榮振華

(1.大連海事大學(xué)博士后流動(dòng)站，遼寧 大連 116026；2.大連醫(yī)科大學(xué)，遼寧 大連 116644)

食品安全監(jiān)管地方立法新理念：回應(yīng)性監(jiān)管理論

榮振華1，2

(1.大連海事大學(xué)博士后流動(dòng)站，遼寧 大連 116026；2.大連醫(yī)科大學(xué)，遼寧 大連 116644)

回應(yīng)性監(jiān)管理論的多元化監(jiān)管模式及隨著社會(huì)發(fā)展而衍生出的分支理論契合中國(guó)立法法和食品安全法修法理念，同時(shí)又與簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、服務(wù)政府等公共政策目標(biāo)相吻合，因而，中國(guó)地方立法應(yīng)創(chuàng)造性地運(yùn)用此理論來(lái)引導(dǎo)食品安全監(jiān)管地方立法。一方面破解修法、相關(guān)新政策及民眾權(quán)益需求而產(chǎn)生的挑戰(zhàn)；另一方面通過(guò)此理論來(lái)引導(dǎo)食品安全監(jiān)管地方立法的創(chuàng)新嘗試，為地方立法開拓新的立法理念，有利于地方立法特色化發(fā)展的同時(shí)，也促進(jìn)地方食品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

回應(yīng)性監(jiān)管理論；地方立法權(quán)；網(wǎng)絡(luò)型治理；優(yōu)勢(shì)管理理論；后設(shè)監(jiān)管

Abstract：The regulatory mode diversification of responsive regulation theory and branch of the derived theory conform to the idea of the legislative law and food safety law in China.At the same time it coincides with public policy goals which are streamlining administration,delegating more powers to lower-level government and society,improving regulation and optimizing services.Therefore,Chinese local legislation should creatively apply this theory to guide the food safety supervision of local legislation.We should use the theroy to respond the challenge emerging from the revision of the law and new related policy and the needs of public rights.On the other hand,we should use this theory to innovate the local legislation of food safety regulation,explore the new legislation idea for local legislation,which will be beneficial to the development with local legislation characteristics,and promote the development of local food economy.

Keywords:Responsive regulation theory；Local legislative power；Network management；Advantages management theory； Post regulatory theory

近些年來(lái)，食品安全的監(jiān)管似乎走不出一個(gè)怪圈，永遠(yuǎn)是新聞媒體“先行報(bào)道”，各級(jí)行政機(jī)關(guān)“馬后炮”式的采取緊急措施。無(wú)論是山東的“毒生姜”事件還是上海福喜的“過(guò)期肉”事件，其發(fā)端于地方，影響面卻擴(kuò)及全國(guó)。這些食品安全事件一方面體現(xiàn)了中國(guó)地方食品安全行政監(jiān)管能力確實(shí)需要提升，另一方面也反映了中國(guó)食品安全地方立法在監(jiān)管制度架構(gòu)上存在可操作性或?qū)嵤┬缘膯?wèn)題。為此，本文以回應(yīng)性監(jiān)管理論為研究基點(diǎn)，結(jié)合2015年修訂的立法法、食品安全法和近些年的公共政策以及人們的權(quán)益訴求，重新審視這些社會(huì)因素變化對(duì)食品安全監(jiān)管地方立法提出的挑戰(zhàn)，并提出食品安全監(jiān)管地方立法應(yīng)將回應(yīng)性監(jiān)管理論及其衍生理論創(chuàng)造性地融入食品安全監(jiān)管地方立法，使食品安全監(jiān)管地方立法具有一定的前瞻性和特色性，達(dá)到國(guó)家立法拾遺補(bǔ)缺功效的同時(shí)，發(fā)揮食品安全監(jiān)管地方立法對(duì)地方食品經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

1 回應(yīng)性監(jiān)管理論的研究現(xiàn)狀及引發(fā)思考

1.1 研究現(xiàn)狀

美國(guó)和澳大利亞的兩位學(xué)者Ayres等人在1992年提出回應(yīng)性監(jiān)管理論，其理論的核心是以治理術(shù)理論、法律的自創(chuàng)生理論、回應(yīng)性法理論為理論基礎(chǔ)，提出橫向配置監(jiān)管權(quán)分配方案及縱向監(jiān)管策略的“管制金字塔理論”，強(qiáng)調(diào)同等回應(yīng)、勸服優(yōu)先、懲罰為盾、手段多元的由合作到強(qiáng)制的“正向”金字塔式治理方式，或者由強(qiáng)制到合作的“倒”金字塔治理模式，并隨后發(fā)展出網(wǎng)絡(luò)型治理理論、結(jié)點(diǎn)治理理論、優(yōu)勢(shì)管制理論、后設(shè)監(jiān)管理論等等開放性衍生理論[1]。

