李可福

農(nóng)村土地流轉是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經(jīng)營權轉讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。農(nóng)村土地流轉是一項惠民工程，不僅能夠有效改善農(nóng)村土地小而分散的資源配置，盤活大量閑置土地資源，增加農(nóng)民的收入，加快剩余勞動力轉移。更有助于加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變。重慶市合川區(qū)農(nóng)村土地流轉經(jīng)過幾年實踐，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升農(nóng)產(chǎn)品品質，增加農(nóng)民收入，推進新農(nóng)村建設等方面效果顯著。與此同時，基于農(nóng)業(yè)天生的弱質性、相關法律政策滯后以及政府監(jiān)管的缺位等因素疊加，致使合川區(qū)農(nóng)村土地流轉還存在許多問題和潛在風險。

一、合川區(qū)農(nóng)村土地流轉與規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀及特征分析

土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

截至2016年初，合川區(qū)農(nóng)村土地流轉面積84.9萬畝，土地流轉率47.7%，涉及農(nóng)民18.4萬戶。規(guī)模經(jīng)營面積71.7萬畝，土地規(guī)模經(jīng)營率 40.3 %，有50畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體479戶，共流轉面積19.5萬畝。2000畝以上的特大規(guī)模經(jīng)營主體18家，含種養(yǎng)殖大戶3戶，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)15家，共流轉面積5.3萬畝；500畝至1999畝較大規(guī)模經(jīng)營主體81家，流轉面積7.3萬畝；100畝至499畝的規(guī)模經(jīng)營主體219家，流轉面積5.1萬畝。

（一）土地流入向四類主體集中

承包經(jīng)營權流入四大主體，向產(chǎn)業(yè)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)戶集中。其中農(nóng)戶流轉面積26.3萬畝，372家農(nóng)業(yè)合作社流轉土地17.2萬畝，324家農(nóng)業(yè)企業(yè)龍頭流轉土地達到16.7萬畝， 1456戶產(chǎn)業(yè)大戶，流轉土地23.1萬畝其中專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積不斷壯大。

（二）流轉方式向集體主導轉變

當前合川區(qū)農(nóng)村土地流轉從傳統(tǒng)的農(nóng)戶外出后，為保證土地不荒置而委托他人代耕代種形式逐漸發(fā)展到互換出租、轉讓、轉包、入股等多種流轉方式并存。農(nóng)戶自發(fā)式協(xié)商流轉日趨減少，而通過鎮(zhèn)街政府招商引資找業(yè)主，再由村社集體經(jīng)濟組織出面與農(nóng)戶進行協(xié)商流轉成為主流。流轉方式中出租、轉包、互換、入股、轉讓所占比例分別為48.9%、28.2%、9.6%、6.1%、3.6%。

（三）分布地域以農(nóng)業(yè)園區(qū)為主

土地流轉分布區(qū)域以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)為主，占土地流轉總量的70%，主要分布在云門、錢塘、龍市、官渡、大石、太和、古樓、隆興等鎮(zhèn)街。合川區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)管委會為主體，成為土地流轉引領示范，已入駐70余家農(nóng)業(yè)規(guī)模企業(yè)承接流轉土地4.6萬畝，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的諸多環(huán)節(jié)聯(lián)結成為產(chǎn)業(yè)鏈，提升土地綜合效益。

（四）后期用途呈現(xiàn)多元化發(fā)展

以流轉用途數(shù)據(jù)分析，合川區(qū)流轉土地種養(yǎng)殖比例為75∶25。具體用途上，用于糧油種植33.5萬畝，占39.64%；用于蔬菜種植12.4萬畝，占14.67%；用于經(jīng)濟作物種植18.3萬畝，占21.66%；用于養(yǎng)殖6.9萬畝，占8.17%；用于觀光旅游農(nóng)業(yè)、科研、農(nóng)產(chǎn)品加工及其他13.4萬畝，占15.86%。但目前利用流轉土地來種植糧油作物的規(guī)模化程度較低，效益不高。

合川區(qū)農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)的特點：一是流轉速度加快，集約化經(jīng)營已具規(guī)模。土地承包經(jīng)營權流轉速度呈逐年遞增之勢，流轉的土地面積不斷擴大，所涉農(nóng)戶不斷增多。至目前為止，流轉的土地面積占總耕地面積的比例47.7%，涉及土地流轉的農(nóng)戶數(shù)約占總農(nóng)戶數(shù)的38%。二是流轉類型多樣，流轉土地經(jīng)營用途單一。按照不同的標準，可將土地承包經(jīng)營權流轉行為分為各種不同的類型。三是土地流轉流程欠規(guī)范，監(jiān)管不到位。流轉行為嚴重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉多，報批準、報備案的少，申請變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些村存在連鎖流轉現(xiàn)象，接受流轉的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營權流轉給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈式流轉。鎮(zhèn)、村對土地承包經(jīng)營權流轉行為普遍缺乏嚴格規(guī)范的管理。四是部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有極少量的非法流轉行為存在。有的耕地被轉為非農(nóng)用途，主要用于招商引資、工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)等項目建設。這些建設用地絕大多數(shù)履行了批準手續(xù)，也有一小部分沒有被批準。

二、合川區(qū)農(nóng)村土地流轉與規(guī)模經(jīng)營中存在的風險與問題

（一）經(jīng)營風險—收益不確定性

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)嚴重地受自然條件的影響，具有強烈的自然依賴性和產(chǎn)品同質性，存在因天災、經(jīng)營不善、市場變化等情況導致的土地流轉受讓方利益虧損。而且存在部分鎮(zhèn)街為了片面追求流轉速度和流轉面積，忽略了對土地流轉受讓方能力，沒有對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、租金支付能力、土地用途、土地流轉風險保證金制度等方面開展資格審查與監(jiān)督，導致流出土地的農(nóng)戶存在收益風險。

