■ 胡獻(xiàn)忠

(中國(guó)青少年研究中心 團(tuán)中央青運(yùn)史檔案館,北京 100051)

國(guó)家與青年關(guān)系中的“共青團(tuán)在場(chǎng)”

■ 胡獻(xiàn)忠

(中國(guó)青少年研究中心 團(tuán)中央青運(yùn)史檔案館,北京 100051)

由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》是中國(guó)青年發(fā)展事業(yè)的重要里程碑。理解把握這一規(guī)劃出臺(tái)的價(jià)值和實(shí)施要?jiǎng)t，需要放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，放在二戰(zhàn)以來(lái)國(guó)際社會(huì)推進(jìn)青年發(fā)展的共識(shí)中，放在中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)青年作用的深化中去詳加考察。在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，青年議題必將融入國(guó)家治理現(xiàn)代化的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)和全過(guò)程。在《規(guī)劃》的落實(shí)和實(shí)施過(guò)程中，需要技術(shù)與制度的共同推動(dòng)，而制度安排比技術(shù)更為重要。不論技術(shù)變遷還是制度變遷，都離不開(kāi)組織的積極干預(yù)。共青團(tuán)作為《規(guī)劃》統(tǒng)籌者、推進(jìn)者、協(xié)調(diào)者的身份和使命，必將得到進(jìn)一步凸顯和加強(qiáng)，從而為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代共青團(tuán)的改革轉(zhuǎn)型注入新活力、新動(dòng)力。

國(guó)家與青年關(guān)系 政府青年事務(wù) “共青團(tuán)在場(chǎng)” 黨的青年工作

任何國(guó)家某項(xiàng)重要戰(zhàn)略的出臺(tái)，均應(yīng)建立在對(duì)其基本國(guó)情詳加考量的基礎(chǔ)之上。2010年我國(guó)GDP總量首次超過(guò)日本，居于世界第二位，至今雄居“榜眼”已七載有余。據(jù)世界銀行報(bào)告，2015年中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)總量中占比14.84%，低于“狀元”美國(guó)近10個(gè)百分點(diǎn)，高于“探花”日本近9個(gè)百分點(diǎn)。龐大經(jīng)濟(jì)體量的復(fù)雜運(yùn)作以及對(duì)由此引發(fā)的一系列政治、社會(huì)潛在危機(jī)的化解，需要通過(guò)完備、規(guī)范、高效的政治治理機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)乃至世界，青年問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題的高度同構(gòu)越來(lái)越明顯，并且中國(guó)的青年現(xiàn)象也越來(lái)越多地表現(xiàn)出明顯的世界性。于是，當(dāng)新華社向全社會(huì)公布國(guó)家《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)之時(shí)，貌似突如其來(lái)，實(shí)則順理成章。以國(guó)家名義專門(mén)面向青年群體制定出臺(tái)規(guī)劃，在新中國(guó)的歷史上還是第一次。制定實(shí)施規(guī)劃，是黨和政府在青年工作領(lǐng)域從理念到實(shí)踐的一次深化與創(chuàng)新，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略選擇。

一、共識(shí)推動(dòng)政策選擇：中國(guó)共產(chǎn)黨基于時(shí)代變遷的理性認(rèn)知

馬克思指出：“人們的觀念、觀點(diǎn)和概念，一句話，人們的意識(shí)，隨著人們的生活條件、人們的社會(huì)關(guān)系、人們的社會(huì)存在的改變而改變。”[1]作為普羅大眾是這樣，作為執(zhí)政的精英集團(tuán)也是這樣，因?yàn)槿魏握哌x擇都離不開(kāi)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，只不過(guò)高明的政治家比常人能更敏感地捕捉到時(shí)代變遷的苗頭和趨勢(shì)罷了。而任何一項(xiàng)政策的選擇，首先要在政治集團(tuán)內(nèi)部達(dá)成共識(shí)。而政策的有效實(shí)施，還需在社會(huì)層面更大程度地匯集共識(shí)。