其中，橫向配置監(jiān)管權(quán)分配方案是將管制權(quán)在政府與非政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行再分配，將傳統(tǒng)上由政府控制的管制權(quán)，部分地讓渡給非政府機(jī)構(gòu)，主要下放給公共利益集團(tuán)、企業(yè)本身或者被管制的競(jìng)爭(zhēng)者。而縱向監(jiān)管策略的“管制金字塔理論”是采取“針鋒相對(duì)法”，針對(duì)被管制者不同動(dòng)機(jī)和違法行為嚴(yán)重程度采取不同的手段，對(duì)于具有履行守法責(zé)任意愿的個(gè)體，采取“正向”金字塔式治理方式，直到對(duì)方出現(xiàn)背離合作的行為之前，政府主要以說(shuō)服教育為主。針對(duì)以不法手段追求利益最大化為主要目的的個(gè)體，政府要運(yùn)用懲罰手段，直到對(duì)方采取合作態(tài)勢(shì)為止。同時(shí)，回應(yīng)性監(jiān)管理論并不是封閉性理論，其隨著社會(huì)發(fā)展衍生出四種子理論，其中網(wǎng)絡(luò)型治理理論主要是隨著社會(huì)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化，更多的非政府組織或者個(gè)人參與到管制活動(dòng)之中。當(dāng)這些管制者感到自己能力不足以實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)時(shí)，則首先考慮不是增加干預(yù)和強(qiáng)制的程度，而是平行地尋找更多的合作伙伴，然后再考慮垂直地提升管制干預(yù)；而結(jié)點(diǎn)治理理論適用于某個(gè)行業(yè)小范圍的有針對(duì)性協(xié)商對(duì)話來(lái)尋求解決問(wèn)題的最佳方案[2]；優(yōu)勢(shì)管制理論是“管制金字塔”的補(bǔ)充，主要是監(jiān)管者挖掘被監(jiān)管者的優(yōu)勢(shì)，基于“希望”的心理來(lái)尋找機(jī)會(huì)，并采取激勵(lì)的方式使被監(jiān)管者自愿從事某項(xiàng)活動(dòng)，這一點(diǎn)不同于“管制金字塔”的邏輯——基于“害怕”的心理狀態(tài)來(lái)進(jìn)行查找并解決問(wèn)題[3]；后設(shè)監(jiān)管理論是橫向配置監(jiān)管權(quán)的細(xì)化，主要是政府運(yùn)用相關(guān)制度引導(dǎo)和威懾的方式，使其強(qiáng)化性自我管制[4]?；貞?yīng)性監(jiān)管理論最初應(yīng)用于刑法犯罪學(xué)中，經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，逐漸應(yīng)用到職業(yè)安全健康法、環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律制度的設(shè)計(jì)，并取得良好的成效。

中國(guó)學(xué)者近幾年才開始對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論進(jìn)行關(guān)注與研究，搜索相關(guān)文獻(xiàn)，查找到的文章及著作近11篇，主要涉及三個(gè)層面：

(1)回應(yīng)性監(jiān)管理論的介紹。朱喜洋學(xué)者僅在其博士論文中僅對(duì)新型監(jiān)管程序進(jìn)行理論介紹，并沒(méi)有對(duì)其展開分析。楊炳霖學(xué)者以專著的形式介紹回應(yīng)性監(jiān)管理論的內(nèi)容，并以澳大利亞礦業(yè)安全和美國(guó)核電安全領(lǐng)域的應(yīng)用為例，分析回應(yīng)性監(jiān)管理論在其他國(guó)家安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律中的應(yīng)用，簡(jiǎn)單地分析了中國(guó)是否可以運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論[5],并沒(méi)有對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論本土化的融入進(jìn)行有針對(duì)性的深入剖析。

(2)回應(yīng)性監(jiān)管理論應(yīng)用可能性分析。楊炳霖嘗試提出運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論來(lái)構(gòu)建政府與非政府合作型監(jiān)管范式[6]。陳自立提出中國(guó)應(yīng)創(chuàng)造性地吸收回應(yīng)性監(jiān)管理論的核心要點(diǎn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，構(gòu)建監(jiān)管手段多樣化、參與主體多元化的權(quán)責(zé)分明的監(jiān)管治理體系，保證政府深化行政改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[7]。這兩位學(xué)者只是對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論應(yīng)用到中國(guó)行政法的可能性進(jìn)行論證，但具體如何應(yīng)用，并沒(méi)有深入展開。

(3)回應(yīng)性監(jiān)管理論應(yīng)用的嘗試。劉鵬等學(xué)者在其回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析一文中，從法和社會(huì)學(xué)視角下分析回應(yīng)性監(jiān)管理論在西方國(guó)家取得的顯著成效，提出中國(guó)可以通過(guò)一定的措施改善回應(yīng)性監(jiān)督管理論的適用性，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管善治[8]。劉洋洋運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論分析在食品安全應(yīng)急管理能力建設(shè)方面，應(yīng)該運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論對(duì)政府與社會(huì)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行配置，優(yōu)化監(jiān)管手段，強(qiáng)化第三方監(jiān)管[9]。這兩位學(xué)者僅分析某一具體行政事務(wù)管理中回應(yīng)性監(jiān)管理論的應(yīng)用，并沒(méi)有將其與立法理念相結(jié)合，這種以某個(gè)行政結(jié)點(diǎn)的研究模式，很可能使回應(yīng)性監(jiān)管理論進(jìn)入碎片化研究。

1.2 引發(fā)的思考

從前期學(xué)者的研究資料可以看出，主要是管理學(xué)的學(xué)者對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管研究得比較多，而法學(xué)學(xué)者鮮有對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論進(jìn)行研究。我們是否可以將回應(yīng)性監(jiān)管理論移植到法學(xué)領(lǐng)域呢？從國(guó)外生產(chǎn)安全領(lǐng)域的法律實(shí)踐，我們可以看出這個(gè)理論移植入法在實(shí)踐上具有可行性。那么，回應(yīng)性監(jiān)管理論是否可以運(yùn)用到食品安全立法中呢？

