上，修訂之前的《大氣污染防治法》只在第四章“防治機(jī)動(dòng)車船排放污染”部分原則性地規(guī)定了機(jī)動(dòng)車船不得超標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物等內(nèi)容，而且將船舶和機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放合并規(guī)定，多是關(guān)于機(jī)動(dòng)車大氣污染物排放的內(nèi)容，較少針對(duì)船舶大氣污染物排放的規(guī)定，更無(wú)關(guān)于船舶溫室氣體排放的規(guī)定。

2016年新施行的《大氣污染防治法》在總則部分確立了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的原則，其第2條第2款規(guī)定，防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。關(guān)于船舶大氣排放的規(guī)制問(wèn)題，該法在第四章第三節(jié)“機(jī)動(dòng)車船等污染防治”部分規(guī)定了關(guān)于機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械和船舶大氣污染物排放問(wèn)題，雖然仍沿用之前立法的合并規(guī)定方式，但是在船舶污染物排放方面對(duì)之前的立法進(jìn)行了較大的修訂和補(bǔ)充，涉及到船舶的有第50條至第51條、第60條、第62條至第66條。其中第50條和第51條是將船舶與機(jī)動(dòng)車合并規(guī)定的，如為了減少化石能源的消耗，國(guó)家采取各種措施推廣節(jié)能環(huán)保型和新能源機(jī)動(dòng)車船，限制高油耗、高排放機(jī)動(dòng)車船的發(fā)展(第50條第2款)；機(jī)動(dòng)車船不得超標(biāo)排放大氣污染物并限制大氣污染物排放超標(biāo)的機(jī)動(dòng)車船的生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售(第51條)。國(guó)家鼓勵(lì)高排放船舶提前報(bào)廢(第60條第2款)。第62條至第66條是專門針對(duì)船舶大氣污染防治的措施，如賦予船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)船舶發(fā)動(dòng)機(jī)及有關(guān)設(shè)備是否符合國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)的職責(zé)(第62條，應(yīng)對(duì)IMO船舶能效設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的要求)；從船用燃油和岸電使用方面對(duì)船舶提出了環(huán)保要求(第63條，應(yīng)對(duì)IMO船舶能效管理計(jì)劃的要求)；通過(guò)設(shè)置船舶大氣排放控制區(qū)限制船舶排放(第64條)；對(duì)不符合環(huán)保要求和大氣排放標(biāo)準(zhǔn)的船用燃料予以生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售的限制(第65條)；要求船用發(fā)動(dòng)機(jī)油、氮氧化物還原劑、燃料和潤(rùn)滑油添加劑及其他添加劑的有害物質(zhì)含量和其他大氣環(huán)境保護(hù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(第66條)。

《大氣污染防治法》以新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)為依據(jù)，全面落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的各項(xiàng)制度措施，尤其值得關(guān)注的是其第2條第2款提出的對(duì)溫室氣體和大氣污染物實(shí)施協(xié)同控制的原則，努力實(shí)現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)合防治轉(zhuǎn)變。雖然該法僅僅對(duì)協(xié)同控制做了原則性規(guī)定，未對(duì)大氣污染物和溫室氣體進(jìn)行概念界定，后文也未對(duì)溫室氣體排放作出任何規(guī)定，但至少原則上為中國(guó)在大氣污染防治和溫室氣體減排領(lǐng)域?qū)嵤﹨f(xié)同控制奠定了法律基礎(chǔ)，也表明了中國(guó)大氣污染防治和溫室氣體減排的監(jiān)管從分頭控制向協(xié)同控制的逐漸過(guò)渡。當(dāng)然，由于中國(guó)當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化的立法缺位、大氣污染與氣候變化分屬于不同機(jī)關(guān)管理以及實(shí)踐中大氣污染物和溫室氣體在治理目標(biāo)上也存在差別，《大氣污染防治法》提出的對(duì)于大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的原則在實(shí)施過(guò)程中還會(huì)面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。[30]