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，舊中國(guó)被迫在“挑戰(zhàn)-回應(yīng)”中開(kāi)始了向現(xiàn)代化的艱難轉(zhuǎn)型。面對(duì)強(qiáng)大的傳統(tǒng)保守勢(shì)力、根深蒂固的價(jià)值理念，以及建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之上的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)，最先呼吁變革并付諸實(shí)踐的大多是青年有識(shí)之士。自1919年中國(guó)青年以整體性力量登上歷史舞臺(tái)以來(lái)，青年作為舉足輕重的社會(huì)變量，備受?chē)?guó)內(nèi)政治勢(shì)力的重視和關(guān)注，并成為國(guó)共兩黨為擴(kuò)大自身影響而爭(zhēng)取的主要對(duì)象。從新民主主義革命到社會(huì)主義建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)青年群體的成功吸引，以及對(duì)青年作用的有效發(fā)揮，充分證明了這是一個(gè)富有遠(yuǎn)見(jiàn)的政黨所應(yīng)秉持的理性選擇。從梁?jiǎn)⒊吧倌陱?qiáng)，則中國(guó)強(qiáng)”的預(yù)言，到毛澤東“早晨八九點(diǎn)的太陽(yáng)”的比喻，中國(guó)經(jīng)歷了天翻地覆的社會(huì)變革，成人社會(huì)之于青年群體，最看重的是其中所蘊(yùn)含的塑造現(xiàn)實(shí)與決定未來(lái)的潛在力量。由此，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)影響下的社會(huì)形成了“第一個(gè)共識(shí)”：青年群體是社會(huì)變革的推動(dòng)者，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的生力軍和突擊隊(duì)。青年力量不僅僅是未來(lái)，更是當(dāng)下。當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，新中國(guó)成立后，執(zhí)政黨在大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)中確立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，更多地強(qiáng)調(diào)集體利益、國(guó)家利益和民族利益，盡管是基于集中力量快速提升生產(chǎn)力、塑造社會(huì)主義新人等諸多因素的考量，但的確在一定程度上淹沒(méi)了青年群體的個(gè)體利益需求。

推行極“左”政策的“文化大革命”結(jié)束后，中共十一屆三中全會(huì)重啟現(xiàn)代化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和個(gè)人利益重新被肯定和認(rèn)同，資本與勞動(dòng)力開(kāi)始活躍，社會(huì)個(gè)體加速流動(dòng)，以農(nóng)村“能人”創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村青年外出“民工潮”和青年知識(shí)技術(shù)人員“孔雀東南飛”為標(biāo)志性事件，再次證明了青年在社會(huì)變革中先行先試的先鋒作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)的確立，原有的社會(huì)利益格局持續(xù)分化，整體性的“人民”被解構(gòu)為不同利益階層、不同職業(yè)群體?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展以人的全面發(fā)展為基礎(chǔ)，青年的全面發(fā)展首當(dāng)其沖。執(zhí)政黨引導(dǎo)社會(huì)各階層逐漸形成了“第二個(gè)共識(shí)”：改革開(kāi)放需要青年，也能成就青年。在執(zhí)政黨看來(lái)，青年興則國(guó)家興，青年強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，美好的未來(lái)要青年去創(chuàng)造；建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家需要培養(yǎng)一代又一代有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的新人，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)需要造就千百萬(wàn)接班人。這一時(shí)期，青年問(wèn)題開(kāi)始突出地呈現(xiàn)出來(lái)，執(zhí)政黨相繼在保護(hù)未成年人合法權(quán)益、預(yù)防未成年人違法犯罪等領(lǐng)域進(jìn)行了一些法律方面的頂層設(shè)計(jì)。

當(dāng)時(shí)間跨入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，市場(chǎng)化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化三峰疊加，相互促進(jìn)。市場(chǎng)化使服務(wù)產(chǎn)品擺脫了單一的政府供給而形成社會(huì)化服務(wù)體系，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)為人們精神和物質(zhì)需求的滿足提供了多重空間，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)促使社會(huì)成員更加便利地開(kāi)展國(guó)際交流。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，青年就業(yè)壓力陡然增大；社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所生成的階層板塊的固化態(tài)勢(shì)，使青年向上流動(dòng)通道變窄、機(jī)會(huì)變少；人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新?tīng)顩r，如男女比例失調(diào)嚴(yán)重、人口老齡化趨勢(shì)加快等，對(duì)青年的生存境遇形成了更多壓力和焦慮。這就使得青年成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境空前復(fù)雜，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，挑戰(zhàn)壓力巨大，“青年問(wèn)題社會(huì)化”與“社會(huì)問(wèn)題青年化”交互影響。執(zhí)政黨推動(dòng)的現(xiàn)代治理，其重要目的在于整合各方利益，自然需要多個(gè)利益主體的廣泛參與。在鼓勵(lì)青年為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)建功立業(yè)的同時(shí)，以國(guó)家名義為青年健康成長(zhǎng)創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，進(jìn)而通過(guò)塑造青年以塑造未來(lái)，成為執(zhí)政黨及社會(huì)各界形成的“第三個(gè)共識(shí)”。