我們反觀2015年食品安全法的多處修訂亮點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，食品安全法許多制度都與回應(yīng)性監(jiān)管理論具有相似性。例如，食品安全法已將“食品安全社會(huì)共治”明確寫入立法當(dāng)中，社會(huì)共治主要是指政府和社會(huì)協(xié)同治理，通過(guò)政府權(quán)力主體與社會(huì)權(quán)利主體的有機(jī)結(jié)合來(lái)保障食品安全。而回應(yīng)性監(jiān)管理論的橫向配置監(jiān)管權(quán)將監(jiān)管權(quán)分權(quán)于非政府組織，這一點(diǎn)與社會(huì)共治具有相似的原理。再如，食品安全法新增的責(zé)任約談制度也是回應(yīng)性監(jiān)管理論的“管制金字塔理論”和后設(shè)管制理論的應(yīng)用，主要采取同等回應(yīng)、勸服優(yōu)先、懲罰為后的柔性行政執(zhí)法理念，通過(guò)約談使相關(guān)責(zé)任人認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，進(jìn)而采取強(qiáng)化性自我管制措施?？梢?，回應(yīng)性監(jiān)管理論與食品安全法在某些制度構(gòu)建上具有相似性。因循此思路，在食品安全法相關(guān)制度構(gòu)建研究過(guò)程中，似乎沒(méi)有必要引入“回應(yīng)性監(jiān)管理論”。然而事實(shí)上并非如此，上述制度在食品安全法中僅是框架性規(guī)定，如何使這些法律制度在地方立法中細(xì)化并產(chǎn)生制度正效應(yīng)，這的確是當(dāng)下食品安全立法者需要認(rèn)真考量的一個(gè)問(wèn)題。

以“社會(huì)共治制度”為例，其強(qiáng)調(diào)的是主體之間的協(xié)同治理，是社會(huì)各主體之間在“食品安全共治”過(guò)程中的配合及關(guān)系的協(xié)調(diào)。而在這個(gè)協(xié)同治理中政府是一個(gè)怎樣的角色？其權(quán)限如何配置才能達(dá)致社會(huì)共治的目標(biāo)？這恰好是回應(yīng)性監(jiān)管理論能夠解答的問(wèn)題。也就是說(shuō)，回應(yīng)性監(jiān)管理論橫向關(guān)注監(jiān)管主體管制權(quán)分配方案和縱向聚焦監(jiān)管策略的“金字塔理論”等理論在某種程度上滿足政府在“社會(huì)共治”定位的需求，更好地將社會(huì)共治制度細(xì)化且有利于實(shí)施。當(dāng)然，回應(yīng)性監(jiān)管理論開放性理論品格，使其不僅僅能夠引導(dǎo)“社會(huì)共治制度”在地方立法中符合地方需求的“落地生根”，而且，其各分支理論對(duì)食品安全法的其他制度“地方化”同樣具有規(guī)范意義的行動(dòng)指南作用，進(jìn)而為有限的地方立法權(quán)指引立法方向，使其食品安全監(jiān)管方面的立法工作合法有效地進(jìn)行，并有利于地方立法真正從被監(jiān)管者或者民眾的視角去有針對(duì)性地立法，從而達(dá)到食品安全監(jiān)管地方立法實(shí)現(xiàn)特色化和國(guó)家立法資源儲(chǔ)備的作用。

2 食品安全地方立法面臨的挑戰(zhàn)

2.1 修訂后的立法法對(duì)地方立法權(quán)變更之挑戰(zhàn)

2015年修訂的立法法對(duì)于地方立法權(quán)調(diào)整主要有兩點(diǎn)：一個(gè)是地方立法權(quán)的擴(kuò)容，賦予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)；另一個(gè)是強(qiáng)調(diào)地方立法不得與上位法作重復(fù)性規(guī)定。當(dāng)然，立法法為了避免地方立法權(quán)的無(wú)序擴(kuò)張，將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，那么，何謂城鄉(xiāng)建設(shè)與管理？關(guān)涉到城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管的事項(xiàng)是否屬于城鄉(xiāng)管理，例如流動(dòng)食品攤販的管理，即涉及到市容市貌，也關(guān)系到人們的用餐安全，是不是城鄉(xiāng)管理？如果設(shè)區(qū)的市對(duì)食品安全監(jiān)管事項(xiàng)具有立法權(quán)，那么，其所面臨的挑戰(zhàn)之一就是：應(yīng)如何運(yùn)用好這個(gè)立法權(quán)來(lái)促進(jìn)地方食品安全監(jiān)管工作？

再有，立法法明確規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”，這個(gè)規(guī)定就要求地方立法要立足于地方實(shí)際，以問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，制定有針對(duì)性的、可操作性的法規(guī)[10]。我們?cè)俜从^立法法實(shí)施之前的食品安全監(jiān)管方面的地方立法，中國(guó)食品安全法在社會(huì)監(jiān)督一項(xiàng)，明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。”各地根據(jù)食品安全法此項(xiàng)規(guī)定，在地方立法中也紛紛規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督：《北京市食品安全條例》第9條用同樣的表述進(jìn)行了規(guī)定?！渡虾Ｊ袑?shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》第46條也有類似表達(dá)的規(guī)定?！墩憬?shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》第52條的表述也是大同小異。雖然修訂后立法法并沒(méi)有以量化的標(biāo)準(zhǔn)界定“重復(fù)性”，但是這種無(wú)法體現(xiàn)地方特色的“形式(文字)表述未重復(fù)，但實(shí)質(zhì)性內(nèi)容重復(fù)”的表達(dá)，也的確是立法資源的浪費(fèi)。從修訂的《立法法》第四章內(nèi)容可以看出，中國(guó)賦予地方立法權(quán)主要有兩方面目的：一方面解決地方特殊性不足，發(fā)揮地方管理當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的積極性[11]；另一方面為全國(guó)性立法儲(chǔ)備“試驗(yàn)性立法資源”。