四、中國(guó)船舶大氣排放協(xié)同控制法律規(guī)制的路徑選擇

隨著MARPOL公約附則Ⅵ“船舶能效規(guī)則”的實(shí)施，國(guó)際社會(huì)開始對(duì)船舶大氣污染進(jìn)行協(xié)同控制，世界各海運(yùn)和造船大國(guó)紛紛通過(guò)頒布和修改相應(yīng)立法、政策以及進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)等措施來(lái)積極應(yīng)對(duì)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，加緊制定關(guān)于船舶排放的立法、出臺(tái)相關(guān)的船舶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和燃料標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置船舶排放控制區(qū)，以盡早適應(yīng)國(guó)際海運(yùn)立法的趨勢(shì)。但規(guī)制船舶排放的前提是在厘清大氣污染物和溫室氣體的區(qū)別基礎(chǔ)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國(guó)當(dāng)前關(guān)于大氣污染防治和溫室氣體排放的立法。

(一)首先應(yīng)當(dāng)明確界定溫室氣體和大氣污染物并厘清二者的區(qū)別

新修訂的《大氣污染防治法》和已經(jīng)廢止的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》均規(guī)定了大氣污染防治問(wèn)題，但是卻都未給出明確的“大氣污染”和“大氣污染物”的定義?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?條第2款提出對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，即列舉式地規(guī)定了顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物和氨等幾種物質(zhì)屬于大氣污染物的范疇，但該法并未界定何為“大氣污染物”。對(duì)此，我們可以借鑒全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法釋義》中對(duì)“大氣污染”進(jìn)行的界定，“所謂大氣污染，是指由于人為活動(dòng)，使某些物質(zhì)進(jìn)入大氣，達(dá)到一定濃度，從而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面的特性改變，產(chǎn)生危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質(zhì)財(cái)富后果的大氣質(zhì)量惡化現(xiàn)象?！毕鄳?yīng)地，大氣污染物就是指直接或者間接向大氣排放的、能導(dǎo)致大氣環(huán)境污染的物質(zhì)。

中國(guó)有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法正在制定過(guò)程中，尚無(wú)關(guān)于溫室氣體的法律定義。《應(yīng)對(duì)氣候變化法征求意見(jiàn)稿》第113條“用語(yǔ)定義”中規(guī)定，溫室氣體是指伴隨人類活動(dòng)所產(chǎn)生并進(jìn)入大氣環(huán)境，能夠或者可能導(dǎo)致全球和區(qū)域氣候變暖的氣體。該條所界定的溫室氣體，包括了《京都議定書》所列六種氣體，還包括其他由國(guó)務(wù)院發(fā)展與改革部門會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門公布的氣體物質(zhì)。而且由于黑碳是能夠或可能導(dǎo)致全球或區(qū)域氣候變暖的大氣顆粒物，也被作為溫室氣體對(duì)待。筆者認(rèn)為，這一關(guān)于“溫室氣體”的定義有失全面，其只將溫室氣體界定為人為排放到大氣中的能導(dǎo)致氣候變暖的氣體，而忽略了原本自然存在于大氣中的溫室氣體。只有隨著人類活動(dòng)導(dǎo)致的大氣中人為排放的增多，使大氣中的溫室氣體超出了能夠承載的范圍，導(dǎo)致溫室效應(yīng)或者對(duì)人類健康構(gòu)成危害，這時(shí)才有了溫室氣體減排的需要。但是，即使如此，超出承載限度人為排放到大氣中的溫室氣體能否被稱之為“大氣污染物”，還有待進(jìn)一步商榷。因此，《應(yīng)對(duì)氣候變化法征求意見(jiàn)稿》第2條第2款以及第13條的規(guī)定就有失偏頗，第2條第2款規(guī)定：“排放屬于大氣污染物的溫室氣體，具體的監(jiān)督管理措施適用大氣污染防治法律法規(guī)的規(guī)定?！本o接著，第13條規(guī)定要對(duì)溫室氣體排放征收排污費(fèi)或者碳稅，并區(qū)分屬于大氣污染物的溫室氣體和不屬于大氣污染物的溫室氣體設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，該征求意見(jiàn)稿將溫室氣體中的一部分劃定為大氣污染物，將其監(jiān)管交由《大氣污染防治法》規(guī)范，但是對(duì)于何為“大氣污染物”以及什么樣的溫室氣體屬于“大氣污染物”并未進(jìn)行界定，難免會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的操作困難。因此，如前述，應(yīng)當(dāng)借鑒IPCC《第三次評(píng)估報(bào)告》中“溫室氣體”的定義。