在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)中，“婦孺老殘”因其生理特征而自然成為競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)一方，他們的合法權(quán)益需要受到特殊保護(hù)被視為天經(jīng)地義。這些理念不僅在綜合性法律法規(guī)、政策文件中有明顯體現(xiàn)，而且出臺(tái)專項(xiàng)法律、政策(如《未成年人保護(hù)法》《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保障法》《中國(guó)婦女發(fā)展綱要》等)予以突出。如果把14-35歲年齡段的人群視為青年，他們究竟是不是弱勢(shì)方，如何理解他們?cè)谏鐣?huì)競(jìng)爭(zhēng)中所處的地位，他們的發(fā)展需不需要規(guī)劃，能不能獨(dú)立出來(lái)加以強(qiáng)調(diào)？在政府各部門(mén)、社會(huì)各界一直存有爭(zhēng)議。本研究認(rèn)為，對(duì)青年的處境和作用應(yīng)該辯證地加以分析。誠(chéng)如聯(lián)合國(guó)《到2000年及其后世界青年行動(dòng)綱領(lǐng)》所指出的那樣，“青年是社會(huì)重大變革的推動(dòng)者、受益者和受害者，他們通常面臨著這樣一個(gè)矛盾，尋求融入現(xiàn)有秩序或成為改變這種秩序的一種力量。世界各地的青年生活在不同發(fā)展階段和不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的國(guó)家中，他們都渴望充分參與社會(huì)生活?！盵2]的確，現(xiàn)實(shí)社會(huì)是錯(cuò)綜復(fù)雜、豐富多彩的，給青年貼上某種認(rèn)知標(biāo)簽顯然不合時(shí)宜。成人世界對(duì)青年負(fù)責(zé)，也是對(duì)民族的未來(lái)負(fù)責(zé)。

二、青年進(jìn)入國(guó)家議題，勾連國(guó)家治理現(xiàn)代化各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)

國(guó)家的重要職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施社會(huì)管理、維護(hù)公平正義。這些職能主要是通過(guò)國(guó)家最為重要的構(gòu)成要素——政府來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)過(guò)程中，政府所做的一切如提高生活水平、促進(jìn)充分就業(yè)、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展的條件等，都被賦予了國(guó)家意義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決一切社會(huì)問(wèn)題的重要基礎(chǔ)，青年的創(chuàng)新創(chuàng)造則是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。而教育、就業(yè)、住房、婚姻、社保等一系列民生問(wèn)題，恰恰是青年群體的剛性需求，從某種意義上說(shuō)，青年是最為重要的民生對(duì)象。青年問(wèn)題進(jìn)入國(guó)家議題是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展之必然。由政府出臺(tái)政策、調(diào)配資源來(lái)為青年的全面發(fā)展創(chuàng)造條件，成為一種趨勢(shì)和潮流。

從全球治理的角度看，1965年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)“關(guān)于在青年中促進(jìn)各國(guó)人民之間的和平、相互尊重和了解的理想的宣言”；1970年第一次聯(lián)合國(guó)青年大會(huì)建議，起草聯(lián)合國(guó)青年權(quán)利和責(zé)任憲章；1992年第二次聯(lián)合國(guó)青年論壇向聯(lián)合國(guó)提交《青年參與和青年權(quán)利》報(bào)告，同年聯(lián)合國(guó)推出《21世紀(jì)議程》，其中特別強(qiáng)調(diào)“尤其要促使婦女、青少年、少數(shù)民族、工人和科學(xué)界人士及團(tuán)體參與可持續(xù)發(fā)展”；1995年第五十屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《到2000年及其后世界青年行動(dòng)綱領(lǐng)》，確定了10個(gè)與青年發(fā)展密切相關(guān)的優(yōu)先領(lǐng)域，即教育、就業(yè)、饑餓與貧窮、健康、環(huán)境、藥物濫用、少年犯罪、閑暇活動(dòng)、女孩和青年婦女、青年充分和有效地參與社會(huì)生活和決策。該行動(dòng)綱領(lǐng)不排除將今后或可確定的新的優(yōu)先事項(xiàng)列入的可能性。執(zhí)行該行動(dòng)綱領(lǐng)意味著青年人必須充分享受一切人權(quán)和基本自由，而且各國(guó)政府也必須采取有效行動(dòng)防止這些權(quán)利和自由受到侵犯，并促進(jìn)不歧視、容忍和對(duì)多樣性的尊重，同時(shí)要充分尊重青年人的各種不同的宗教和倫理價(jià)值、文化背景和見(jiàn)解信念，使所有青年男女享有平等機(jī)會(huì)，團(tuán)結(jié)一致，獲得保障和參與社會(huì)。此后，聯(lián)合國(guó)發(fā)布過(guò)若干個(gè)綜合性青年報(bào)告(如《2003年世界青年報(bào)告》《2005年世界青年報(bào)告》)，就青年的生活狀況、面臨的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和反饋，依據(jù)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的政策和措施，指導(dǎo)各國(guó)和國(guó)際間青年運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。此外還有一些專項(xiàng)報(bào)告，如2010年10月，國(guó)際勞工組織發(fā)布《2010年世界青年就業(yè)趨勢(shì)》；2016年7月，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部發(fā)布《關(guān)于青年民事參與的世界青年報(bào)告》等。所有這些，對(duì)國(guó)際社會(huì)重視青年問(wèn)題是一個(gè)極大鼓舞，越來(lái)越多的國(guó)家意識(shí)到，重視青年就是重視現(xiàn)實(shí)，解決青年問(wèn)題就是解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)青年發(fā)展就是促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)中已有153個(gè)國(guó)家制定了跨部門(mén)的國(guó)家青年政策，167個(gè)國(guó)家建立了青年協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，114個(gè)國(guó)家實(shí)施了全國(guó)青年行動(dòng)綱領(lǐng)，52個(gè)國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于青年發(fā)展的專門(mén)規(guī)劃或政策性文件。