地方立法若突出這兩方面目的，必須在地方立法權(quán)實(shí)施過(guò)程中秉持某種立法理念，才能突破以往立法慣性思維，制定出既突出地方食品安全監(jiān)管特色又不與上位法相抵觸的地方食品監(jiān)管立法。那么，怎樣的立法理念能夠指導(dǎo)地方食品監(jiān)管立法達(dá)致此兩方面立法目標(biāo)？這也是食品安全地方立法不得不面對(duì)的一種變革性的挑戰(zhàn)。

2.2修訂后的食品安全法對(duì)食品安全地方立法提出的新要求

2015年修訂的食品安全法可以稱之為“食品安全法的重大變革”，其不僅以重典治亂為修法導(dǎo)向，而且還引入“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范、全程控制、社會(huì)共治”四項(xiàng)監(jiān)管原則。這一系列的法律變革，使食品安全地方立法必將遭遇一系列理論和現(xiàn)實(shí)難題。地方立法機(jī)關(guān)不僅要在地方立法中細(xì)化相關(guān)具體制度，而且在制度細(xì)化過(guò)程中，還要將制度背后的各種關(guān)系納入到法律治理的框架之中。

以上海市為例，上海市在2016年修訂《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》時(shí)，提出修訂的總體思路和特點(diǎn)是突出“六個(gè)體現(xiàn)”[12]，然而仔細(xì)閱讀這“六個(gè)體現(xiàn)”，除了第三項(xiàng)體現(xiàn)上海市近年來(lái)在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中所形成的制度成果以地方立法固化和第四項(xiàng)加工小作坊和食品攤販內(nèi)容外，基本上是將《食品安全法》的表述沿襲下來(lái)。以其第六個(gè)體現(xiàn)“食品安全社會(huì)共治”為例，提出“加強(qiáng)”市民食品安全投訴舉報(bào)，“突出”企業(yè)主體社會(huì)責(zé)任，“強(qiáng)化”發(fā)揮第三方、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作用等等表達(dá)。而這種表達(dá)，除了引號(hào)中的程度詞表達(dá)之外，其他的都可以在食品安全法第4條、第9條和第12條看到相同的表述。從這一點(diǎn)我們可以看出，由于食品安全監(jiān)管地方立法理念的缺位，食品安全監(jiān)管地方立法仍然處于“上位法描紅”的狀態(tài)。還是以“食品共治”為例，如何在地方立法中對(duì)2015年食品安全法所新引進(jìn)的社會(huì)共治制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，食品安全監(jiān)管地方立法依據(jù)怎樣的理念來(lái)配置各主體之間關(guān)系？由于立法者的意志可以通過(guò)地方法規(guī)和規(guī)章得以貫徹和執(zhí)行，因而這個(gè)考量、權(quán)衡并輸出地方食品安全地方立法的過(guò)程，也是立法者參與食品安全社會(huì)共治的一種方式。有鑒于此，食品安全監(jiān)管地方立法在制度構(gòu)建時(shí)，應(yīng)以何種理念來(lái)配置這些主體的權(quán)利(力)，才能使食品安全監(jiān)管能夠達(dá)到監(jiān)管者的立法目的？這系列問(wèn)題也是食品安全監(jiān)管地方立法的挑戰(zhàn)之一。

2.3政府改革政策融入食品安全地方立法理念缺失之挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代社會(huì)治理過(guò)程中，法律不是唯一且萬(wàn)能。在推進(jìn)法治的過(guò)程中，必須認(rèn)真對(duì)待政策以及法律與政策之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系[13]。中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，政策因其靈活性和有針對(duì)性而能夠?qū)κ称樊a(chǎn)業(yè)發(fā)展做出相應(yīng)的變動(dòng)，進(jìn)而達(dá)致引導(dǎo)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。尤其是近些年，政策與法律表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的滲透與融合趨勢(shì)。而且各國(guó)普遍強(qiáng)調(diào)運(yùn)用政策手段干預(yù)社會(huì)生活，同時(shí)，法律為適應(yīng)政策也不斷做出調(diào)整，政策對(duì)法律的影響日漸明顯。為此，在食品安全法律制度構(gòu)建上，政策更是不可小覷的參考因素。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜所言，“政策是政治家也就是具有立法權(quán)者制定的，并由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)[14]”。雖然此言有失偏頗，中國(guó)存在獲得法律形態(tài)的公共政策和未獲得法律形態(tài)的公共政策，但這種表述在某種程度上反映了政策對(duì)法律包含與影響。