雖然美國(guó)2009年通過(guò)最高法院判例修改了《清潔空氣法案》，將溫室氣體列為“空氣污染物”，從而納入該法案的調(diào)整范圍，但這其實(shí)是美國(guó)低碳發(fā)展的戰(zhàn)略之舉和權(quán)宜之策，只是將溫室氣體視為“空氣污染物”，按照“空氣污染物”進(jìn)行治理，并未在概念上混同兩種物質(zhì)。因此，即使中國(guó)要對(duì)船舶排放的大氣污染物和溫室氣體進(jìn)行協(xié)同控制，仍需厘清二者的概念和區(qū)別，如果涉及到二者的轉(zhuǎn)化，也應(yīng)在相應(yīng)立法中明確轉(zhuǎn)化的理由和范圍，這樣才利于實(shí)踐中的操作。

(二)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)立法并明確立法定位

船舶溫室氣體排放屬于應(yīng)對(duì)氣候變化的范疇，船舶大氣污染物排放屬于大氣污染防治的范疇，宏觀上說(shuō)都屬于環(huán)境保護(hù)法范疇。因此，協(xié)同控制船舶大氣排放，就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)關(guān)于大氣污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化等相關(guān)立法，并明確大氣污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化的立法同環(huán)境保護(hù)基本立法及其相關(guān)立法的關(guān)系。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立起完善的大氣污染防治和溫室氣體排放協(xié)同控制的法律規(guī)范體系框架，應(yīng)當(dāng)以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，建立包括《大氣污染防治法》、應(yīng)對(duì)氣候變化的立法、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》等一系列有關(guān)環(huán)境、資源和能源的相關(guān)法律在內(nèi)的綜合性環(huán)境保護(hù)法律體系。

目前，《大氣污染防治法》已經(jīng)修訂，但還未出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法，船舶大氣污染物排放已經(jīng)有法可依，但規(guī)制船舶溫室氣體排放處于缺乏法律依據(jù)狀態(tài)。當(dāng)前中國(guó)學(xué)者對(duì)于如何規(guī)制以CO2為代表的溫室氣體排放存在著爭(zhēng)論，主要聚焦于在中國(guó)當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化的立法還未出臺(tái)的狀態(tài)下是否應(yīng)將溫室氣體作為大氣污染物看待并納入到《大氣污染防治法》的規(guī)制范圍。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)將溫室氣體界定為空氣污染物，[20]4，21將溫室氣體排放作為環(huán)境問(wèn)題納入《大氣污染防治法》的修改內(nèi)容，并設(shè)置“控制溫室氣體排放”專章。[31]有的學(xué)者對(duì)此持否定態(tài)度，認(rèn)為一旦CO2在立法上被作為污染物質(zhì)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就會(huì)要求中國(guó)的環(huán)境立法建立排放標(biāo)準(zhǔn)和超標(biāo)排放處罰制度，這將不利于中國(guó)工業(yè)的發(fā)展。[32]而且如果仿效美國(guó)將溫室氣體作為空氣污染物并納入《大氣污染防治法》進(jìn)行規(guī)范，難以向社會(huì)傳達(dá)一種低碳發(fā)展的理念，中國(guó)宜選擇制定專門的立法來(lái)規(guī)制碳排放。[33]因此有學(xué)者提出折衷辦法，即在當(dāng)前中國(guó)規(guī)制船舶溫室氣體排放的專門立法缺失的狀態(tài)下，需要由已有的單行法進(jìn)行功能補(bǔ)位，而《大氣污染防治法》則是最優(yōu)選擇。[34]

