■ 劉 洋

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

共青團(tuán)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展探尋

■ 劉 洋

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

共青團(tuán)可將樞紐型社會(huì)組織作為自身參與社會(huì)治理的可行的組織形態(tài)之一。共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：組織體系健全、社會(huì)動(dòng)員能力突出、資源優(yōu)勢(shì)明顯、與業(yè)務(wù)相近的社會(huì)組織存在訴求契合性與資源互補(bǔ)性；但其也存在思想觀念滯后、運(yùn)行機(jī)制固化、社會(huì)參與路徑單一等不足。通過(guò)參與樞紐型社會(huì)組織工作體系建設(shè)，共青團(tuán)的橋梁紐帶作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，社會(huì)組織聚合效應(yīng)不斷增強(qiáng)；但同時(shí)暴露出重“量”輕“質(zhì)”、發(fā)展路徑單一、資源壟斷、延續(xù)“雙重管理”邏輯等發(fā)展偏向。在未來(lái)發(fā)展中，共青團(tuán)要明確自身職能定位，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念，運(yùn)用有效的治理機(jī)制保障組織體系高效運(yùn)行，不斷拓寬社會(huì)參與路徑，正確處理與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，同時(shí)為自身參與樞紐型社會(huì)組織工作體系建設(shè)尋求制度保障。

共青團(tuán) 樞紐型社會(huì)組織 人民團(tuán)體 社會(huì)治理路徑

2014年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上的講話中指出：“盡快把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的工作能力都提高起來(lái)，國(guó)家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵1]2015年7月，習(xí)近平總書(shū)記在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上指出，要分析研究新形勢(shì)下黨的群團(tuán)工作面臨的新情況新問(wèn)題，工青婦等群團(tuán)組織*本文將群團(tuán)組織作為與人民團(tuán)體含義相近的術(shù)語(yǔ)，不作詳細(xì)辨析。要重點(diǎn)解決脫離群眾的問(wèn)題，要積極聯(lián)系和引導(dǎo)相關(guān)社會(huì)組織。2016年8月，中共中央辦公廳印發(fā)的《共青團(tuán)中央改革方案》提出，共青團(tuán)改革要走在群團(tuán)改革的前列。

樞紐型社會(huì)組織作為凝聚同領(lǐng)域社會(huì)組織的有效載體，可以作為新時(shí)期人民團(tuán)體聯(lián)系相關(guān)社會(huì)組織、發(fā)揮橋梁紐帶作用的組織形態(tài)，即作為人民團(tuán)體與相關(guān)社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐方式。北京市《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》將樞紐型社會(huì)組織界定為：在對(duì)同類(lèi)別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織[2]。該暫行辦法指出，樞紐型社會(huì)組織原則上要從現(xiàn)有符合條件的人民團(tuán)體中選擇認(rèn)定。廣州市《關(guān)于加快構(gòu)建樞紐型組織體系的實(shí)施意見(jiàn)》明確指出，樞紐型組織應(yīng)具有合法性、代表性、權(quán)威性、示范性等特征，并強(qiáng)調(diào)積極構(gòu)建以人民團(tuán)體為核心的樞紐體系[3]。

基于上述背景，本文以人民團(tuán)體中的共青團(tuán)組織為例，對(duì)共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)與不足進(jìn)行分析，結(jié)合北京、廣東、上海、浙江等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)總結(jié)共青團(tuán)參與樞紐型社會(huì)組織工作體系建設(shè)的運(yùn)作成效、發(fā)展偏向，提出未來(lái)的發(fā)展路徑。

一、共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)與不足

(一)共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)

第一，擁有健全的組織體系和突出的社會(huì)動(dòng)員能力。共青團(tuán)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的先進(jìn)青年的群眾組織，按照行政區(qū)劃構(gòu)建了縱向組織結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)系廣大青年群眾的政治使命。其不僅有國(guó)家層面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，還有省、市、縣等不同層級(jí)的地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以及深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織以及軍隊(duì)中的基層組織，從而形成了從中央到地方完備的組織體系。這種遍布全國(guó)的系統(tǒng)性、成建制的組織網(wǎng)絡(luò)，形成了“縱向到底、橫向到邊”的組織架構(gòu)，具有上傳下達(dá)、一呼百應(yīng)、不可忽視的社會(huì)影響力[4]。