近些年，中央系列重大改革政策中都提到食品安全治理問(wèn)題：2014年中央一號(hào)文件提出食品安全快速檢測(cè)制度的嘗試構(gòu)建；2015年中央一號(hào)文件提出提高食品安全水平，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力建設(shè)和建設(shè)食品安全信息平臺(tái)；2016年中央一號(hào)文件提出強(qiáng)化食品安全責(zé)任制，把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的重要考核指標(biāo)。這些政策也是人民意志通向法律的重要媒介和主要渠道，其對(duì)食品安全監(jiān)管的地方立法產(chǎn)生了很大的引領(lǐng)和規(guī)范作用。食品安全監(jiān)管地方立法不僅僅是細(xì)化國(guó)家層面的立法，還要考量國(guó)家政策的內(nèi)容，在制定地方食品安全監(jiān)管法規(guī)或規(guī)章時(shí)，根據(jù)地方行政區(qū)域的實(shí)際情況將地區(qū)全局具有重大影響的政策、成功或成熟的政策融入地方立法，一方面發(fā)揮地方立法試點(diǎn)功用，另一方面也體現(xiàn)地方立法的前瞻性。因此，食品安全方面的改革政策也是地方食品安全監(jiān)管立法需要考量的一個(gè)重要因素，其內(nèi)容或發(fā)展側(cè)重點(diǎn)的變化，也直接關(guān)涉到執(zhí)行力和約束力的問(wèn)題。依據(jù)怎樣的立法原理將政策融入食品安全監(jiān)管的地方立法，這也是地方立法重大挑戰(zhàn)之一。

2.4 地方立法結(jié)構(gòu)對(duì)私權(quán)關(guān)注缺位之自我挑戰(zhàn)

縱觀中國(guó)各地現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管地方立法，基本上都是在強(qiáng)化政府監(jiān)管職權(quán)和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)，鮮有條款關(guān)注食品安全監(jiān)管過(guò)程中民眾權(quán)益。例如，2011年實(shí)施的《重慶市食品安全管理辦法》共5章73條，從總則、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、食品檢驗(yàn)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等五個(gè)方面規(guī)定了政府監(jiān)管職權(quán)、食品經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任。再如陜西省的《陜西省食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域禁止從業(yè)人員管理制度(試行)》的食品安全“黑名單”制度，寧夏的《寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》的食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄和食品召回制度等等，都是從政府監(jiān)管視角來(lái)設(shè)立法規(guī)或規(guī)章的條款，而沒(méi)有考量到被監(jiān)管者的權(quán)益。由于各利益主體從地方立法中獲取利益的條件、方式和多寡的差異太大，必然引發(fā)利益矛盾[15]，進(jìn)而帶來(lái)利益主體的對(duì)立，食品安全監(jiān)管便進(jìn)入了運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的貓鼠游戲之中，抑或是采取默然的態(tài)度來(lái)參與食品安全監(jiān)管。例如，各地政府紛紛制定有關(guān)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，可事實(shí)上，舉報(bào)制度實(shí)施情況并非如立法者所設(shè)想的那樣樂(lè)觀，全國(guó)各地政府設(shè)立的總額上千萬(wàn)的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金，卻依然沒(méi)有怎么動(dòng)過(guò)[16]。之所以發(fā)生這種情況，不是民眾不舉報(bào)，是地方立法者構(gòu)建的舉報(bào)制度，缺乏對(duì)舉報(bào)者的私權(quán)益需求的回應(yīng)，僅從公權(quán)力運(yùn)行視角來(lái)構(gòu)建相關(guān)制度，這樣的地方法律制度在這個(gè)人們利益需求不斷擴(kuò)張的時(shí)代，必然會(huì)遭遇“民眾用腳應(yīng)對(duì)制度”的挑戰(zhàn)。

3 回應(yīng)性監(jiān)管理論破解地方食品安全監(jiān)管地方立法之路徑探索

如前述所分析，無(wú)論是新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，還是已經(jīng)具有立法權(quán)的省、直轄市以及國(guó)務(wù)院認(rèn)定的較大的市，都會(huì)面臨著近些年法律的修訂、政策的變革以及民眾利益需求的不斷擴(kuò)張等等方面的挑戰(zhàn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，食品安全監(jiān)管地方立法不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的盲目應(yīng)戰(zhàn)，而是在某種立法理念的指導(dǎo)下，深刻挖掘地方食品行業(yè)的特色，有針對(duì)性地立法，進(jìn)而以立法引導(dǎo)地方食品經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。而回應(yīng)性監(jiān)管理論的開放性、分權(quán)性及兼顧性的理論格局，對(duì)于沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)的設(shè)區(qū)的市以及具有立法經(jīng)驗(yàn)的省、自治區(qū)、直轄市等都能夠在宏觀上予以指導(dǎo)，并使地方食品安全立法不僅引導(dǎo)食品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也使各方主體融入其中，形成合力來(lái)監(jiān)管食品行業(yè)，使食品能夠回歸到真正的安全。

3.1回應(yīng)性監(jiān)管理論引導(dǎo)食品安全監(jiān)管地方立法新理念的形成

國(guó)家層面立法修訂必然會(huì)引發(fā)地方立法的聯(lián)動(dòng)。然而，地方立法的制定或修訂并不是一個(gè)無(wú)序的行為，尤其在立法法和食品安全法大幅修訂后，我們必須反思和檢討以往地方立法理念，以糾正立法實(shí)踐的偏差和失誤，進(jìn)而指引地方立法按照符合民意的方向和妥當(dāng)?shù)穆肪€推進(jìn)[17]。