當(dāng)代中國(guó)，執(zhí)政黨一貫重視青年和青年工作。按照黨政行政管理的序列，青年工作同組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、工會(huì)、婦女等部門(mén)和團(tuán)體，都是黨委工作的組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)青年發(fā)展的政策散見(jiàn)于黨委、人大、政府、政協(xié)、群團(tuán)各系統(tǒng)和相關(guān)法律法規(guī)之中，零碎且不系統(tǒng)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，透過(guò)各個(gè)被分割的視角，多見(jiàn)青年的某種狀況和特征，少見(jiàn)整體性青年，這自然有悖于現(xiàn)代社會(huì)中所應(yīng)該秉持的“人的全面發(fā)展”的基本原則。也就是說(shuō)，青年的全面發(fā)展缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)籌。盡管1994年3月國(guó)務(wù)院第十六次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，在最后一章專列“青少年參與可持續(xù)發(fā)展”一條，把“加強(qiáng)政府與青年界的聯(lián)系與溝通，以青年組織代表為聯(lián)系形式，使男女青年能夠在國(guó)家、區(qū)域、地方的有關(guān)環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題上發(fā)表意見(jiàn)，參與有關(guān)的決策過(guò)程”[3]作為首要目標(biāo)，但事實(shí)上卻沒(méi)有得到很好落實(shí)。中國(guó)要做負(fù)責(zé)任的大國(guó)，就要承擔(dān)更多國(guó)際社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，不但不能忽視甚至無(wú)視世界潮流，而且應(yīng)當(dāng)融入國(guó)際，引領(lǐng)潮流。工業(yè)4.0時(shí)代青年的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下青年呈現(xiàn)出的多元化、個(gè)性化需求，虛擬社會(huì)中青年的活躍程度，以及群體性事件中青年的發(fā)起者和參與者角色，迫使黨政的所有工作都要把青年因素考慮在內(nèi)，在某些領(lǐng)域甚至需要給予優(yōu)先考慮。

從政策過(guò)程的維度看，此次制定的《規(guī)劃》，是站在黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，從黨委、政府、群團(tuán)、社會(huì)等各個(gè)方面協(xié)同施策的角度設(shè)計(jì)和提出政策措施的。同時(shí)，注重與國(guó)家“十三五”規(guī)劃相銜接，納入總規(guī)劃、體現(xiàn)總規(guī)劃、落實(shí)總規(guī)劃?！兑?guī)劃》第一次鮮明提出堅(jiān)持黨管青年的原則、“黨和國(guó)家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”的理念。對(duì)于已有與青年相關(guān)的政策，要在全面梳理的基礎(chǔ)上對(duì)新的原則和理念予以綜合體現(xiàn)；對(duì)于政策盲區(qū)和空白點(diǎn)，要進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，重點(diǎn)研究和設(shè)計(jì)有針對(duì)性的舉措，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，依據(jù)青年發(fā)展面臨的突出矛盾和問(wèn)題，對(duì)青年發(fā)展的各種需求進(jìn)行排序，明確輕重緩急，提出解決對(duì)策。

從政策內(nèi)容的維度看，《規(guī)劃》對(duì)于未來(lái)十年的青年發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃分為2020年和2025年兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分別提出了要達(dá)到的總體水平和目標(biāo)。在分論部分，聚焦當(dāng)前中國(guó)青年成長(zhǎng)發(fā)展迫切需要關(guān)注的核心權(quán)益，從思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、權(quán)益保護(hù)、預(yù)防犯罪等領(lǐng)域，分別提出了每個(gè)領(lǐng)域的具體發(fā)展目標(biāo)，并且針對(duì)每個(gè)領(lǐng)域青年發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，有重點(diǎn)地提出了發(fā)展措施。同時(shí)，從對(duì)國(guó)家發(fā)展、青年發(fā)展具有支撐作用的角度，提出了10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。這些重要領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，共同構(gòu)建了較為完整的青年發(fā)展政策體系。需要指出的是，中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)，盡管歷史遺留問(wèn)題多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，達(dá)成某項(xiàng)共識(shí)需要經(jīng)歷艱難復(fù)雜的過(guò)程，但《規(guī)劃》頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)還是略顯遲緩。拋開(kāi)國(guó)際社會(huì)的通行做法不講，就是在國(guó)內(nèi)也有不少省份、城市在十幾年前就已經(jīng)開(kāi)始了相關(guān)探索，對(duì)本地的青年發(fā)展進(jìn)行政府統(tǒng)籌，盡管有些規(guī)劃還是粗線條的，但畢竟已經(jīng)有了一個(gè)良好開(kāi)端和嘗試。