《大氣污染防治法》主要調(diào)整大氣污染物排放，而應(yīng)對(duì)氣候變化的法律主要調(diào)整溫室氣體排放。二者調(diào)整對(duì)象不同，立法定位也不同，兩部法律應(yīng)當(dāng)各司其職，在各自領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，并且應(yīng)當(dāng)互相協(xié)同配合，共同致力于中國(guó)大氣污染協(xié)同控制。

(三)加快推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法并明確協(xié)同控制原則

氣候變化已經(jīng)成為當(dāng)下最重要的全球性問(wèn)題，任何國(guó)家都應(yīng)當(dāng)采取行動(dòng)保護(hù)大氣環(huán)境。2015年底在法國(guó)巴黎召開的全球氣候變化大會(huì)通過(guò)的《巴黎協(xié)定》，雖然并未改變共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則的基礎(chǔ)性地位，但是其為所有國(guó)家規(guī)定了減排義務(wù)，一改《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書》設(shè)定的只有附件一的國(guó)家才應(yīng)承擔(dān)量化的減排義務(wù)的狀況。中國(guó)作為新興的發(fā)展中大國(guó)，有責(zé)任也有能力承擔(dān)起逐步削減溫室氣體排放的國(guó)際義務(wù)，表現(xiàn)出中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)。雖然溫室氣體并不屬于大氣污染物，但是由于中國(guó)當(dāng)前沒(méi)有氣候變化立法，因此中國(guó)于2015年修訂了《大氣污染防治法》并確定了要實(shí)施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的減排原則，這一規(guī)定符合國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的趨勢(shì)。

削減溫室氣體排放、減緩氣候變化是全球共同關(guān)注的話題，中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)的重要一員，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)大氣環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際義務(wù)，由于當(dāng)前中國(guó)沒(méi)有氣候變化立法，國(guó)內(nèi)關(guān)于溫室氣體減排等活動(dòng)缺乏法律約束，更多是基于道德倫理制約，這不利于中國(guó)充分參與應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際立法和實(shí)踐。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快制定應(yīng)對(duì)氣候變化的法律，使溫室氣體排放有法可依。

首先，立法應(yīng)確立溫室氣體減排和大氣污染防治協(xié)同控制的原則。中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到大氣污染防治和溫室氣體減排協(xié)同控制的重要性，與《大氣污染防治法》相協(xié)調(diào)，在總則中確立溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制的減排原則，使兩法共同為中國(guó)對(duì)船舶大氣污染物和溫室氣體排放進(jìn)行協(xié)同控制奠定堅(jiān)實(shí)的法律和制度基礎(chǔ)。中國(guó)社科院起草的《應(yīng)對(duì)氣候變化法征求意見(jiàn)稿》第4條規(guī)定了應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持綠色和低碳發(fā)展，統(tǒng)籌氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。筆者建議應(yīng)當(dāng)增加溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制原則的規(guī)定。其次，立法應(yīng)明確界定溫室氣體的概念及其種類。應(yīng)對(duì)氣候變化的法律主要調(diào)整對(duì)象就是溫室氣體排放和氣候變化，因此，應(yīng)明確界定“溫室氣體”的概念，并結(jié)合國(guó)際立法和國(guó)內(nèi)實(shí)踐對(duì)具體規(guī)制的溫室氣體種類進(jìn)行列舉?！洞髿馕廴痉乐畏ā分芯蜎](méi)有關(guān)于“大氣污染”和“大氣污染物”的概念界定，給理論研究和實(shí)踐操作帶來(lái)了不少困難。第三，應(yīng)當(dāng)建立起一套完整的削減溫室氣體排放的制度，為溫室氣體減排提供法律和制度基礎(chǔ)。第四，可以仿效《大氣污染防治法》的立法體例，在具體的溫室氣體減排措施部分，著重就船舶溫室氣體減排進(jìn)行專門規(guī)定。

