上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)、教授 鄭春榮

建立政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)機(jī)制 提升社會(huì)救助政策實(shí)施效果

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)、教授 鄭春榮

近年來，我國(guó)各級(jí)政府大力提倡構(gòu)建民生財(cái)政，持續(xù)加大社會(huì)保障投入，但受基層政府管理和服務(wù)能力的制約，資金投入的使用效果有待進(jìn)一步提高。近日，民政部等四部門出臺(tái)了《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），推動(dòng)社會(huì)救助領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，必將顯著提升社會(huì)救助資金的使用效果，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高社會(huì)治理能力

公共服務(wù)的契約化、社會(huì)化、市場(chǎng)化是一個(gè)大趨勢(shì)。政府作為公共服務(wù)的主體，不僅自己辦事業(yè)機(jī)構(gòu)，而且自己又作為監(jiān)管主體，這是公共服務(wù)既難以實(shí)現(xiàn)公平又難以提高效率的體制性因素?！兑庖姟访鞔_界定了政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容是事務(wù)性工作與服務(wù)性工作兩類，行政管理類事務(wù)不得向社會(huì)力量購(gòu)買。這對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，更好地激發(fā)市場(chǎng)主體和社會(huì)的活力有著重要意義。

首先，能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和政務(wù)服務(wù)效能提升。政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式，將原先直接承辦的大量事務(wù)性和服務(wù)性工作交給社會(huì)力量承擔(dān)，可從繁雜的日常事務(wù)中解脫出來，政事分開、管辦分離，專注于建立社會(huì)救助項(xiàng)目立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、信息發(fā)布、招標(biāo)方式、項(xiàng)目管理、績(jī)效評(píng)估等機(jī)制，提高社會(huì)治理能力。

其次，推動(dòng)相關(guān)事業(yè)單位去行政化。以往，一些事業(yè)單位或者掛靠機(jī)關(guān)的協(xié)會(huì)往往憑借其行政地位和行政隸屬關(guān)系，采用單一來源采購(gòu)方式提供服務(wù)，而不是和社會(huì)組織或者社會(huì)力量一起參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。這樣的現(xiàn)狀若長(zhǎng)期存在將不利于社會(huì)組織或者社會(huì)力量的培育和成長(zhǎng)，最終將影響社會(huì)救助工作的質(zhì)量和政府治理能力的提升。此次《意見》中強(qiáng)調(diào)，按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類的事業(yè)單位，也可以承接政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)。這一規(guī)定將有利于推動(dòng)相關(guān)事業(yè)單位去行政化，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保持并提升其專業(yè)性、獨(dú)立性。

第三，進(jìn)一步理順了社會(huì)力量參與社會(huì)共治的渠道機(jī)制?！兑庖姟穼?duì)購(gòu)買主體、購(gòu)買內(nèi)容、承接主體、購(gòu)買機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理等七大方面進(jìn)行了明確規(guī)定，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，為社會(huì)組織參與社會(huì)救助服務(wù)提供制度化的渠道，有僅有利于減少政府直接干預(yù)，同時(shí)也有利于通過社會(huì)力量更有效地化解社會(huì)救助中的各類社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、有利于促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率提升，建設(shè)服務(wù)型政府

通過契約化的形式，政府將社會(huì)救助事務(wù)外包給非營(yíng)利組織、企業(yè)或其他社會(huì)組織，是提高公共財(cái)政的使用效率，增強(qiáng)公共服務(wù)供給效力的重要舉措，也是現(xiàn)代公共財(cái)政支出發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)。

首先，有利于提高社會(huì)救助服務(wù)的供給能力。社會(huì)救助的工作任務(wù)重，但受制于基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力有限，一些困難群眾的救助需求沒有被滿足，同時(shí)救助工作的質(zhì)量也有待提高?！兑庖姟烦雠_(tái)以后，各級(jí)政府將打破以往“建機(jī)構(gòu)、核編制、養(yǎng)人辦事”模式，財(cái)政不需安排人員工資、公用經(jīng)費(fèi)等基本支出，按照“以事定費(fèi)”原則和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，相應(yīng)安排政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算，創(chuàng)新服務(wù)供給模式，通過購(gòu)買服務(wù)以提升服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量，構(gòu)建人民滿意型政府。