三、技術(shù)與制度是推動(dòng)《規(guī)劃》貫徹落實(shí)的兩個(gè)重要變量

在人類文明演進(jìn)的歷程中，始終都離不開(kāi)技術(shù)和制度兩大要素的相互作用。按照諾斯的觀點(diǎn)，制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)劃、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。“天下紛擾，必合于律呂?！敝袊?guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平強(qiáng)調(diào)指出：“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”[4]。在社會(huì)運(yùn)行中，制度與技術(shù)尤其是社會(huì)技術(shù)，成為推動(dòng)文明進(jìn)步的兩個(gè)重要變量。從廣義上講，技術(shù)包括管理技術(shù)和社會(huì)技術(shù)。錢(qián)學(xué)森特別強(qiáng)調(diào)技術(shù)是一門(mén)學(xué)問(wèn),是用來(lái)改造世界的學(xué)問(wèn)。他認(rèn)為社會(huì)技術(shù)是人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)實(shí)踐中積累起來(lái)的處理社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)事務(wù)的理論、經(jīng)驗(yàn)、技能和方法的總和。關(guān)于兩者之間的關(guān)系，一般認(rèn)為技術(shù)為器，制度為本；有“技術(shù)決定論”，也有“制度決定論”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉先生的《制度重于技術(shù)》一書(shū)，強(qiáng)調(diào)制度安排的作用重于技術(shù)演進(jìn)自身。

在推動(dòng)《規(guī)劃》貫徹落實(shí)的宏大工程中，所謂技術(shù)，應(yīng)該是以青年發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)體系和社會(huì)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系為重要基礎(chǔ)的社會(huì)技術(shù)。實(shí)際上，早在2003年，團(tuán)中央青少年與青少年工作課題規(guī)劃辦公室就批準(zhǔn)了“中國(guó)青少年發(fā)展指標(biāo)體系研究”和“中國(guó)青少年發(fā)展?fàn)顩r社會(huì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)研究”課題的立項(xiàng)。作為課題主要承擔(dān)方的中國(guó)青少年研究中心經(jīng)過(guò)兩年的艱苦工作，圓滿完成了研究任務(wù)。這兩項(xiàng)課題的研究成果《當(dāng)代中國(guó)青年發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)體系研究》2004年12月由文心出版社出版，成為我國(guó)第一部對(duì)青少年發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)的學(xué)術(shù)專著，構(gòu)建了我國(guó)第一個(gè)青少年發(fā)展社會(huì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)抽樣框架，為此后十多年間青少年發(fā)展?fàn)顩r的大樣本社會(huì)調(diào)查和我國(guó)多部青少年發(fā)展藍(lán)皮書(shū)的出版提供了重要的技術(shù)支撐。2014年中國(guó)青少年研究中心申報(bào)的“中國(guó)青少年發(fā)展?fàn)顩r數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)”被列入財(cái)政重點(diǎn)支持項(xiàng)目。重新修訂完善“中國(guó)青少年發(fā)展監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”被認(rèn)為是該項(xiàng)目的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)兩年多的細(xì)致工作，《中國(guó)青少年發(fā)展監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(2015-2024)適用版》正式出版。該系統(tǒng)按照全國(guó)區(qū)縣2%抽樣原則，構(gòu)建了包含23個(gè)省市、57個(gè)區(qū)縣、9種不同類型的599個(gè)基層監(jiān)測(cè)點(diǎn)、獨(dú)立抽樣的52所高校、94個(gè)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、92個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的12個(gè)子系統(tǒng)、837個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。這是一個(gè)除青少年?duì)顩r全面普查以外，可以滿足對(duì)任何青少年群體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)調(diào)查的全國(guó)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，也可以用于對(duì)青年發(fā)展規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)的全國(guó)性監(jiān)測(cè)。

也就是說(shuō)，作為共青團(tuán)中央的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，中國(guó)青少年研究中心在《規(guī)劃》頒布之前就做了大量的行之有效的基礎(chǔ)性、前瞻性工作?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，如何使已有的發(fā)展指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，能與在《規(guī)劃》指導(dǎo)下尚在建構(gòu)之中的青年發(fā)展指標(biāo)體系與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)有效對(duì)接，或者說(shuō)是融為一體，實(shí)現(xiàn)學(xué)者與官員的深度對(duì)話與溝通。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的指標(biāo)體系，進(jìn)而構(gòu)建省級(jí)、市級(jí)青少年發(fā)展監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，承擔(dān)起年度監(jiān)測(cè)、中期監(jiān)測(cè)、終期監(jiān)測(cè)的技術(shù)支撐功能，使各省市的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源可靠、方法科學(xué)，具有縱橫比較的良好信度和效度。

