摘要：智慧城市投資巨大的特點與政府有限財政預算資源的沖突，促使公共部門鼓勵采用政府與社會資本合作（PPP）模式，引導私營機構參與智慧城市項目的投資、建設和運營管理。PPP模式被認為是破解智慧城市建設資金困局的一劑良藥，它不僅是一種頗具吸引力的項目建設模式，也是一次行政、財政和投融資體制機制的變革。文章基于復雜系統(tǒng)、公共產(chǎn)品、項目區(qū)分等理論，對智慧城市的產(chǎn)品特征和經(jīng)營屬性進行界定，提出智慧城市項目TPO分類模型，據(jù)此提出典型智慧城市項目PPP模式建議。研究結果對我國成功實施智慧城市PPP項目具有政策參考價值和實踐指導作用。

關鍵詞：PPP模式；智慧城市；項目分類

通過政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式建設公共基礎設施，已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。近年來，我國積極創(chuàng)新重點領域投融資機制，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域鼓勵社會投資，大力推廣PPP模式，以增強公共產(chǎn)品和服務的供給能力。世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫顯示，1990年～2015年間中國私人參與基礎設施建設項目數(shù)量1 285個，位居全球第一，投資總額139 272百萬美元，位居全球第六。中國PPP綜合信息平臺項目庫統(tǒng)計，截至2016年6月，入庫PPP項目共9 285個，入庫PPP項目金額達106 127.50億元。作為城市信息化發(fā)展的新形態(tài)，智慧城市項目涵蓋城市信息基礎設施及眾多公共服務領域，“十三五”規(guī)劃對智慧城市的投資總規(guī)模將逾5 000億元。面對巨大的資金需求，PPP模式被認為是破解智慧城市建設資金困局的一劑良藥，成為新時期智慧城市建設的必然選擇。

然而，智慧城市領域的PPP項目在我國方興未艾。雖然政府部門鼓勵采用BT、BOT等模式引導多方參與智慧城市建設，但實踐層面鮮有典型成功案例。那么，與一般公共基礎設施或公共服務類的PPP項目相比，智慧城市項目具有什么特點？其產(chǎn)品特征和經(jīng)營屬性如何？適用怎樣的PPP方式？這些是開展智慧城市PPP項目首先要解答清楚的問題。因此，有必要基于復雜系統(tǒng)、公共產(chǎn)品、項目區(qū)分等理論，對智慧城市的產(chǎn)品特征、經(jīng)營屬性進行合理界定，并對智慧城市項目進行恰當分類，據(jù)此判斷選擇以何種方式實施PPP項目。這是當前學術研究的一個重要議題，也是成功實施智慧城市PPP項目的前提條件。

一、 文獻綜述

1. 關于PPP模式的研究。政府和社會資本之間的合作由來已久。早在20世紀80年代，英國就應用公私合作模式推進公共建設和公共服務。學術研究方面，PPP一詞在1982年已見于一些文獻（Fosler & Berge，1982）；世界民營化大師E.S.薩瓦斯對公私合作伙伴關系進行了較為系統(tǒng)的研究（E.S. Savas，1999）。此外，聯(lián)合國培訓研究院、歐盟委員會、美國PPP委員會、加拿大PPP委員會等都對PPP做過闡釋。概括來說，PPP是針對公共基礎設施工程的建設，由政府與私營投資方簽訂協(xié)議，政府授權給私營投資方建設、運營和管理項目，并向公眾提供公共服務。迄今為止，我國學者對PPP的認識及解釋一般借鑒國外釋譯（葉曉甦、徐春梅，2013；伍迪、王守清，2014）。實踐層面，世界各個國家和地區(qū)在推行PPP時往往結合自身特點加以創(chuàng)新，從而衍生出許多更靈活的模式，如外包、租賃、特許經(jīng)營、O&M、DB、DBO、BOT、BOOT、LOO等（AusCID，2005）。當前階段，PPP模式因其在資金和效率上的優(yōu)勢，已廣泛應用于自然資源開發(fā)，電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機場、港口等建設領域。

2. 關于智慧城市投融資的研究。自哈佛商學院發(fā)布“智慧城市宣言”以來，全球開啟了關于智慧城市的廣泛研究和實踐（Rosabeth M. Kanter &Stanley S. Litow，2009）。許多組織都對進行過詮釋，如MIT、Vienna UT、ICF、ICMA、URENIO等研究機構，以及IBM、Hitachi、Siemens、Cisco等世界知名企業(yè)。隨著智慧城市建設工程的推進，部分學者開始關注并研究其投融資與運營模式。由于受傳統(tǒng)投融資體制的制約，我國智慧城市建設過程中面臨資金困境問題，必須克服這些障礙，讓金融成為智慧城市建設的加速器（林園春，2015）。智慧城市建設是個長期復雜的過程，需要巨額的投資資金，單純依靠政府投入和信貸遠遠不夠，還要引入社會資本并創(chuàng)新融資模式（梁畢明，2015）。只有建立合適的智慧城市投資運營模式，才能讓政府、企業(yè)、用戶及其他機構等形成合力（蔣明華、吳運建，2014）。智慧城市的長期盈利能力具有不確定性，通過創(chuàng)新公私伙伴關系可以支持智慧城市建設（Laurent Dupont & Laure Morel，2015），PPP模式是優(yōu)化政府公共部門和私人機構之間交易的一個有吸引力的方案（Nguyen Thu Ha & Takao Fujiwara，2014）。