具體來(lái)看，按照?qǐng)F(tuán)章規(guī)定：團(tuán)員在三人以上的單位可以建立支部。據(jù)團(tuán)中央組織部公布的全國(guó)團(tuán)內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國(guó)共有共青團(tuán)員8 746.1萬(wàn)名，基層團(tuán)組織387.3萬(wàn)個(gè)[5]。各級(jí)團(tuán)組織還內(nèi)設(shè)功能不同的職能部門(mén)，如權(quán)益部、國(guó)際部、志工部、青工部、青農(nóng)部、城區(qū)部、學(xué)校部、少年部、實(shí)業(yè)部、宣傳部、研究室、信息中心等，以及青年宮、團(tuán)校、少年宮、青少年發(fā)展基金會(huì)、青少年活動(dòng)中心、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等直屬單位。共青團(tuán)作為我國(guó)規(guī)模最大的青年組織，擁有團(tuán)員人數(shù)最多、基層覆蓋面最廣，具有“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”等組織特征，在國(guó)內(nèi)青年中具有最廣泛的群眾性和最強(qiáng)大的吸引力、凝聚力、影響力，具有其他青年組織無(wú)法比擬的主導(dǎo)地位，是樞紐型社會(huì)組織的一個(gè)理想模型[6]。

第二，資源優(yōu)勢(shì)明顯。共青團(tuán)集聚了大量?jī)?yōu)質(zhì)的政治資源、行政資源及社會(huì)資源。(1)共青團(tuán)通過(guò)參加政治協(xié)商會(huì)議及人民代表大會(huì)等途徑參與國(guó)家政權(quán)建設(shè)。共青團(tuán)中的政協(xié)委員、人大代表能及時(shí)了解其所代表的青年群體的意見(jiàn)和建議，以提交議案等方式，反映民意、匯聚民智，對(duì)國(guó)家的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等各領(lǐng)域中的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商，充分履行參政議政職能。(2)作為黨和政府的重要工作助手，共青團(tuán)還承擔(dān)了大量協(xié)助管理性事務(wù)，參與國(guó)家公共事務(wù)管理，其行政性功能有體制和制度作為保障。(3)共青團(tuán)代表青年群體的共同利益，具有廣泛的代表性和較強(qiáng)的社會(huì)公信力。具體來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)堅(jiān)持黨建帶團(tuán)建的基本要求，依托黨團(tuán)政治方向一致的先天優(yōu)勢(shì)，暢通青年政治參與渠道，不斷為黨和國(guó)家培養(yǎng)、輸送工作骨干；協(xié)助政府管理青年事務(wù)，維護(hù)青年具體利益，開(kāi)展適合青年特點(diǎn)的獨(dú)立活動(dòng)，切實(shí)為青年服務(wù)，是廣大青年群眾“信得過(guò)、靠得住、離不開(kāi)”的青年組織。

第三，與業(yè)務(wù)相近的其他社會(huì)組織存在訴求契合性與資源互補(bǔ)性。一方面，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)公共空間的開(kāi)放，我國(guó)的社會(huì)組織呈現(xiàn)出數(shù)量快速增長(zhǎng)、種類(lèi)不斷擴(kuò)展的發(fā)展局面，其在提供多元化公共服務(wù)選擇以及成員自我組織、自我治理等方面表現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。然而，大量處于創(chuàng)立和成長(zhǎng)階段的社會(huì)組織，因自身規(guī)模和能力的局限，在發(fā)展過(guò)程中面臨諸多障礙，最終制約了其功能的有效發(fā)揮。另一方面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)成分日趨多元化的新形勢(shì)下，共青團(tuán)也出現(xiàn)了一些組織覆蓋盲區(qū)，迫切需要通過(guò)借鑒新型社會(huì)組織形式靈活、活動(dòng)載體新穎的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新與青年群體的聯(lián)系機(jī)制，凝聚、引導(dǎo)青年社會(huì)組織，從而持續(xù)發(fā)揮其代表性、服務(wù)性、倡導(dǎo)性等社會(huì)功能。因共青團(tuán)具有與生俱來(lái)的群眾性，加之自身組織體系健全、社會(huì)聯(lián)系廣泛、社會(huì)動(dòng)員能力突出、資源優(yōu)勢(shì)明顯，從而具有較強(qiáng)的社會(huì)公信力，易于成為青年尋求社會(huì)組織幫助的最佳選擇。

總體來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，思想文化在世界范圍內(nèi)呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)，加之新型信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，青年的工作方式、生活方式、組織方式日益多樣化、非正式化、虛擬化。近年來(lái)新興的青年類(lèi)社會(huì)組織因趣緣性、自治性、靈活性等特征，吸引了大批青年參與其中，在參與社會(huì)建設(shè)和成員自治方面發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，這些社會(huì)組織也面臨著合法性不明、資源不足、內(nèi)部治理不規(guī)范等發(fā)展瓶頸。在這種形勢(shì)下，共青團(tuán)面臨著覆蓋面下降、影響力減弱的挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)變工作觀念，積極構(gòu)建與青年類(lèi)社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，擴(kuò)大互補(bǔ)型資源的有效供給，通過(guò)重構(gòu)團(tuán)青關(guān)系實(shí)現(xiàn)共青團(tuán)的主導(dǎo)性。