這是當(dāng)務(wù)之急，我們認(rèn)為，這些社會(huì)技術(shù)長(zhǎng)期有效地持續(xù)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性保障，仍然是制度安排。一是《規(guī)劃》外圍空間原有的制度環(huán)境，如當(dāng)代中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制、決策層的政策選擇制度等?！兑?guī)劃》的起草工作于2015年5月正式啟動(dòng)，在中共中央書(shū)記處指導(dǎo)下，由共青團(tuán)中央牽頭，35家中央部委參與，其中有大量的協(xié)調(diào)溝通工作，有些是部際層面的，有些是具體事務(wù)層面的。長(zhǎng)期以來(lái)的科層制行政運(yùn)作以及各政府部門(mén)日漸清晰的職能邊界，很多工作都是在艱難地達(dá)成部分共識(shí)的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。經(jīng)歷近兩年的反復(fù)修訂完善，《規(guī)劃》終于得以完成。下一步《規(guī)劃》的貫徹落實(shí)，很多政策如各部門(mén)各領(lǐng)域促進(jìn)青年發(fā)展的相關(guān)措施，仍然是在原有的制度環(huán)境和決策程序中進(jìn)行的。國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)決策體制和機(jī)制的更高要求，恰恰有助于《規(guī)劃》在各個(gè)領(lǐng)域的有效落實(shí)。二是隨著《規(guī)劃》的實(shí)施，有可能生成新的制度環(huán)境?！兑?guī)劃》作為黨和國(guó)家青年工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，從原則到理念、到政策、到機(jī)制，第一次完整地描繪了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下動(dòng)員社會(huì)各方力量共同促進(jìn)青年發(fā)展的藍(lán)圖，使我們初步形成了服務(wù)青年的國(guó)家機(jī)制，初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府、群團(tuán)、社會(huì)協(xié)同，齊抓共管青年事務(wù)的重要制度保障。而更具體的青年工作聯(lián)席會(huì)議制度、預(yù)算制度、監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，需要進(jìn)一步推動(dòng)各要素積極磨合，期待早日生成運(yùn)作機(jī)制。有些制度，如聯(lián)席會(huì)議制度，前些年各地均有不同程度的探索，現(xiàn)在需要重新梳理和加強(qiáng)，形成新的制度安排。這一增量式創(chuàng)新的主導(dǎo)是執(zhí)政黨的各級(jí)黨委，黨委的認(rèn)識(shí)水平?jīng)Q定著創(chuàng)新力度和政策水平。我們期待，在技術(shù)與制度的雙重推動(dòng)下，《規(guī)劃》真正成為黨的青年工作發(fā)展的一個(gè)重要的指導(dǎo)性文件，并在國(guó)家與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期和“五年規(guī)劃”中得到具體體現(xiàn)。

四、“共青團(tuán)在場(chǎng)”：在貫徹落實(shí)《規(guī)劃》中實(shí)現(xiàn)有機(jī)轉(zhuǎn)型

如前所述，不論技術(shù)變遷，還是制度變遷，都離不開(kāi)組織的呼吁與推動(dòng)。本研究在此引入一個(gè)“共青團(tuán)在場(chǎng)”的概念，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是凡是涉及青年發(fā)展的政府事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，共青團(tuán)都不能缺席，也不應(yīng)該缺席，而是在現(xiàn)場(chǎng)直接發(fā)揮其組織功能，擔(dān)當(dāng)起應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。從理論上講，共青團(tuán)作為黨聯(lián)系青年的制度性安排，是黨的青年工作的重要承擔(dān)者，在引導(dǎo)青年、服務(wù)青年、維護(hù)青少年合法權(quán)益的諸多事務(wù)中，首當(dāng)其沖，理應(yīng)主動(dòng)作為。由于中國(guó)政治和社會(huì)的運(yùn)作體系都是超大規(guī)模的，各地共青團(tuán)的情況千差萬(wàn)別，很多該共青團(tuán)“在場(chǎng)”時(shí)候，團(tuán)組織卻沒(méi)有準(zhǔn)時(shí)“出場(chǎng)”，從而使共青團(tuán)與青年的關(guān)系受到考驗(yàn)，進(jìn)而影響到國(guó)家與青年的關(guān)系、執(zhí)政黨與青年的關(guān)系。《規(guī)劃》的出臺(tái)為共青團(tuán)履行政府青年事務(wù)提供了法理依據(jù)，為改變共青團(tuán)“不在場(chǎng)”的局面提供了良好契機(jī)。

