董克用

把對第一支柱（公共養(yǎng)老金）的依賴慢慢降下來，把第二支柱（職業(yè)養(yǎng)老金）、第三支柱（個人養(yǎng)老金）盡快建立起來，讓人們在養(yǎng)老時有三條腿的、穩(wěn)定的板凳可以坐。

隨著人口老齡化趨勢加重，中國現(xiàn)有的養(yǎng)老金體系，特別是以社會保險原則建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，面臨諸多挑戰(zhàn)，包括國民不斷提高養(yǎng)老金待遇的愿望與國家財政負擔越來越重的矛盾，個人賬戶資金被透支造成空賬運行，制度轉(zhuǎn)型形成的隱性債務尚未解決等。從長期來看，現(xiàn)行制度面臨著巨大的缺口。正因如此，養(yǎng)老金體系的進一步改革和完善成為一個迫切的問題。

美國在養(yǎng)老金第二、第三支柱上存的錢相當于當年GDP的150%，而中國相同口徑只有3%。

老百姓不是理財者，手里有存款但無所適從，跟著風去股市，但散戶們大多賠錢;跟著風去炒房，但房產(chǎn)泡沫必破無疑。由于沒有制度化地存下養(yǎng)老金，中國的養(yǎng)老問題令人憂慮。

現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制的利弊比較

在農(nóng)業(yè)社會，人們依賴養(yǎng)兒防老，工業(yè)化之后，人們在職時拿工資，退休后怎么辦？這就要求一定要做好養(yǎng)老的制度設計。

養(yǎng)老制度有不同模式，主要的區(qū)別是采用現(xiàn)收現(xiàn)付制還是積累制。通俗地講，是勞動者在職時存錢，退休后取出自己積累的錢來用？還是通過代際轉(zhuǎn)移，由在職者繳費形成基金池，同時支付給退休者的模式更好？

國際上對這兩種模式都做過嘗試。新加坡的公積金制度就是自己存錢養(yǎng)老。這套制度建立之初，老人和接近退休的人并不受益，他們沒有存下錢，面臨著要么一直工作，要么接受政府救濟的局面。而且，如果人們存下的錢沒有被管理好，也會面臨貶值風險。當然，這種模式的好處是不會受到人口年齡結(jié)構(gòu)變化的影響，弊端則是老人最初不受益以及資金管理壓力大。

多數(shù)國家沒有學習積累制，而是走了德國俾斯麥設計的社會保險模式，即現(xiàn)收現(xiàn)付制，由在職的人繳費來贍養(yǎng)退出勞動力隊伍的老年人。這種模式的優(yōu)點是不涉及大規(guī)模的基金積累和投資，同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展、工資水平提高，在職人員的繳費總額增加，老人的退休金也可以提高，從而分享經(jīng)濟發(fā)展的果實。

不過，現(xiàn)收現(xiàn)付制最大的問題是老齡化：隨著生育率降低，繳費的年輕人數(shù)量在減少，老年人的壽命在延長，領取養(yǎng)老金的時間增加。

應對這一問題的方法包括四種：第一，延遲退休年齡，世界上不少國家在嘗試;第二，在職一代多繳費，但繳費率不可能無限提高，否則在職者負擔過重;第三，減少發(fā)放待遇，老人少拿一些養(yǎng)老金，這在一些國家也發(fā)生過，比如修改計發(fā)方法的參數(shù)，把退休前最后一個時點的工資改為一生中的平均工資，英國曾嘗試這種做法，結(jié)果引起了全國大罷工;第四，使用公共財政來補貼養(yǎng)老金。

比較這兩種養(yǎng)老模式，大國很難實現(xiàn)完全依賴政府管理的積累制，新加坡只有500萬人，相對好管，但中國擁有幾億的城鎮(zhèn)繳費人群，很難想象完全依靠積累制。

那么，完全采取現(xiàn)收現(xiàn)付制呢？也不行，希臘政府破產(chǎn)，原因之一就是老齡化嚴重，養(yǎng)老金赤字太大。

因此，世界各國普遍采取多支柱模式，即現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制并存。

計劃經(jīng)濟養(yǎng)老的轉(zhuǎn)向

我國的養(yǎng)老金制度有很長的歷史，1952年就建立了較完善的退休制度，工人和干部的兩套制度都采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，待遇稍有差異。

當時的養(yǎng)老金制度來源于前蘇聯(lián)、德國。那時中國的城鎮(zhèn)化水平低，沒有多少工人和干部，政府人員也不多。工人進廠時，得到的信息就是“在職低工資、退休高福利”。

中國養(yǎng)老金制度原本是全國統(tǒng)籌，由于管理養(yǎng)老金的全國總工會在“文革”中失去了作用，于是中央要求各企業(yè)管理各自的退休員工，養(yǎng)老金從全國統(tǒng)籌變成了企業(yè)自付。