(二)共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的不足

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，單位制被打破，“總體性社會(huì)”的基礎(chǔ)發(fā)生松動(dòng)。在此背景下，共青團(tuán)等人民團(tuán)體面臨改革的壓力。有學(xué)者認(rèn)為，人民團(tuán)體已經(jīng)出現(xiàn)功能失衡，并將其概括為“體制嵌入性的功能失衡”，即政治屬性吸納社會(huì)屬性，社會(huì)功能低下[7]。更有學(xué)者認(rèn)為，人民團(tuán)體已經(jīng)處于邊緣化的位置，并且這一邊緣化的趨勢(shì)不可避免[8]。因此，共青團(tuán)在將自身建設(shè)成樞紐型社會(huì)組織的過(guò)程中，面臨著克服自身不足的巨大挑戰(zhàn)。

第一，思想觀念滯后。歷史上形成的共青團(tuán)與黨和政府的密切關(guān)系，使得共青團(tuán)仿照政府系統(tǒng)采用行政化和科層制的管理模式進(jìn)行運(yùn)作。這一模式造成共青團(tuán)在思想觀念上更加重視黨和政府的要求，并將更多的精力用于完成黨和政府交辦的工作事項(xiàng)，而對(duì)其所代表的青年群體的訴求缺乏了解，逐漸脫離了青年群眾的生活實(shí)際。具體來(lái)說(shuō)，工作方式上，共青團(tuán)習(xí)慣于按照黨和政府的指示開(kāi)展工作，活動(dòng)內(nèi)容和形式缺乏創(chuàng)新性，不能切實(shí)滿足所代表的青年群體的現(xiàn)實(shí)需求；經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，共青團(tuán)主要依賴(lài)政府撥款，或者習(xí)慣于依靠行政攤派來(lái)獲取公眾捐贈(zèng)，組織自身獨(dú)立性不強(qiáng)。

第二，運(yùn)行機(jī)制固化。建國(guó)以來(lái)，鑒于在國(guó)家政治生活中的重要地位，共青團(tuán)等人民團(tuán)體參照政府機(jī)構(gòu)采用準(zhǔn)行政化的運(yùn)行機(jī)制，將更多的工作時(shí)間用于參加或召開(kāi)各類(lèi)會(huì)議、轉(zhuǎn)發(fā)或擬定各種文件。而用于下基層深入所代表的社會(huì)群體、了解服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求、解決具體問(wèn)題的時(shí)間相對(duì)較少。由于共青團(tuán)的政治性重于群眾性，普通青年難以自由加入其中，因此造成共青團(tuán)與所代表的青年群體疏離。共青團(tuán)固化的運(yùn)行機(jī)制具體表現(xiàn)在：人員構(gòu)成方面，工作人員享有行政事業(yè)編制，是公務(wù)員或參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位人員，領(lǐng)導(dǎo)人多由黨委直接任命，管理人員享受政府相應(yīng)級(jí)別行政管理人員的政治及社會(huì)生活待遇；資源獲取方面，行政經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算，可以依托政府權(quán)力獲取公眾捐贈(zèng)；社會(huì)動(dòng)員方面，習(xí)慣利用行政命令的方式，自上而下層層貫徹工作要求，重管理輕服務(wù)，重監(jiān)督輕引導(dǎo)。與在民政部門(mén)登記的其他社會(huì)團(tuán)體不同，共青團(tuán)等人民團(tuán)體未采用專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化的現(xiàn)代組織管理制度，缺乏自主性和發(fā)展動(dòng)力。此種“類(lèi)政府”行為極易導(dǎo)致官僚主義、行政主義并逐漸吞噬公共理性、公民精神[9]。