第一，《規(guī)劃》的出臺(tái)與實(shí)施，進(jìn)一步明確了共青團(tuán)已經(jīng)拓展的組織職能和工作范圍。《規(guī)劃》所列舉的關(guān)于青年發(fā)展的十個(gè)方面，除青年思想道德之外，青年教育、青年健康、青年婚戀、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、青年文化、青年社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)青少年合法權(quán)益、預(yù)防青少年違法犯罪等均屬政府事務(wù)范疇之內(nèi)。也就是說(shuō)，這些領(lǐng)域和空間是政府與共青團(tuán)的交集所在。其實(shí)，早在1988年8月印發(fā)的《關(guān)于共青團(tuán)體制改革的基本設(shè)想》，就提出共青團(tuán)要“承擔(dān)政府委托的有關(guān)青年工作事務(wù)”，這在團(tuán)的歷史上是第一次。此件經(jīng)中共中央政治體制改革研究室審定、共青團(tuán)十一屆三中全會(huì)通過(guò)，其內(nèi)容已寫(xiě)入團(tuán)十二大報(bào)告，足以說(shuō)明文件中的表述是集思廣益且達(dá)成共識(shí)的。1989年12月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》又明確指出，工青婦“是國(guó)家政權(quán)的重要社會(huì)支柱”。此后，在共青團(tuán)的重要文獻(xiàn)中，“協(xié)助政府做好青年事務(wù)”與“發(fā)揮國(guó)家政權(quán)重要社會(huì)支柱作用”有時(shí)交替使用，有時(shí)并列使用，這種被新賦予的職能一再得到重申和強(qiáng)化。實(shí)際上體現(xiàn)出在執(zhí)政黨建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)程中，共青團(tuán)職能開(kāi)始了新的延伸和拓展。經(jīng)過(guò)近三十年的探索，上海、廣東等地積累了一些承擔(dān)政府青年事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，但從總體上看，共青團(tuán)與政府的關(guān)系在很多方面并沒(méi)有徹底理清，溝通、處理青年事務(wù)并不完全順暢。此次《規(guī)劃》的出臺(tái)，就從頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步明確了共青團(tuán)的職責(zé)任務(wù)，以及與政府相處的關(guān)系原則與議事程序，這將大大改進(jìn)原來(lái)就在探索之中的共青團(tuán)介入政府青年事務(wù)的方式和路徑，從而實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外場(chǎng)景中的“共青團(tuán)在場(chǎng)”。

第二，《規(guī)劃》的出臺(tái)與實(shí)施，推動(dòng)了青年群眾工作的精神和原則落到青年事務(wù)治理的實(shí)處。當(dāng)代中國(guó)，互聯(lián)網(wǎng)極大地改變了經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會(huì)生態(tài)，也改變了青年群體的生存方式和表達(dá)方式。群團(tuán)改革背景下共青團(tuán)改革的邏輯和目的，是為了更好地回歸社會(huì)，更好地聯(lián)系青年、服務(wù)青年。群眾路線是黨的生命線，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，是我們黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本保證。密切聯(lián)系群眾，善于做群眾工作，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是我們黨的政治優(yōu)勢(shì)。改革發(fā)展越是處于關(guān)鍵時(shí)期，黨的群眾工作越是要加強(qiáng)。群眾工作無(wú)論對(duì)于各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)，還是對(duì)群團(tuán)組織，無(wú)疑都是至關(guān)重要的。那么，新形勢(shì)下群眾工作的內(nèi)容是什么，應(yīng)該怎么去做？研究認(rèn)為，群眾工作不再是單純的思想政治工作，而是要深入群眾、體察群眾意愿、關(guān)心群眾疾苦、聽(tīng)取群眾批評(píng)、實(shí)現(xiàn)群眾利益。這一切靠的是富民惠民政策而不是“嘴皮子”，靠的是實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目而不是“瞎白話”。眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的現(xiàn)代國(guó)家治理，既需要政府、企業(yè)、群團(tuán)、社會(huì)各方的積極參與，又要求參與治理的主體有一個(gè)明確的職能定位。因而，共青團(tuán)需要更加明晰工作思路、工作領(lǐng)域、工作內(nèi)容，以“精雕細(xì)刻”的方式、“項(xiàng)目化”的運(yùn)作推動(dòng)事業(yè)發(fā)展，在落實(shí)政策的過(guò)程中開(kāi)展群眾工作，摒棄某些“大忽悠”的做法。而貫徹實(shí)施《規(guī)劃》恰恰提供了一個(gè)非常有利的時(shí)機(jī)，這是時(shí)代賦予的機(jī)遇。

第三，《規(guī)劃》的出臺(tái)與實(shí)施，促使共青團(tuán)更為有效地勾連起國(guó)家與青年、更為有效地加強(qiáng)了黨與青年的鏈接。按照黨章、團(tuán)章的規(guī)定，共青團(tuán)是“中國(guó)共產(chǎn)黨的助手和后備軍”。那么，共青團(tuán)與國(guó)家是什么關(guān)系？“國(guó)家政權(quán)的重要社會(huì)支柱之一?！敝е饔脩?yīng)該如何體現(xiàn)？“承擔(dān)政府青年事務(wù)”“承接政府轉(zhuǎn)移職能、參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”。由于尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成制度性安排，這些做法在不同地域、不同時(shí)間段的呈現(xiàn)有強(qiáng)有弱，或者時(shí)強(qiáng)時(shí)弱?！兑?guī)劃》的出臺(tái)，對(duì)有關(guān)青年發(fā)展的“十大領(lǐng)域”和“十項(xiàng)重要工程”描述得清清楚楚，并且一定就是10年。規(guī)劃明確規(guī)定：“在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立推動(dòng)規(guī)劃落實(shí)的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共青團(tuán)中央具體承擔(dān)協(xié)調(diào)、督促職責(zé)。各地區(qū)各部門(mén)要高度重視青年工作，關(guān)心、支持青年事業(yè)的發(fā)展，形成工作合力。縣級(jí)以上黨委和政府建立青年工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)推動(dòng)本規(guī)劃在本地區(qū)的落實(shí)，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃落實(shí)中的問(wèn)題，縣級(jí)以上團(tuán)委具體承擔(dān)協(xié)調(diào)、督促職責(zé)……各地要以本規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)實(shí)際編制本地區(qū)青年發(fā)展規(guī)劃。注重加強(qiáng)青年發(fā)展規(guī)劃與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，更加重視青年發(fā)展工作?！盵5]下一步要做的就是如何落到實(shí)處、落實(shí)到位。我們相信，在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府各部門(mén)的配合下，在共青團(tuán)的積極推動(dòng)下，黨的青年工作必將出現(xiàn)一個(gè)新局面。