3. 現(xiàn)有研究簡要評述。國內(nèi)外學者對智慧城市和PPP模式進行了大量研究，為實施智慧城市PPP項目奠定了理論基礎和方法依據(jù)。然而，由于研究對象、內(nèi)容和研究視角的不同，現(xiàn)有研究還存在一些局限性：（1）學術界關于智慧城市領域PPP模式的研究剛剛起步，當前階段更多地是實踐層面的探索；（2）由于智慧城市不同于傳統(tǒng)的基礎設施，其他領域PPP模式的研究成果很難適用于智慧城市PPP項目；（3）智慧城市集信息基礎設施和各類公共服務于一體，現(xiàn)有文獻缺乏對智慧城市PPP項目的分類研究，需要運用系統(tǒng)的方法進行研究。

二、 智慧城市項目特點

與傳統(tǒng)公共基礎設施如收費公路建設、收費停車位管理、與房地產(chǎn)有關的市政建設、客運運營、污水/垃圾處理等項目不同，智慧城市項目具有自身的特點，主要體現(xiàn)在以下3個方面：

1. 在智慧城市領域，不論是信息基礎設施建設、智慧公用平臺建設，還是智能應用體系建設，都屬于信息化項目，其特點是建立在軌道交通、停車設施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等城市基礎設施要素之上，并依附于這些要素。

2. 從廣義來講，智慧城市借助于新一代信息技術，通過在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領域提供更加智慧的產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)城市智能運行、市民數(shù)字生活、企業(yè)網(wǎng)絡運營、政府整合服務。

3. 智慧城市產(chǎn)品和服務涵蓋面廣，種類繁多，關聯(lián)復雜，屬性多樣。項目的經(jīng)營屬性決定了項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權益歸屬，所以智慧城市領域的PPP模式更為復雜。

三、 智慧城項目TPO分類模型

錢學森院士于1985年提議研究建立城市學，倡導將全國的城市體系當作一個復雜的巨系統(tǒng)來研究。智慧城市有著復雜的層次結構，屬于典型的復雜產(chǎn)品系統(tǒng)，應在系統(tǒng)科學的理論框架下，作為一個系統(tǒng)工程進行設計與實施?；谥腔鄢鞘许椖刻攸c的分析，本文從技術架構（T）、產(chǎn)品特征（P）、經(jīng)營屬性（O）三個維度對智慧城市項目進行分類，簡稱TPO模型（如圖1所示）。

1. 技術維度。智慧城市可被視為一個由傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)網(wǎng)組成覆蓋全城的感知神經(jīng)網(wǎng)絡，體現(xiàn)為透徹感知、互聯(lián)互通和智能應用的特點。物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術的發(fā)展為智慧城市建設提供了技術基礎。

遵循信息化頂層設計方法，智慧城市總體架構通常包括感知基礎設施、智慧共用平臺、智慧應用系統(tǒng)以及標準、信息安全和管理運維體系等。

以“智慧北京”為例，其八大行動計劃被分解為51項重點工作任務，具體包括：無線城市、政務信息網(wǎng)絡、便民服務終端等信息基礎設施提升項目；政務服務共用平臺、社會信息化公共服務平臺等智慧共用平臺項目；城市人口精準管理、交通智能管理服務、資源和生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、城市安全智能保障等城市智能運行項目；市民卡、智慧社區(qū)、智慧旅游等市民數(shù)字生活項目；智慧企業(yè)、電子商務等企業(yè)網(wǎng)絡運營項目；公共集成服務、政府決策支持等政府整合服務項目等。

2. 產(chǎn)品維度。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會中存在的物品和服務可以按照其競爭性和排他性特征來進行整理和分類，其結果是四種理想類型的物品：私人產(chǎn)品、可收費產(chǎn)品、共用資源和公共產(chǎn)品。

智慧城市產(chǎn)品和服務涵蓋城市管理和服務的眾多領域。這些產(chǎn)品和服務大多數(shù)落在純私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品構成的連續(xù)體內(nèi)，通常被稱為準公共產(chǎn)品。由于這些產(chǎn)品和服務的多樣性、復雜性，對其產(chǎn)品類型的劃分非常困難。圖3抽象地表示了智慧城市領域的產(chǎn)品和服務類型劃分方法。

競爭性和排他性兩個變量構成了圖的兩個維度，并且被表示為兩個連續(xù)的變量，其最大值限定了圖的邊界。從智能家居到智慧社區(qū)再到智慧城市，消費或使用逐漸變得更加具有共同性；排他性從公開信息到專題信息再到收費信息逐漸變得更為可行。