第三，社會(huì)參與路徑單一。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工作慣性使然，共青團(tuán)更多地是在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)內(nèi)部設(shè)立基層組織、開(kāi)展活動(dòng)，因此難以覆蓋新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織內(nèi)部以及游離于正式組織之外的原子化個(gè)體。有學(xué)者將此概括為“所有制區(qū)隔現(xiàn)象”[10]。共青團(tuán)建立于單位體制背景下單一的社會(huì)參與路徑，難以了解新形勢(shì)下不同階層、不同領(lǐng)域青年群體多樣化、復(fù)雜化、矛盾化的具體需求，因此與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下日漸分化的社會(huì)構(gòu)成不相適應(yīng)。相比之下，新興青年類(lèi)社會(huì)組織因自身貼近社會(huì)和參與式的行為特點(diǎn)，對(duì)于識(shí)別、滿足不同人群的具體需求更加靈活、細(xì)致，不僅可以深入微小的、宏觀視野無(wú)法顧及的地方提供多元化的公共服務(wù)，還因?qū)I(yè)性強(qiáng)、分工細(xì)致、反應(yīng)迅速、作用力持久而使公共服務(wù)更具效率、更有效益，由此對(duì)共青團(tuán)原有的活動(dòng)空間形成擠壓。

二、共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的實(shí)踐效應(yīng)

共青團(tuán)在參與樞紐型社會(huì)組織工作體系建設(shè)的過(guò)程中，一方面，依托自身優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)出參與社會(huì)治理的積極成效；另一方面，由于自身不足也暴露出一定的發(fā)展偏向。

(一)共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作成效

第一，共青團(tuán)的橋梁紐帶作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。作為樞紐型社會(huì)組織體系建設(shè)的骨干力量，共青團(tuán)將其傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與新形勢(shì)下社會(huì)發(fā)展的新任務(wù)進(jìn)行有機(jī)融合，探索新思路，開(kāi)創(chuàng)了新局面。一方面，明顯擴(kuò)大了工作覆蓋面。以北京市為例，截至2013年11月，13家市級(jí)人民團(tuán)體總計(jì)管理和聯(lián)系17 314家社會(huì)組織，比2008年全市社會(huì)建設(shè)大會(huì)之前的1 458家增加了15 856家。其中，團(tuán)市委的增幅最大，由認(rèn)定為樞紐型社會(huì)組織之前主管16家，增長(zhǎng)到管理聯(lián)系8 058家[11]。另一方面，拓展了活動(dòng)陣地，拓寬了工作渠道。以廣東省為例，團(tuán)省委通過(guò)整體規(guī)劃，全方位、立體化推進(jìn)樞紐型組織體系建設(shè)，為社會(huì)轉(zhuǎn)型期共青團(tuán)開(kāi)展青年群眾工作探索出一條新的路徑。如深圳共青團(tuán)打造的青年社會(huì)組織總部，為全市青年社會(huì)組織提供了“一站式”綜合服務(wù)；珠海共青團(tuán)扎根工業(yè)園區(qū)和異地務(wù)工青年生活區(qū)，建立互助服務(wù)和對(duì)話協(xié)調(diào)窗口，以回應(yīng)青年群體訴求，化解各種矛盾；順德團(tuán)市委著力建設(shè)的街鎮(zhèn)“青年坊”，是集青少年成長(zhǎng)輔導(dǎo)、技能培訓(xùn)、社團(tuán)培育于一體的綜合服務(wù)平臺(tái)[12]。

第二，青年社會(huì)組織聚合效應(yīng)不斷增強(qiáng)。共青團(tuán)在將自身打造成樞紐型社會(huì)組織的過(guò)程中，通過(guò)多種形式聚合青年社會(huì)組織，依托組織間網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，吸納社會(huì)資本，激發(fā)了青年社會(huì)組織的創(chuàng)造活力，有力地改變了青年社會(huì)組織活動(dòng)各自為戰(zhàn)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的局面。(1)以服務(wù)促聚合。如上海團(tuán)市委通過(guò)建立青年社會(huì)組織培育孵化基地，為初創(chuàng)期的青年社會(huì)組織提供場(chǎng)地保障、制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)估等多項(xiàng)基礎(chǔ)性服務(wù)，為青年社會(huì)組織的起步助力。(2)以活動(dòng)促聚合。如北京團(tuán)市委通過(guò)舉辦“青少年社團(tuán)文化季”“青年社團(tuán)領(lǐng)袖訓(xùn)練營(yíng)”等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了青少年社會(huì)組織的聚合。(3)以項(xiàng)目促聚合。如廣州共青團(tuán)依托自身與政府間的良好合作關(guān)系，積極參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)整體承接等方式，為青年社會(huì)組織發(fā)展提供資金支持。(4)以資源促聚合。資源對(duì)于組織的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵性作用，然而，初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期的社會(huì)組織常常面臨資源缺乏的發(fā)展瓶頸。共青團(tuán)依托自身的資源優(yōu)勢(shì)，可以為管理聯(lián)系的青年社會(huì)組織提供資金、場(chǎng)地、信息、政策等多方面支持。如湖州團(tuán)市委按照“把青年社團(tuán)凝聚在團(tuán)旗下”的工作定位，牽頭組建湖州網(wǎng)絡(luò)公益聯(lián)盟，對(duì)湖州分散的網(wǎng)絡(luò)公益組織進(jìn)行整合，利用共青團(tuán)社會(huì)公信力強(qiáng)的突出特點(diǎn)，吸引社會(huì)各界的資金投入，對(duì)聯(lián)盟內(nèi)計(jì)劃實(shí)施的52項(xiàng)公益活動(dòng)給予小額資金支持[13]。