第四，《規(guī)劃》的出臺(tái)與實(shí)施，推動(dòng)共青團(tuán)在國(guó)家治理現(xiàn)代進(jìn)程中轉(zhuǎn)型與變革。說(shuō)是“及時(shí)雨”也好，說(shuō)是姍姍來(lái)遲也罷，無(wú)論怎樣講，《規(guī)劃》的出臺(tái)對(duì)當(dāng)代中國(guó)青年發(fā)展和黨的青年事業(yè)均是重大利好,為共青團(tuán)更好地承擔(dān)黨的青年工作職責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，是共青團(tuán)拓展職能的重大創(chuàng)新、改革發(fā)展的重要標(biāo)志、事業(yè)前進(jìn)的強(qiáng)勁動(dòng)力。共青團(tuán)要切實(shí)承擔(dān)起《規(guī)劃》實(shí)施的協(xié)調(diào)督促職責(zé)，始終堅(jiān)持黨管青年原則，匯聚引領(lǐng)青年思想、帶好青年組織、抓實(shí)青年政策的工作合力，推動(dòng)《規(guī)劃》提出的政策“紅利”真正轉(zhuǎn)化為青年實(shí)實(shí)在在的獲得感，真正轉(zhuǎn)化為團(tuán)結(jié)和凝聚廣大青年矢志不渝跟黨走的實(shí)際成效。很多工作也不是之前沒(méi)有做，而在已有的基礎(chǔ)之上，站在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，對(duì)分散的資源和項(xiàng)目進(jìn)行全方位整合，統(tǒng)一于黨的青年工作新的布局之中?！兑?guī)劃》的出臺(tái)對(duì)于共青團(tuán)還有著更為重要的意義，這就是以貫徹落實(shí)規(guī)劃為契機(jī)，推進(jìn)共青團(tuán)在改革中實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。各級(jí)共青團(tuán)要履行好協(xié)調(diào)者的責(zé)任，積極承擔(dān)規(guī)劃落實(shí)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的日常工作職責(zé)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，共同推動(dòng)《規(guī)劃》實(shí)施落地。要肩負(fù)起實(shí)施者的任務(wù)，堅(jiān)持更高標(biāo)準(zhǔn)不折不扣地抓好共青團(tuán)牽頭任務(wù)的落實(shí)，努力把共青團(tuán)服務(wù)青年工作提高到一個(gè)新的水平。要發(fā)揮好橋梁的作用，既注重推動(dòng)已有的青年發(fā)展政策落到實(shí)處，又不斷完善和豐富青年發(fā)展政策體系，使《規(guī)劃》的實(shí)施跟上青年發(fā)展的時(shí)代步伐，真正讓青年感受到黨和政府的關(guān)心和溫暖?？傊?，從戰(zhàn)略意義上講，共青團(tuán)作為《規(guī)劃》的統(tǒng)籌者、推進(jìn)者、協(xié)調(diào)者的身份和使命，必將得到進(jìn)一步凸顯和加強(qiáng)，從而為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代共青團(tuán)的改革轉(zhuǎn)型注入新活力、新動(dòng)力。

[1]《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社2012年版，第419-420頁(yè)。

[2]團(tuán)中央國(guó)際聯(lián)絡(luò)部：《國(guó)外青年與青年工作》，北京：外文出版社2003年版，第275頁(yè)。

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1994年版，第182頁(yè)。

[4]《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社1994年版，第333頁(yè)。

[5]中共中央 國(guó)務(wù)院：《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017年7月14日。

2017-08-16

胡獻(xiàn)忠，中國(guó)青少年研究中心團(tuán)中央青運(yùn)史檔案館常務(wù)副館長(zhǎng)，副研究員，政治學(xué)博士，主要研究中國(guó)政治與群團(tuán)發(fā)展、國(guó)家建構(gòu)與青年運(yùn)動(dòng)。

(責(zé)任編輯：邢哲)