(四)根據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)船舶大氣排放標(biāo)準(zhǔn)提高船舶能效管理水平、設(shè)置船舶大氣排放控制區(qū)

MARPOL公約附則Ⅵ第三章就是關(guān)于船舶NOX和SOX減排的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。IMO在通過(guò)立法加強(qiáng)船舶污染物排放限制的同時(shí)，還規(guī)定了船舶燃油硫含量標(biāo)準(zhǔn)、柴油機(jī)氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)及明確的實(shí)施時(shí)間表。鑒于中國(guó)港口和船舶大氣污染防治的緊迫形勢(shì)，為了提高中國(guó)造船業(yè)和航運(yùn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》要求，2016年8月30日，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同質(zhì)檢總局發(fā)布了《船舶發(fā)動(dòng)機(jī)排氣污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)第一、二階段)》(GB15097—2016)，這是中國(guó)首次發(fā)布船舶大氣污染物排放控制國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)船舶污染物排放控制，填補(bǔ)了船舶大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)空白。根據(jù)安排，標(biāo)準(zhǔn)將分兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段，與中國(guó)船機(jī)排放現(xiàn)狀相比，PM排放將削減70%左右，NOX排放將削減20%以上；第二階段，PM和NOX將在第一階段基礎(chǔ)上，分別進(jìn)一步降低40%和20%。[35]新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于船舶燃油使用做出了規(guī)定，對(duì)于飽受船舶排放污染困擾的港口城市和江河沿岸城市是重大利好，必將提高環(huán)境效益，但對(duì)于航運(yùn)企業(yè)和發(fā)動(dòng)機(jī)企業(yè)來(lái)說(shuō)，技術(shù)和成本壓力徒增。其實(shí)，國(guó)內(nèi)許多航運(yùn)企業(yè)和船用油企業(yè)已經(jīng)根據(jù)IMO技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)和船舶管理，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，航運(yùn)業(yè)和船舶配套行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)增加，必將承擔(dān)起保護(hù)大氣環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，在環(huán)境效益與運(yùn)營(yíng)成本之間進(jìn)行平衡。

IMO根據(jù)MARPOL公約中的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)了一些船舶排放控制區(qū)(ECA)，包括硫氧化物排放控制區(qū)(SECA)和氮氧化物排放控制區(qū)(NECA)。目前，IMO確認(rèn)的排放控制區(qū)為北美海域、美國(guó)加勒比海域、夏威夷海域、波羅的海區(qū)域和北海區(qū)域，包括地中海在內(nèi)的歐盟等水域正在考慮加入。[36]中國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒MARPOL公約的規(guī)定，在人口密集、航運(yùn)繁忙以及污染較嚴(yán)重的沿海和內(nèi)河運(yùn)輸區(qū)域設(shè)立若干排放控制區(qū)，設(shè)置船舶在控制區(qū)內(nèi)和控制區(qū)外不同的燃料含硫量標(biāo)準(zhǔn)，從而減少船舶氮氧化物和硫氧化物等大氣污染物的排放。2015年7月，在船舶大氣污染物排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之前，中國(guó)就宣布設(shè)立硫排放控制區(qū)，分別設(shè)在珠三角、長(zhǎng)三角和渤海灣。配合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)頒布，2016年8月31日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《船舶與港口污染防治專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案(2015—2020)》，提出推進(jìn)設(shè)立船舶大氣污染物排放控制區(qū)，積極開展港口作業(yè)污染專項(xiàng)治理等措施。方案提出，到2020年，珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海京津冀水域船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物與2015年相比分別下降65%、20%、30%。

五、結(jié)語(yǔ)