(二)共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展偏向

在實(shí)際運(yùn)行中，由于共青團(tuán)等樞紐型社會(huì)組織的官辦性質(zhì)與行政化運(yùn)作方式，使共青團(tuán)這一新的實(shí)踐探索暴露出政社不分、重“量”輕“質(zhì)”、資源壟斷等影響社會(huì)組織健康發(fā)展的不良傾向，急需端正方向，興利除弊。

第一，重“量”輕“質(zhì)”，發(fā)展路徑單一。受數(shù)字政績(jī)觀影響，共青團(tuán)在參與樞紐型社會(huì)組織管理模式構(gòu)建的過(guò)程中，較為注重宣傳其所管理和聯(lián)系組織的數(shù)量及覆蓋面，而忽視對(duì)樞紐型組織實(shí)際作用發(fā)揮情況的研究。主要有兩點(diǎn)：(1)共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織管理聯(lián)系的社會(huì)組織數(shù)量超出一定限度，影響了管理和服務(wù)質(zhì)量。(2)因作為樞紐型社會(huì)組織的人民團(tuán)體數(shù)量和類(lèi)型有限，難免會(huì)有一部分社會(huì)組織被不當(dāng)歸類(lèi)，造成其業(yè)務(wù)職能與對(duì)應(yīng)的共青團(tuán)組織的管理范圍存在差距，從而使共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織作用的發(fā)揮偏離了預(yù)期[14]，同時(shí)也使該部分社會(huì)組織難以對(duì)共青團(tuán)產(chǎn)生認(rèn)同感。另外，從各地的實(shí)踐情況可以看出，共青團(tuán)參與樞紐型社會(huì)組織管理模式構(gòu)建的路徑大同小異，缺乏針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際，開(kāi)展有特色的分類(lèi)指導(dǎo)。

第二，資源壟斷突出。共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織，可能形成一種對(duì)相關(guān)資源的壟斷，即仰仗自身的特殊身份，在其管理聯(lián)系的社會(huì)組織之間厚此薄彼、有失公允[15]。由此造成對(duì)公共空間的擠壓，甚至將此特權(quán)轉(zhuǎn)化為自身攫取利益的便利條件。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要與相關(guān)制度中對(duì)樞紐型社會(huì)組織的監(jiān)督不嚴(yán)有關(guān)。目前，各地關(guān)于構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系的政府文件，僅規(guī)定對(duì)樞紐型社會(huì)組織實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，但對(duì)于不能有效履行樞紐型社會(huì)組織職責(zé)的具體情況并未做出詳細(xì)說(shuō)明或出臺(tái)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

第三，“雙重管理”邏輯延續(xù)。樞紐型社會(huì)組織因上述發(fā)展偏向被質(zhì)疑為“新瓶裝舊酒”“換湯不換藥”，實(shí)為“雙重管理”邏輯的延續(xù)。不少社會(huì)組織認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織的設(shè)立，實(shí)際上使他們?cè)谠械摹暗怯浌芾聿块T(mén)”和“業(yè)務(wù)主管單位”之外又多了一個(gè)“婆婆”。作為新增加的管理層級(jí)，使現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的行政性不減反增。即原有的業(yè)務(wù)主管部門(mén)不放手，樞紐型社會(huì)組織又插手，在對(duì)社會(huì)組織的管理過(guò)程中，多了一個(gè)層次和一道手續(xù)。由于樞紐型社會(huì)組織過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身與政府的聯(lián)系，形式化地替代業(yè)務(wù)主管部門(mén)的角色，因此從根本上無(wú)助于“雙重管理”體制的變革。上述現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，究其原因在于治理主體的改變?nèi)狈ο鄳?yīng)的配套政策與措施，即治理方式的改革并未同步跟進(jìn)。

三、共青團(tuán)作為樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)路徑

作為樞紐型社會(huì)組織，共青團(tuán)可以說(shuō)是介于政府與社會(huì)組織之間的橋梁型組織。因此，在未來(lái)發(fā)展中，其既要克服“行政化”傾向，又不能走完全“社會(huì)化”之路。如何掌握好其中的平衡，可以從以下幾方面入手。