“文革”結(jié)束后，中國從計劃經(jīng)濟體制開始轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，政府提出企業(yè)要自主經(jīng)營、自負盈虧。計劃經(jīng)濟時期，企業(yè)不用算賬，退休員工多無所謂，若發(fā)生虧損，記賬即可。但自負盈虧后，企業(yè)不得不開始算賬。問題隨之出現(xiàn)：一家企業(yè)沒有退休人員，沒有養(yǎng)老開支負擔，另一家企業(yè)則有100個退休人員，負擔很重，認為制度不公平。企業(yè)要求平等競爭，要求恢復養(yǎng)老金統(tǒng)籌。

由于中國改革的主線是放權(quán)式改革，各地財政分灶吃飯，財權(quán)、事權(quán)都交給地方，養(yǎng)老金制度沒有回到全國統(tǒng)籌模式，現(xiàn)實中養(yǎng)老金政策上由中央統(tǒng)一，但資金的收支分散在各級政府。

上世紀80年代，為了解決就業(yè)難，政策鼓勵工人退休，還曾經(jīng)提高替代率，最高的養(yǎng)老金替代率可以達到90%。

上世紀90年代中后期，國企紛紛走下坡路，時任國務院總理朱镕基提出改造國企，要求設備更新，減員增效，而減員的主要障礙就是退休制度。私有企業(yè)沒有退休制度，職工不愿去工作，怕今后拿不到養(yǎng)老金。所以，改革的一個目標就是盡快建立一個覆蓋全體勞動人口的退休制度，替代過去主要覆蓋全民所有制企業(yè)的退休金制度;改革的另一個目標則是通過改革把替代率降下來，在代際撫養(yǎng)的制度中，老人的待遇太高，年輕一代會受不了。當時我國就提出了建設多層次的養(yǎng)老保險設想，比世界銀行提出多支柱的理念還要早，但之后沒有真正去落實好這個思路。

在農(nóng)業(yè)社會，人們依賴養(yǎng)兒防老，工業(yè)化之后，人們在職時拿工資，退休后怎么辦？這就要求一定要做好養(yǎng)老的制度設計。

計劃經(jīng)濟時期，養(yǎng)老上職工個人不繳費，僅企業(yè)繳費，職工享受退休待遇，因此職工會認為養(yǎng)老是國家的事情。上世紀90年代改革中，最重要的一點是讓職工開始繳費，職工也接受了，這是第一次讓職工知道養(yǎng)老和自己繳費有關(guān)。為了促進繳費，我國職工基本養(yǎng)老保險中設計了社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度。

養(yǎng)老金政策走向

1997年建立的這套養(yǎng)老金制度需要充分肯定，它幫助國企轉(zhuǎn)型，擴大了養(yǎng)老金制度的覆蓋面，將民企、外企等也囊括進來?，F(xiàn)在的基本養(yǎng)老保險雖有財政補貼，但從全國范圍看仍然可以做到收支平衡，不改變目前的制度，三五年內(nèi)也沒有大問題。

但是，養(yǎng)老金制度不能只看三五年，要看未來幾十年，看幾代人。

在原先的設想中，養(yǎng)老金制度應是部分積累制，由社會統(tǒng)籌和個人賬戶組成，前者用于現(xiàn)收現(xiàn)付，后者用來積累，但在實施中遇到了問題。

按照國際標準，1999年中國就進入了老齡化社會。1997年養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型后，退休的老年人逐年增加，財政負擔也在慢慢增加。在職的一代人又要給老年人支付退休金，又要給自己攢錢，繳費時企業(yè)出工資總額的20%，個人出工資的8%，28%的繳費率就是這么來的。職工基本養(yǎng)老保險制度本身也不完善，社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分資金之間不封閉，留了通道，而且是雙向的通道。退休領取待遇時，社會統(tǒng)籌部分依據(jù)社平工資和繳費年限等因素來發(fā)放，個人賬戶部分則是將累積額除以139個月來發(fā)放，超過139個月后，個人賬戶部分領取完畢，可以繼續(xù)從社會統(tǒng)籌的大盤子里拿錢，這就留下了缺口。同時，社會統(tǒng)籌部分不夠支付退休金時，也會從個人賬戶中取錢。這樣一來，個人賬戶的8%又沒真正存下來，大部分地區(qū)挪用于發(fā)放當期養(yǎng)老金。

由于這兩個制度之間有通道，再加上沒有解決轉(zhuǎn)軌成本和隱性債務問題，部分積累的目標沒有實現(xiàn)。所以從總體上看，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。

目前國家財政已經(jīng)做出大量補貼，若去除財政補貼，當期有不少省份收不抵支。所以說，建立近20年的養(yǎng)老金制度再次面臨變革，學界對未來的制度選擇大致有三種觀點。

第一種觀點是維持現(xiàn)收現(xiàn)付制，不進行積累。其理由是，只要經(jīng)濟繼續(xù)增長，夯實繳費基數(shù)，不用擔心支付問題。但是，中國的老齡化進程不是只有三五年，最高點在2050年，如果生育狀況不發(fā)生重大變化，未來70年都會是老齡社會。完全依靠現(xiàn)收現(xiàn)付不可行，會產(chǎn)生非常大的財政壓力。