其次，通過標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的評(píng)價(jià)考核制度和動(dòng)態(tài)的激勵(lì)機(jī)制，將提高社會(huì)救助的實(shí)施效果。主管部門作為購(gòu)買服務(wù)主體，與通過招標(biāo)方式確定的服務(wù)承接主體簽訂服務(wù)合同，明確授權(quán)管理范圍、委托運(yùn)行期限、雙方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任。在服務(wù)過程中，政府主管部門、服務(wù)對(duì)象和第三方中介機(jī)構(gòu)等都能參與綜合績(jī)效評(píng)估機(jī)制，共同對(duì)社會(huì)救助的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核和監(jiān)督，使得評(píng)價(jià)更為科學(xué)合理?？己斯芾碇校龑?shí)行一定的經(jīng)濟(jì)制裁手段外，對(duì)不能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以實(shí)行淘汰制，予以辭退。有了嚴(yán)格的多元化監(jiān)督考評(píng)體系，服務(wù)機(jī)構(gòu)唯有把功夫下在提高服務(wù)質(zhì)量上，真正讓群眾滿意，才不至于被淘汰出局。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《意見》中規(guī)定，要以滿足服務(wù)質(zhì)量、符合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為前提，不能簡(jiǎn)單以“價(jià)低者得”作為選擇標(biāo)準(zhǔn)。與物品購(gòu)買相比，社會(huì)救助服務(wù)購(gòu)買的選擇因素更加復(fù)雜。比如對(duì)于扶貧服務(wù)，它的效果不簡(jiǎn)單是修了多長(zhǎng)的路，增加了多少平均收入，還包括村民的參與性、認(rèn)知性、自我發(fā)展能力的提高等，需要在實(shí)踐中不斷探索和優(yōu)化社會(huì)救助服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

三、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展

服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平是衡量現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。2016年，我國(guó)服務(wù)業(yè)占GDP的比重為51.6%，總體上而言，我國(guó)服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平、服務(wù)質(zhì)量都有很大的提升空間?！兑庖姟返某雠_(tái)，為社會(huì)救助領(lǐng)域的服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了廣闊的空間。

首先，在社會(huì)救助服務(wù)的提供上，有利于形成優(yōu)勝劣汰的公平競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提升。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”以往，以政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)為主的傳統(tǒng)公共服務(wù)體制，從供給量的角度看，難以適應(yīng)全社會(huì)公共需求的全面快速增長(zhǎng)的形勢(shì)；從供給結(jié)構(gòu)的角度看，無法適應(yīng)多元化的公共服務(wù)需求?！兑庖姟芬?guī)定，符合條件的社會(huì)組織、事業(yè)單位法人、企業(yè)等社會(huì)力量均可以成為社會(huì)救助服務(wù)的承接主體。在招標(biāo)時(shí)一視同仁，市場(chǎng)各方公平競(jìng)爭(zhēng)，形成事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)單位組成的多元公共服務(wù)供給主體的新格局，這既是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的重大舉措，同時(shí)也是服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放的重要組成部分。

其次，在社會(huì)救助服務(wù)上，形成一大批規(guī)范發(fā)展的社會(huì)組織。政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，使得社會(huì)救助領(lǐng)域的社會(huì)組織獲得更重要的地位和更廣闊的發(fā)展空間，今后社會(huì)組織將以承接政府購(gòu)買服務(wù)為契機(jī)專業(yè)化發(fā)展，完善內(nèi)部治理，做好社會(huì)資源動(dòng)員和整合，擴(kuò)大社會(huì)影響，加強(qiáng)品牌建設(shè)，發(fā)展人才隊(duì)伍，不斷提升公共服務(wù)提供能力。通過鼓勵(lì)社會(huì)組織參與公開競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目運(yùn)作和績(jī)效評(píng)估，提升了社會(huì)組織規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化水平，有利于培育一大批有較大影響力的社會(huì)組織，也有力地助推了服務(wù)業(yè)發(fā)展，吸納了更多的社會(huì)就業(yè)。

大鵬之動(dòng)，非一羽之輕也；騏驥之速，非一足之力也。以政府購(gòu)買公共服務(wù)推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。2015年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為21070.5億元，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別達(dá)到12%和31%。從政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)來看，2015年，服務(wù)類采購(gòu)金額為3343.9億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重為15.9%。無論是政府采購(gòu)的規(guī)模占比，還是服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模的占比，我國(guó)都落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，需要進(jìn)一步提高和完善。此次《意見》的出臺(tái)，在社會(huì)救助領(lǐng)域進(jìn)一步拓展了政府購(gòu)買服務(wù)改革的深度和廣度，為公共服務(wù)領(lǐng)域各項(xiàng)改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，今后可以進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與到承接政府職能轉(zhuǎn)移上來，改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持多元廣泛參與，切實(shí)發(fā)揮人民群眾的基礎(chǔ)作用，努力走出一條可借鑒、可推廣的社會(huì)治理創(chuàng)新之路。