誠(chéng)如前面所分析，立法法修訂后，特色化且不與上位法重復(fù)性規(guī)定成為地方立法應(yīng)有之義。而回應(yīng)性監(jiān)管理論核心就是要以被監(jiān)管對(duì)象的需求為導(dǎo)向進(jìn)行立法和執(zhí)法。如果食品安全地方立法以回應(yīng)性監(jiān)管理論為引導(dǎo)，通過(guò)管制者與被管制者之間配權(quán)、勸服、激勵(lì)及懲罰等多元模式的合作，有利于食品安全監(jiān)管立法內(nèi)容特色化。立法者在進(jìn)行地方立法之前掌握第一手立法資料，能夠結(jié)合立法權(quán)權(quán)衡立法范圍，做到有的放矢，使立法內(nèi)容切合本地的實(shí)際情況，與本地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣、生態(tài)環(huán)境等相匹配，避免食品監(jiān)管地方立法成為本地食品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，掣肘地方食品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[18]。同時(shí)，回應(yīng)性監(jiān)管理論也有利于被監(jiān)管者參與立法進(jìn)程的同時(shí)自省，進(jìn)而促進(jìn)被監(jiān)管者主動(dòng)參與立法程序，并在參與過(guò)程中，將食品安全監(jiān)管地方立法內(nèi)化為自身制度，增加地方立法的正外部性。

然而，沒(méi)有相關(guān)理論指導(dǎo)，先前具有立法權(quán)的省市很可能使食品安全監(jiān)管地方立法仍然沿襲以往立法的慣性思維，而因立法法修訂取得立法權(quán)的市卻因缺乏相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)而使食品安全監(jiān)管方面的地方立法處于無(wú)序狀態(tài)，有甚者將部門利益和長(zhǎng)官意志上升為法律，進(jìn)而背離法律的公共理性和民眾的普遍意愿。我們以食品安全法賦權(quán)地方“三小食品”(小作坊、小餐飲、小攤販)立法權(quán)為例進(jìn)行分析。近一年來(lái)，中國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局以“三小食品”地方立法權(quán)為食品安全監(jiān)管地方立法的嘗試。于2015年12月在廣州召開全國(guó)食品“三小”地方立法座談會(huì)，要求各省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門積極推動(dòng)食品“三小”地方立法步伐。到目前為止，內(nèi)蒙古、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北等6個(gè)省份出臺(tái)了食品“三小”的地方性立法[19]。對(duì)比這些地區(qū)的相關(guān)立法，我們不難發(fā)現(xiàn)，三小食品監(jiān)管的地方立法仍沿襲以往立法的慣性思維，以2016年1月1日實(shí)施的《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理?xiàng)l例》為例，全條例共64條，而這64條規(guī)定中有很大比重的條款是在規(guī)范政府行政執(zhí)法權(quán)限，至于食品安全法新增的社會(huì)共治制度“地方化”沒(méi)有特色性的規(guī)定，我們從該條例第7條規(guī)定可以看出，其與食品安全法第4條第2款的規(guī)定相比較，表述大同小異，而食品安全法的預(yù)防為主制度等等細(xì)化規(guī)定更是無(wú)從體現(xiàn)。

由此可見，由于食品安全監(jiān)管地方立法理念的缺位，致使地方立法者沒(méi)有突破以往立法路徑而缺乏創(chuàng)新，存在“貪大求全”心理，章節(jié)結(jié)構(gòu)十分完整，并且存在“自制條文不夠、上位法來(lái)湊”的情況[20]，致使食品安全監(jiān)管地方立法沒(méi)有根據(jù)本地的實(shí)際情況，突出地方食品安全監(jiān)管特色。為此，結(jié)合前述回應(yīng)性監(jiān)管理論的介紹與分析，我們嘗試推理下，如果各地立法在回應(yīng)性監(jiān)管理論的引導(dǎo)下，食品安全監(jiān)管地方立法則會(huì)對(duì)食品安全法相關(guān)制度予以有效的拓補(bǔ)，回應(yīng)性監(jiān)管理論會(huì)促使食品安全監(jiān)管立法始終處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。地方立法注重第三方中立機(jī)構(gòu)的培育與交流，同時(shí)也會(huì)在監(jiān)管過(guò)程中因說(shuō)服、激勵(lì)和懲罰而了解被監(jiān)管者對(duì)立法的需求。例如，地方政府引導(dǎo)“三小食品”行業(yè)協(xié)會(huì)的成立。然后賦權(quán)于行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)形成一個(gè)比較小的充滿對(duì)話的三方對(duì)話平臺(tái)，進(jìn)而掌握被監(jiān)管者對(duì)立法的需求、“三小食品”經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)自由權(quán)的需求、“三小食品”經(jīng)營(yíng)者社會(huì)發(fā)展權(quán)等權(quán)益的需求，并結(jié)合相關(guān)需求，在地方立法中配置相應(yīng)的合作機(jī)制。既贏得被監(jiān)管者對(duì)地方立法內(nèi)容的認(rèn)同，又促使“三小食品”經(jīng)營(yíng)者遵守法律，進(jìn)而避免行政執(zhí)法沖突事件的發(fā)生[21]。同時(shí)也體現(xiàn)了修訂后食品安全法的“社會(huì)共治”制度，并符合修訂后立法法的程序正義精神。

再如，運(yùn)用基于優(yōu)勢(shì)管制理論，在食品監(jiān)管地方立法中創(chuàng)造對(duì)守法的被監(jiān)管者進(jìn)行激勵(lì)機(jī)制，增加積極守法群體的數(shù)量，或促進(jìn)制度觀望者強(qiáng)化自我管制，通過(guò)制度的優(yōu)勢(shì)擴(kuò)展手段來(lái)抵消其他方面問(wèn)題帶來(lái)的消極影響。這一點(diǎn)在《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理?xiàng)l例》中看到此種理念的簡(jiǎn)單表達(dá)，即通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、資金資助和場(chǎng)地租金優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)和支持三小食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者規(guī)范管理，改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和工藝技術(shù)，提高食品安全水平。但這種表達(dá)只是偶發(fā)行為，如果在宏觀上能運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管作為地方立法指導(dǎo)，那么，地方立法就不會(huì)停留在簡(jiǎn)單的表達(dá)層面，而是因地制宜地細(xì)化制度，使地方立法真正發(fā)揮法律影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