(一)明確職能定位創(chuàng)新發(fā)展理念

共青團(tuán)在參與樞紐型社會(huì)組織工作體系構(gòu)建過(guò)程中，首要的是明確其在新時(shí)期的職能定位，即在保持和增強(qiáng)政治性的前提下，大力拓展社會(huì)服務(wù)職能，以服務(wù)創(chuàng)新吸引凝聚廣大青年。2015年7月，習(xí)近平總書(shū)記在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上指出，要切實(shí)保持和增強(qiáng)群團(tuán)組織的群眾性。群團(tuán)組織開(kāi)展工作和活動(dòng)要以群眾為中心，堅(jiān)持面向基層，積極聯(lián)系和引導(dǎo)相關(guān)社會(huì)組織。共青團(tuán)不能僅靠被動(dòng)地承接政府交辦的事項(xiàng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而是要通過(guò)不斷創(chuàng)新理念，獲得社會(huì)認(rèn)可，延續(xù)發(fā)展動(dòng)力。例如，運(yùn)用國(guó)際上流行的“跨部門(mén)合作”理念，與企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)系，推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，形成二者間穩(wěn)定的互惠型伙伴關(guān)系。

具體來(lái)說(shuō)，共青團(tuán)要全面認(rèn)識(shí)改革開(kāi)放后青年群體日趨多元化的生存狀態(tài)與行為邏輯，以青年群體喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，特別是通過(guò)為青年類(lèi)社會(huì)組織提供服務(wù)的方式，融入青年、聯(lián)系青年，從而實(shí)現(xiàn)政治職能和社會(huì)職能的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)構(gòu)建樞紐型組織，逐步轉(zhuǎn)變共青團(tuán)傳統(tǒng)的行政動(dòng)員方式，淡化自身“準(zhǔn)政府”的形象，積極引進(jìn)兼具國(guó)際化和本土化、具有實(shí)操性的工作方法，如項(xiàng)目運(yùn)作、公益營(yíng)銷(xiāo)、品牌管理等，進(jìn)一步增強(qiáng)自身的品牌優(yōu)勢(shì)。

(二)運(yùn)用有效的治理機(jī)制保障組織體系高效運(yùn)行

作為樞紐型社會(huì)組織，共青團(tuán)對(duì)其管理聯(lián)系的社會(huì)組織的治理機(jī)制是指為達(dá)到雙方間網(wǎng)絡(luò)體系的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與長(zhǎng)效發(fā)展的組織和管理方式，包括動(dòng)力機(jī)制、信任機(jī)制、評(píng)估選擇機(jī)制、溝通協(xié)作機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及學(xué)習(xí)機(jī)制等[16]。具體表現(xiàn)為：為管理聯(lián)系的青年社會(huì)組織提供發(fā)展資源；憑借自身良好的社會(huì)聲譽(yù)贏得青年社會(huì)組織的信任；通過(guò)全方位評(píng)估確保網(wǎng)絡(luò)內(nèi)組織的行為具有合法性，實(shí)行違規(guī)組織動(dòng)態(tài)退出機(jī)制；構(gòu)建信息平臺(tái)、交流平臺(tái)以及公平的利益分配機(jī)制，確保組織間的資源共享與可持續(xù)合作；明確管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于優(yōu)秀組織進(jìn)行表彰和宣傳；營(yíng)造組織間相互學(xué)習(xí)的文化氛圍，促進(jìn)先進(jìn)理念和技術(shù)的傳播與推廣。

(三)探尋多樣化的社會(huì)參與路徑

共青團(tuán)參與樞紐型組織工作體系構(gòu)建的路徑包括兩個(gè)方面：一方面，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，搭建助力青年社會(huì)組織發(fā)展的服務(wù)平臺(tái)；另一方面，聯(lián)合其他群團(tuán)組織，合力為社會(huì)組織發(fā)展提供服務(wù)。就前者來(lái)說(shuō)，具體參與路徑包括：(1)陣地供給吸引。即依托現(xiàn)有的青少年宮、青少年活動(dòng)中心、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等陣地建立青年社會(huì)組織孵化基地，為初創(chuàng)期的青年社會(huì)組織提供辦公和活動(dòng)場(chǎng)地。(2)骨干培訓(xùn)凝聚。即多方引進(jìn)師資，吸引青年社會(huì)組織骨干人員參與培訓(xùn)，提升青年社會(huì)組織內(nèi)部治理能力。(3)資金項(xiàng)目扶持。即依托既有的青少年發(fā)展基金會(huì)、新成立的青年社會(huì)組織發(fā)展基金，以整體承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目等形式，為青年社會(huì)組織發(fā)展多方募集資金。(4)活動(dòng)交流聚合。即通過(guò)開(kāi)展青年社會(huì)組織風(fēng)采展、公益行、議事會(huì)等活動(dòng)，加強(qiáng)青年社會(huì)組織之間的交流與合作[17]。就后者來(lái)說(shuō)，四川省群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心的做法是一個(gè)很好的嘗試。該中心通過(guò)整合工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、殘聯(lián)等多家群團(tuán)組織的相關(guān)資源，創(chuàng)建了“大群團(tuán)”工作格局，旨在將該陣地打造成為社會(huì)協(xié)同的服務(wù)窗口、承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的重要平臺(tái)、愛(ài)心企業(yè)的“公益伙伴”、服務(wù)群眾和基層的有效路徑，以此不斷激發(fā)社會(huì)組織的活力，有效推動(dòng)當(dāng)?shù)毓媸聵I(yè)的發(fā)展。