第二種觀點是實行名義賬戶制，由企業(yè)和職工共同繳費，政府記賬，并且計息。這個辦法名義上是個人積累，實際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付，支持者認為，為個人建立賬戶可以激勵人們多繳費，我認為該辦法也不可行。名義賬戶源于瑞典，但瑞典的名義賬戶只是整個養(yǎng)老金多支柱的一個部分，不是主干，并且其待遇水平可能降低，中國僅靠這種辦法不可行。另外，沒有投資還記利率的后果，可能是接下來幾代的繳費人群還要背上利息的包袱。

第三種觀點是學習發(fā)達國家多支柱的做法，把對第一支柱（公共養(yǎng)老金）的依賴慢慢降下來，把第二支柱（職業(yè)養(yǎng)老金）、第三支柱（個人養(yǎng)老金）盡快建立起來，讓老百姓有三條腿的、穩(wěn)定的板凳坐。中國正從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會、后工業(yè)社會，大批農(nóng)民要進城轉(zhuǎn)為工人，絕大多數(shù)勞動力進入民營企業(yè)，應該根據(jù)這種形勢來發(fā)展多支柱的養(yǎng)老金制度。

為此，統(tǒng)賬結(jié)合的模式也需要改變。社會統(tǒng)籌就是社會統(tǒng)籌，只發(fā)揮?；?、反貧困、再分配的作用。企業(yè)如實將工資總額作為基數(shù)來繳納，不用與社會平均工資掛鉤。夯實企業(yè)繳費基數(shù)后，繳費率也能夠降下來。

在統(tǒng)賬分離之后，現(xiàn)在個人賬戶所繳的8%應該如何處理，對此也有三種觀點：一是縮小個人賬戶比例，充實社會統(tǒng)籌;二是分步進入第二支柱;三是直接進入第三支柱。

我主張第二種觀點，即剛開始可以留一部分在基本養(yǎng)老保險中，比如留2%，實現(xiàn)個人和企業(yè)一起交社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金，企業(yè)繳費基數(shù)的真實性漸漸高了，資金夠支付當期需要了，個人繳費部分再退出。

為什么這樣做？因為我國的第二支柱面臨著制度不公平問題，機關(guān)事業(yè)單位都有職業(yè)年金，而企業(yè)中只有7%的職工有企業(yè)年金。如果個人賬戶的6%能進入第二支柱，再讓企業(yè)配套繳費3%，企業(yè)年金就能廣泛地建立起來了。

制度化地化解養(yǎng)老憂慮

養(yǎng)老金改革是增量改革，二三支柱發(fā)展起來了，第一支柱待遇才能降低。繳費基數(shù)清晰化之后，加上財政補貼，企業(yè)的繳費率不再需要20%那么高。

對于現(xiàn)在40歲的這代人來說，可能第三支柱的替代率是10%，對于30歲的這代人可能就是20%。將來一二三支柱的最終比例應為4∶3∶3，整個替代率通過三個支柱達到70%-80%。

從改革節(jié)奏看，第一、第二、第三支柱的比例只能慢慢變化。由于多數(shù)人還沒有開始往二三支柱存錢，需要設計一個轉(zhuǎn)變的過程，將第一支柱逐漸縮小，最后穩(wěn)定在期望值上，并將第二三支柱慢慢擴大。

從制度建設看，第三支柱嚴重滯后，應盡快建立。進城的農(nóng)民工要加入基本養(yǎng)老保險，企業(yè)可能不會給農(nóng)民工建立第二支柱，那么就應該建立第三支柱給農(nóng)民工免稅，比如讓他們每月將一部分錢存放到個人養(yǎng)老金賬戶里，交由機構(gòu)來管理，每年按照4%-5%的收益給予回報。第三支柱的建立還可以推動“薪酬清晰化”，這反過來有助于推進第一支柱繳費基數(shù)的夯實。所以，必須將三支柱統(tǒng)籌考慮，共同建設。

養(yǎng)老金二三支柱的共同特點在于都是資本積累，勞動者20歲左右開始繳納，60歲之后領取，積累將近40年，形成了一筆穩(wěn)定的長期資本。

二三支柱要發(fā)揮效率，必須能保值增值，這又需要金融市場的介入，由投資機構(gòu)分散去做，讓老百姓參與到?jīng)Q策中，政府的職責是監(jiān)管，這樣，才能有更大的風險承擔力。

中國已經(jīng)有了養(yǎng)老金投資運營的基礎和經(jīng)驗，全國社會保障基金和企業(yè)年金這些年的表現(xiàn)都不錯，已經(jīng)有許多銀行、保險公司、基金公司參與到了企業(yè)年金的投資管理中，積累了經(jīng)驗，接下來是如何進一步發(fā)展的問題。

此外，這個行業(yè)的發(fā)展還需要有一套完整的監(jiān)管體系，如何將養(yǎng)老金運營的監(jiān)管和“一行三會”的體系聯(lián)系起來，這也有許多工作要做。

（編輯：朱弢）