該項(xiàng)評(píng)價(jià)中，隨著特征量化數(shù)值增加，評(píng)價(jià)結(jié)果平均值也逐漸提高。其中，輪廓線平均轉(zhuǎn)折點(diǎn)數(shù)為3.15的天際線獲得最高評(píng)價(jià)?？梢?，輪廓線越曲折復(fù)雜，所引發(fā)的美學(xué)感受越強(qiáng)烈。

3.2回應(yīng)性監(jiān)管理論有利于公共政策融入食品安全監(jiān)管地方立法

如前所述，公共政策的確給地方立法提出不小的挑戰(zhàn)。尤其是那些因立法法修訂而獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。如果沒(méi)有建立規(guī)范化的立法吸收理念，很可能使政府層面的意見征求和利益表達(dá)不能做到相對(duì)充分，民眾等主體層面的權(quán)益表達(dá)和意見征集也沒(méi)有給予充分考量。但是怎樣的立法吸收理念能夠使上述問(wèn)題得以避免？這就要求這個(gè)規(guī)范化的立法吸收理念必須滿足政策的開放性和靈活性，否則，很難引領(lǐng)政策向法律的轉(zhuǎn)化。而回應(yīng)性監(jiān)管理論隨著社會(huì)發(fā)展所衍生的分支理論則是該理論開放性格局最好的例證。無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)型治理和結(jié)點(diǎn)治理理論，還是基于優(yōu)勢(shì)的管制理論和后設(shè)管制理論，都有利于某些公共政策向地方立法轉(zhuǎn)換。

以近些年來(lái)中國(guó)每年發(fā)布的關(guān)于當(dāng)年食品安全重點(diǎn)工作安排的文件中常提到的“簡(jiǎn)政放權(quán)，管放結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”，以及“清單式管理”等一系列公共政策為例?；貞?yīng)性監(jiān)管理論開放性格局為這些政策適時(shí)轉(zhuǎn)換成地方立法提供了足夠的實(shí)證材料和必要的前置審查程序。

首先，回應(yīng)性監(jiān)管理論為公共政策融入地方立法提供了足夠的實(shí)證資料。2013年發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》進(jìn)行改革開放以來(lái)第七次政府機(jī)構(gòu)改革，提出簡(jiǎn)政放權(quán)理念，將原來(lái)的質(zhì)量監(jiān)督、工商行政和食品藥品監(jiān)督管理部門有關(guān)食品安全監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一由食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)督管理。同時(shí)，2015年修訂的《食品安全法》進(jìn)一步強(qiáng)化此政策改革成果，并授權(quán)地方政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)?；诖耍胤秸M(jìn)行了“三局合一”的改革行動(dòng)，組建地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局(有些地方還同時(shí)掛食藥監(jiān)局的牌子)，將三局職能劃為一局所有，市場(chǎng)監(jiān)督管理局的職能激增，有些地方甚至出現(xiàn)事繁人少的困境[22]。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，法不許可不可為，組合后的執(zhí)法部門的職能如何劃分與配合，這些問(wèn)題因地方立法沒(méi)有跟進(jìn)或者立法的不周延性而使基層執(zhí)法部門出現(xiàn)“不知所措”的局面[23]。地方立法應(yīng)如何修訂或者制定，才能夠?qū)⒃新氊?zé)進(jìn)行配置的同時(shí)，又能將“簡(jiǎn)政放權(quán)、管放結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的政策融入地方立法的權(quán)力再配置過(guò)程中，這種既關(guān)涉到地方立法對(duì)上位法的回應(yīng)又涉及政策融入立法的改革，的確考驗(yàn)了地方立法者的智識(shí)。

在此，我們完全可以運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論的橫向配置監(jiān)管權(quán)分配方案對(duì)政府部門職權(quán)進(jìn)行理性梳理的同時(shí)，創(chuàng)新政府食品監(jiān)管模式，將部分職權(quán)分配于非政府組織，以減輕職能激增，人少事多的困境。同時(shí)，運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論網(wǎng)絡(luò)型治理方案，培育和找尋更多合作伙伴，一方面增加現(xiàn)有獲得賦權(quán)的非政府組織競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面如果政府配權(quán)失敗后，則可以抑制政府“回收權(quán)力”的欲望，再次賦權(quán)給其他非政府組織。在整個(gè)回應(yīng)性監(jiān)管理論應(yīng)用的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)政策主張。同時(shí)，我們運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論優(yōu)勢(shì)管制理論，來(lái)挖掘被監(jiān)管者的優(yōu)勢(shì)，以激勵(lì)的方式，將屬于市場(chǎng)職能的權(quán)限還給市場(chǎng)，真正做到放管結(jié)合，進(jìn)而將政府的主要職能定位在優(yōu)化服務(wù)層面。

從上述例子，我們可以看出，運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論使地方立法在重新分配政府部門職能時(shí)，不再拘泥于原有權(quán)力的排列組合，而是嘗試挖掘和培育非政府組織，在地方立法層面將某些非公共利益權(quán)力賦權(quán)給非政府組織，進(jìn)而將簡(jiǎn)政放權(quán)政策融入地方立法，同時(shí)使食品安全監(jiān)管的公權(quán)力和社會(huì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性均衡，讓社會(huì)主體的民間性、專業(yè)性和組織性等優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，有利于食品安全法的社會(huì)共治制度向著協(xié)調(diào)化和規(guī)范化發(fā)展。