2014年10月MEPC第67次會(huì)議通過(guò)的《2014年第三次溫室氣體研究報(bào)告》更新了全球船舶溫室氣體排放數(shù)據(jù)：2012年，國(guó)際海運(yùn)排放7.96億噸，占全球排放2.2%，雖然比《2009年第二次溫室氣體研究報(bào)告》統(tǒng)計(jì)的2007年國(guó)際海運(yùn)排放量(8.85億噸)及所占比例(2.8%)有所下降，但I(xiàn)MO預(yù)測(cè)，到2050年排放有可能會(huì)增長(zhǎng)50%—250%。[37]2015年3月6日，“應(yīng)對(duì)氣候變化與大氣污染治理協(xié)同控制政策研究”項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)在北京召開，該項(xiàng)目擬對(duì)中國(guó)的氣候變化與大氣污染協(xié)同治理問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，尤其是對(duì)于中美已經(jīng)列入雙邊合作的短壽命氣候污染物以及非道路移動(dòng)源的污染物治理問(wèn)題進(jìn)行分析，為制定氣候變化與大氣污染物協(xié)同治理政策框架提供科學(xué)依據(jù)。[38]當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)修訂《大氣污染防治法》并明確了溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制原則，應(yīng)對(duì)氣候變化的法律正在制定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)利用這一契機(jī)，將船舶大氣排放協(xié)同控制也納入應(yīng)對(duì)氣候變化法律的規(guī)制范疇。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在立法中明確界定溫室氣體與大氣污染物并厘清二者的區(qū)別，將大氣污染協(xié)同控制作為基本原則確定下來(lái)。具體到船舶大氣排放領(lǐng)域，中國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)MARPOL公約附則IV的要求，在船舶設(shè)計(jì)、建造和營(yíng)運(yùn)管理中履行國(guó)際義務(wù)，符合船舶能效設(shè)計(jì)指數(shù)(EEDI)和船舶能效管理計(jì)劃(SEEMP)等國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并參照IMO劃定船舶排放控制區(qū)的做法，在部分沿海和內(nèi)河運(yùn)輸區(qū)域設(shè)立若干排放控制區(qū)的基礎(chǔ)上，設(shè)置船舶在控制區(qū)內(nèi)外不同的燃料含硫量標(biāo)準(zhǔn)，從而減少船舶大氣污染物的排放。

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AnalysisonthelegalregulationofthecollaborativecontroloftheshipatmosphericemissionsinChina

YUAN Xue，TONG Kai

(School of Humanities and Social Science，Harbin Engineering University，Harbin 150001，China)

Due to the use of fossil fuels，ships emit a great deal of atmospheric pollutant and GHG which do harm to atmospheric environment and human health. Generally，atmospheric pollutant emission belongs to the scope of the prevention of atmospheric pollution，and GHG emission belongs to the scope of addressing climate change. However，the atmospheric pollutant and GHG emission from ships have the same characters，such as the same sources，the same emission media and the same emission reduction measures. Therefore they should be controlled collaboratively. China should use for reference the legislative and practical experience of IMO，European and American countries to improve relevant legislation and enhance the legal regulation on the collaborative control of ship atmospheric emission.

ship emissions；atmospheric pollutants；GHGs；collaborative control

2017-04-12

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“國(guó)際海運(yùn)溫室氣體排放的法律規(guī)制研究”(HEUCF171301)，黑龍江省社科基金項(xiàng)目“極地航行法律問(wèn)題研究”(16FXB01)

袁雪(1972-)，女，黑龍江黑河人，法學(xué)博士，哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)系主任、副教授，E-mail：yuanx8088@163.com；童凱(1992-)，男，浙江寧波人，哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)專業(yè)碩士研究生，E-mail：547577054@qq.com。

袁雪，童凱.中國(guó)船舶大氣排放協(xié)同控制的法律規(guī)制探析[J].中國(guó)海商法研究，2017，28(2)：30-40

DF961.9

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：2096-028X(2017)02-0030-11