(四)正確處理各利益相關(guān)者之間的關(guān)系

(1)與政府的關(guān)系。一方面，作為黨和政府重要的工作助手，共青團(tuán)要充分發(fā)揮自身特殊的政治與行政資源優(yōu)勢(shì)，充分利用、合理分配政府讓渡的各類(lèi)公共服務(wù)資源。另一方面，要明確組織定位，即共青團(tuán)屬于群眾組織而非政府部門(mén)，避免大包大攬政府的青年事務(wù)。(2)與管理聯(lián)系的青年類(lèi)社會(huì)組織的關(guān)系。作為樞紐型社會(huì)組織的共青團(tuán)，絕不能成為“二政府”，更不能成為青年類(lèi)社會(huì)組織的第三個(gè)“婆婆”，而是要特別重視發(fā)揮自身的服務(wù)功能，包括匯聚青年類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展所必須的各類(lèi)資源、協(xié)助青年類(lèi)社會(huì)組織開(kāi)展能力建設(shè)、代表青年類(lèi)社會(huì)組織表達(dá)訴求等。(3)與其他樞紐型組織的關(guān)系。共青團(tuán)在將自身打造成樞紐型組織的同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)造條件在本領(lǐng)域內(nèi)部培育出一批制度健全、公信力強(qiáng)、影響廣泛、功能細(xì)化的樞紐型組織，全面構(gòu)建組織間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，從而擴(kuò)大樞紐型組織體系的覆蓋面，降低樞紐型組織的管理幅度，提升服務(wù)的針對(duì)性和有效性。(4)與公眾的關(guān)系。黨的群眾工作路線始終強(qiáng)調(diào)：“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去?！弊鳛槿罕娦越M織，共青團(tuán)要善于了解廣大青年的服務(wù)需求，更有效、更廣泛地動(dòng)員、聚集社會(huì)公益力量，努力搭建社會(huì)協(xié)同發(fā)展的平臺(tái)。