3.3回應(yīng)性監(jiān)管理論促進(jìn)民眾私權(quán)意識(shí)轉(zhuǎn)化為參與監(jiān)管行動(dòng)

在生產(chǎn)安全領(lǐng)域，由于操作行為不當(dāng)而引起的安全事故率高達(dá)86%～96%[25]。這個(gè)數(shù)據(jù)表明多數(shù)生產(chǎn)安全事件起因于“人為”，那么，是什么致使人為事件頻發(fā)？如前述所分析，主要是因?yàn)榈胤搅⒎ㄖ贫缺旧順?gòu)建過(guò)程中忽略了私權(quán)意識(shí)。按照回應(yīng)性監(jiān)管理論要求，監(jiān)管理論私權(quán)意識(shí)的回應(yīng)有兩種方式：一種是法律制度本身構(gòu)建中注重私權(quán)意識(shí)的培育，使民眾自愿參與監(jiān)管行動(dòng)；另外一種是還權(quán)于被監(jiān)管者，使被監(jiān)管者最大可能地發(fā)揮自我管制作用。這兩種方式在各地均有實(shí)踐，但這種實(shí)踐也都是偶發(fā)性行為，并不是在某一理論引導(dǎo)下有意識(shí)的制度性試點(diǎn)培育行為。例如，瀘州市龍馬潭區(qū)石洞食品藥品監(jiān)管所讓全鎮(zhèn)76名鄉(xiāng)村廚師參與壩壩宴監(jiān)管，并組織廚師協(xié)會(huì)，結(jié)果廚師協(xié)會(huì)已成為當(dāng)?shù)厥称妨魍ǖ凝堫^企業(yè)，監(jiān)管部門注意民眾私權(quán)參與意識(shí)的培育，引入市場(chǎng)力量參與監(jiān)管，有效消除當(dāng)?shù)氐氖称凤L(fēng)險(xiǎn)隱患[26]。石洞食品藥品監(jiān)管所所采取的監(jiān)管模式就是回應(yīng)性監(jiān)管理論的運(yùn)用。那么，如何使這種偶發(fā)行為成為地方食品安全監(jiān)管立法的特色，則需要在地方立法中運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論來(lái)培育和引導(dǎo)私權(quán)。例如，采取回應(yīng)監(jiān)管理論中的還權(quán)與賦權(quán)的方式，在地方立法中增設(shè)食品安全監(jiān)管過(guò)程中的私人知情權(quán)，還私權(quán)于民眾。同時(shí)采取賦權(quán)的方式使民眾將知情權(quán)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與權(quán)，并且運(yùn)用回應(yīng)監(jiān)管理論中的后設(shè)監(jiān)管理論，強(qiáng)化非政府組織自我監(jiān)管權(quán)，有效地激發(fā)非政府組織自我規(guī)則的制定，進(jìn)而在地方立法層面加強(qiáng)民眾私權(quán)和非政府組織自我監(jiān)管權(quán)等權(quán)利意識(shí)培育，形成地方食品安全監(jiān)管的第三種力量，從而促進(jìn)地方食品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 結(jié)論與進(jìn)一步展望

綜上分析，我們不難看出，回應(yīng)性監(jiān)管理論雖然發(fā)端于公共管理學(xué)科，但是其在地方食品安全監(jiān)管法律制度構(gòu)建上仍然能夠起到原則性的指引作用。問(wèn)題是，我們地方立法要認(rèn)識(shí)到地方食品安全監(jiān)管立法所面臨的挑戰(zhàn)有哪些？面臨這些挑戰(zhàn)，如何運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論與當(dāng)?shù)厥称方?jīng)濟(jì)監(jiān)管特色結(jié)合，提升到地方立法層面，在做到依法行政的同時(shí)，也使地方立法的每一個(gè)條款都被監(jiān)管者或民眾認(rèn)同，進(jìn)而避免不必要的食品安全事件發(fā)生。當(dāng)然，我們還要看到一點(diǎn)，那就是回應(yīng)性監(jiān)管理論在公共管理學(xué)的實(shí)踐多數(shù)僅限于個(gè)案實(shí)踐，將其移植到法學(xué)，僅憑其他國(guó)家的一些立法實(shí)踐，其移植到中國(guó)會(huì)不會(huì)“南橘北枳”？還需要各地立法者有意識(shí)地運(yùn)用此理論引導(dǎo)食品監(jiān)管地方立法，并在實(shí)踐中總結(jié)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

NewConceptofLocalLegislationforFoodSafetyRegulatory:ResponsiveRegulationTheory

Rong Zhenhua1，2

(1.Post Doctoral Mobile Station of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China； 2.Dalian Medical University Liaoning,Dalian,116644,China)

D922.29

A

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧食品安全監(jiān)管地方法制保障問(wèn)題研究”(L14DFX032),四川省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——四川醫(yī)事衛(wèi)生法治研究中心課題重點(diǎn)項(xiàng)目“食品安全地方立法現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)研究”(YF16-Z04)，遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目“遼寧省食品安全回應(yīng)性監(jiān)管立法構(gòu)建研究”(2017lslktyb-067)。

2016-11-30

榮振華(1977-)，女，遼寧鐵嶺人，大連醫(yī)科大學(xué)副教授，法學(xué)博士，大連海事大學(xué)法學(xué)博士后；研究方向：民商法，經(jīng)濟(jì)法，衛(wèi)生法。