3. 經(jīng)營維度。根據(jù)項目資產(chǎn)的收益特性，可將智慧城市項目區(qū)分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類（如表1所示）。

城市運營理論將城市的各種資源視為運營客體。智慧城市運營的內(nèi)容主要是指城市的信息化資源，以及由此派生出的、涵蓋各類公共服務領域的智慧產(chǎn)品和服務。關于智慧城市項目，政府可根據(jù)其經(jīng)營屬性通過建立收費機制或創(chuàng)新投融資機制，探索不同的PPP模式。

四、 典型智慧城市項目PPP模式建議

1. 制度安排。按照私有化程度和對市場的依賴度劃分，用于提供產(chǎn)品和服務的制度安排有多種形式，政府、私營部門和消費者在這些安排中扮演著不同的角色（如表2所示）。

其中，合同承包（Contract， or purchase of service）、特許經(jīng)營（Franchise）、補助（Grant）方式下，公共部門和私人部門分別作為安排著和生產(chǎn)者參與項目，政府與社會資本建立了合作伙伴關系，符合PPP模式的定義。

進一步分析，PPP項目有多種運作形式，在完全公營和完全私營的連續(xù)區(qū)間內(nèi)包括政府部門、國有企業(yè)、服務外包、合作組織、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等。從我國官方文件中涉及到的PPP運作方式來看，主要有O&M、MC、BOT、BOOT、BOO、ROT、TOT等，當前階段大力推廣的PPP模式是以基于特許經(jīng)營權合同為主的體系。

2. 參考模式。智慧城市產(chǎn)品和服務的分類結果在一定程度上決定了項目的投資主體、管理模式和權益歸屬等。

（1）從技術維度看，智慧城市IT架構不同層次的項目都需要委托專業(yè)的IT公司開發(fā)和維護，面向政府管理需求的無收費機制項目只能由政府投資建設，存在用戶消費或使用基礎的智慧產(chǎn)品和服務可引入社會資本投資。

（2）從產(chǎn)品特征維度看，智慧城市中的私人產(chǎn)品和可收費產(chǎn)品能夠由市場提供，公共部門在其中扮演者較弱的角色，但有時也提供私人物品和可收費產(chǎn)品。具有公共產(chǎn)品屬性的智慧城市項目可由公共部門直接生產(chǎn)，政府必須提供對涉及國計民生、國家安全、公民基本權利與利益的純公共產(chǎn)品，但其他制度安排也能夠提供，政府可以通過多種組織形式利用市場資源配置和私營部門的經(jīng)營與技術優(yōu)勢生產(chǎn)各種不同性質(zhì)的準公共產(chǎn)品。

（3）從經(jīng)營維度看，準確界定智慧城市項目的經(jīng)營屬性是困難的，因為同一個項目本身在不同的環(huán)節(jié)是不一樣的。以智慧交通為例，綜合交通運行指揮中心/交通信息與應急指揮中心通過整合路政、運管、軌道、港航、城市客運甚至交警、氣象等信息資源為交通組織、運行、應急等提供決策支持，這類項目多是管理需求而產(chǎn)生的，屬于政府付費模式，基本上只能依靠財政撥款來建設； 公交智能化/出租車管理信息服務主要是面向政府和企業(yè)管理需求的，可能的PPP模式是將車身、場站、電子站牌、出行信息服務APP的所有廣告打包，作為運營環(huán)節(jié)的組成部分；停車管理/收費聯(lián)網(wǎng)、公共自行車、出行信息服務等，都直接面向使用者，可以通過使用者付費運營設計出很多的PPP模式。

五、 結束語

智慧城市是一項龐大、繁雜、涉及面廣、投入資源大、科技含量高和時間跨度長的系統(tǒng)工程。在智慧城市建設中，政府將逐漸從資金支撐角色轉變?yōu)橛邢薜募夹g設施，甚至是政策支持。因此，智慧城市建設最終必然走向政府引導、企業(yè)出資的多元化投資主體趨勢。

本文主要觀點和研究結論如下：（1）智慧城市IT框架下各子項目的PPP模式與其產(chǎn)品和服務特征相關，可運營與否依賴于投資項目有無收費機制，即是否有資金流入。（2）智慧城市項目分類復雜，可采用的PPP模式主要有合同承包、特許經(jīng)營、補助等方式，項目的收費機制包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。（3）智慧城市PPP模式適用于可收費產(chǎn)品和服務，主要集中在公共信息網(wǎng)絡、軌道交通、停車設施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等領域的智能化工程。最后，本文就智慧城市項目分類提供了理論方法，基本上劃定了可采用PPP模式的智慧城市項目覆蓋范圍。然而同一智慧城市項目可用的PPP模式并不是唯一的，這與具體的項目特點、運營環(huán)境和相關的法律政策有關，還有待開展近一步研究。

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作者簡介： 徐靜（1981-），女，漢族，安徽省宿州市人，北京大學博士后，北京聯(lián)合大學管理學院講師，研究方向為財務管理、金融工程。