(五)為共青團(tuán)參與樞紐型組織工作體系建設(shè)提供制度保障

共青團(tuán)參與樞紐型組織工作體系建設(shè)的制度保障主要包括整體規(guī)劃、政策支持、資源保障三個(gè)方面。(1)整體規(guī)劃。各級(jí)政府要把樞紐型組織工作體系建設(shè)納入城市社會(huì)建設(shè)總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域樞紐型組織工作體系建設(shè)的規(guī)劃、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，其他各有關(guān)部門(mén)要密切配合、形成合力。(2)政策支持。目前尚缺乏能促進(jìn)樞紐型社會(huì)組織能力提升的專(zhuān)項(xiàng)政策，急需盡快建立健全樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)制度，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范政府向樞紐型社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)安排、工作流程、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)資質(zhì)等。鼓勵(lì)工青婦等人民團(tuán)體率先制定并實(shí)施本領(lǐng)域樞紐型組織工作體系建設(shè)方案。(3)資源保障。各級(jí)財(cái)政應(yīng)將共青團(tuán)等人民團(tuán)體參與樞紐型組織工作體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，并在專(zhuān)項(xiàng)資金使用方面征求人民團(tuán)體的意見(jiàn)。具體來(lái)說(shuō)：一是通過(guò)“政府購(gòu)買(mǎi)管理服務(wù)”的方式，對(duì)共青團(tuán)等樞紐型組織承擔(dān)的政府授權(quán)的管理工作給予財(cái)政支持。二是對(duì)樞紐型社會(huì)組織在本領(lǐng)域內(nèi)組織開(kāi)展的公益活動(dòng)由公共財(cái)政給予一定的資金補(bǔ)貼。三是在有條件的地區(qū)，可以通過(guò)設(shè)立“社會(huì)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金”的形式，支持樞紐型社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)：構(gòu)建政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制事關(guān)我國(guó)深化改革的全局，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，要以全局眼光看待樞紐型社會(huì)組織這一社會(huì)組織管理體制的創(chuàng)新。群團(tuán)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，群團(tuán)工作是黨組織動(dòng)員廣大人民群眾為完成黨的中心任務(wù)而奮斗的重要工作。在新形勢(shì)下，要“把群團(tuán)組織建設(shè)得更加充滿活力、更加堅(jiān)持有力，使之成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量”[18]。樞紐型社會(huì)組織是共青團(tuán)等群團(tuán)組織參與社會(huì)治理的可行的組織形態(tài)之一。共青團(tuán)在參與樞紐型組織體系構(gòu)建的過(guò)程中，要對(duì)樞紐型社會(huì)組織的功能有清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)自身作為樞紐型社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)與不足進(jìn)行分析，對(duì)參與樞紐型組織工作體系建設(shè)的運(yùn)作成效及時(shí)進(jìn)行總結(jié)并認(rèn)清發(fā)展偏向。在未來(lái)發(fā)展中，共青團(tuán)要明確自身職能定位，不斷創(chuàng)新發(fā)展理念，運(yùn)用有效的治理機(jī)制保障組織體系高效運(yùn)行，不斷探尋新的社會(huì)參與路徑，正確處理與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，通過(guò)政策制定為自身參與樞紐型組織工作體系建設(shè)尋求制度保障。

[1]《習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2014年2月18日。

[2]《北京市關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》，http://www.chinanpo.gov.cn/1940/80956/nextindex.html

[3]廣州市社會(huì)工作委員會(huì)：《關(guān)于加快構(gòu)建樞紐型組織體系的實(shí)施意見(jiàn)》，http://zfw.gdd.gov.cn/News/933.html

[4]馬福云：《人民團(tuán)體參與社會(huì)治理初探》，載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》,2014年第4期。

[5]馬云飛：《截至2015年底全國(guó)共有共青團(tuán)員8746.1萬(wàn)名》，http://news.youth.cn/gn/201605/t20160503_7945975.htm

[6]葉 林：《“陌生人”城市社會(huì)背景下的樞紐型組織發(fā)展》，載《中國(guó)行政管理》,2013年第11期。

[7]褚松燕：《人民團(tuán)體的基本問(wèn)題》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》,2015年第4期。

[8]王 名：《點(diǎn)評(píng):人民團(tuán)體改革路徑》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》,2015年第4期。

[9]沈榮華 鹿 斌：《制度建構(gòu)：樞紐型社會(huì)組織的行動(dòng)邏輯》，載《中國(guó)行政管理》,2014年第10期。

[10]鄭長(zhǎng)忠：《從打破體制性區(qū)隔到構(gòu)建樞紐型組織——深化街道團(tuán)的組織格局創(chuàng)新與推動(dòng)城市團(tuán)的組織形態(tài)發(fā)展》，載《中國(guó)青年研究》,2011年第10期。

[11]《北京：構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系》， http://www.gdshjs.org/2013nh/zzfy/content/2013-11/18/content_84854862.htm

[12][17]曾穎如：《共青團(tuán)構(gòu)建樞紐型組織的路徑與思考——以廣東共青團(tuán)為例》，載《中國(guó)青年研究》,2014年第5期。

[13]施敏鋒：《青年自組織與共青團(tuán)組織的訴求契合》，載《當(dāng)代青年研究》,2011年第3期。

[14]李 璐：《分類(lèi)負(fù)責(zé)模式：社會(huì)組織管理體制的創(chuàng)新探索——以北京市“樞紐型”社會(huì)組織管理為例》，載《北京社會(huì)科學(xué)》,2012年第3期。

[15]馬慶鈺：《糾正樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展偏向》，載《行政管理改革》,2014年第9期。

[16]馮志明 阮平南：《基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的共青團(tuán)對(duì)青年自組織治理研究》，載《中國(guó)青年研究》,2013年第12期。

[18]《習(xí)近平在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 切實(shí)保持和增強(qiáng)政治性先進(jìn)性群眾性 開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下黨的群團(tuán)工作新局面》，載《人民日?qǐng)?bào)》,2015年7月8日。

(責(zé)任編輯：邢 哲)

2017-02-26

劉 洋，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生，主要研究社會(huì)組織。

本文系2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會(huì)政策研究”(課題編號(hào)：11ASH009)的階段性研究成果。