（二）政策風險—流轉程序瑕疵

一是現(xiàn)有法律制度下，工商業(yè)因不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，要想?yún)⑴c農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，只能通過租賃方式，分別與數(shù)以百計的農(nóng)戶進行洽談，加大了經(jīng)營成本和時間成本。二是土地流轉不規(guī)范，部分規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂的土地流轉合同超過了二輪承包剩余期限。也存在村集體在沒有得到農(nóng)民書面委托授權的前提下，僅憑口頭委托就代替農(nóng)戶簽訂土地流轉合同。而且在簽訂土地流轉合同時，沒有使用全市統(tǒng)一的土地流轉合同文本。存在著登記少、報備案少，自行流轉多等情況，導致雙方發(fā)生糾紛難以解決。

（三）用途風險—非農(nóng)非糧化隱患

習近平總書記強調(diào)，要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。中央印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農(nóng)村土地制度深化改革進入試點階段。嚴守18億畝耕地紅線是推進農(nóng)村土地制度改革的底線，是試點的大前提，決不能逾越。工商企業(yè)和城市資本到農(nóng)村流轉的土地，有的是沖著國家扶持政策和項目補助而來。大戶流轉土地年租金多為接近或超過農(nóng)戶種糧收益，以從事非糧食種養(yǎng)殖，或發(fā)展以旅游、觀光、休閑為內(nèi)容的都市型農(nóng)業(yè)，追求高投入與高效益，破壞了土地的自然邊界，一旦項目中止或經(jīng)營權期滿，已無法恢復原狀，存在矛盾隱患。

（四）規(guī)模風險—盲目貪大經(jīng)營吃力

中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任韓俊認為，“我國這樣一個人多地少的國家，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，不能脫離實際，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，盲目崇拜國外的大規(guī)模農(nóng)場，要充分認識實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的長期性和復雜性?！?“農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。”發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，既要積極鼓勵，也不能拔苗助長，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。合川區(qū)在推動農(nóng)村土地流轉，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營中，未結合當?shù)刈匀唤?jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，合理確定土地流轉規(guī)模，導致我區(qū)土地流轉規(guī)模存在偏大的情況，致使流轉大戶因資金實力、經(jīng)營能力、銷售渠道不暢等各種原因造成經(jīng)營困難而無法兌現(xiàn)合同。

三、防范農(nóng)村土地流轉與規(guī)模經(jīng)營風險的幾點建議

（一）建立保證金制，降低農(nóng)戶風險

積極探索建立土地流轉風險保證金制度，以用于經(jīng)營失敗后支付農(nóng)民的收益損失，確保農(nóng)民收益。保證金數(shù)額以一年土地租金額為最低保證?！耙惶栁募碧岢鎏剿鹘⒐ど唐髽I(yè)流轉農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，主要是為了保障農(nóng)民收入不會下降。企業(yè)流轉使用農(nóng)用地，在經(jīng)營上是有一定風險的，不一定能獲得成功，因此農(nóng)民的相應收入也將面臨一定風險，保障金制度就是針對這個風險。

（二）加大獎扶力度，降低經(jīng)營風險

財政、農(nóng)委整合打捆使用專項資金，對參與農(nóng)村土地流轉的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體給予扶持。根據(jù)當年流轉土地規(guī)模、流轉期限、土地租金是否及時支付，吸收本地農(nóng)民再就業(yè)數(shù)量以及勞動報酬是否按時支付，由農(nóng)業(yè)主管部門給予考核獎勵。同時積極探索土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置的具體工作辦法，最終達到承包人可以轉包、出租等方式讓與土地經(jīng)營權，同時不改變土地承包關系。

（三）做好確權頒證，防范社會穩(wěn)定風險

制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權明晰是市場交易的基礎。最新頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》把農(nóng)村產(chǎn)權制度改革放在五個關鍵領域的首位，并明確提出“要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權落實到本集體組織的每個農(nóng)戶”。農(nóng)村土地流轉實質是農(nóng)村土地經(jīng)營權在不同主體之間的交易，做好農(nóng)村土地確權頒證，明晰每一宗農(nóng)用地的產(chǎn)權，穩(wěn)定土地財產(chǎn)權，對農(nóng)民而言就是降低了風險。如果土地確權頒證滯后，容易引發(fā)土地矛盾糾紛，甚至引發(fā)社會群體性事件。一是廣泛宣傳農(nóng)村土地確權頒證的重要性，增強農(nóng)民土地產(chǎn)權意識，讓農(nóng)民意識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權在農(nóng)民生產(chǎn)生活中的重要性，以及未來依托農(nóng)村土地經(jīng)營權獲利的可能性。二是嚴格土地確權頒證程序，在農(nóng)村土地確權頒證過程中嚴格按照調(diào)查摸底、核查實測、公示審核、建立登記簿、頒發(fā)證書等工作程序，確保地塊信息精準明確，確保權屬登記客觀公正。三是妥善解決確權頒證糾紛。建立農(nóng)村土地確權頒證的糾紛調(diào)節(jié)機制，嚴格遵循《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作規(guī)程》等相關法律法規(guī)和政策規(guī)定開展確權登記工作，堅持“保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、確地為主、民主協(xié)商、因地制宜”的原則，對有據(jù)可依的矛盾問題依法依規(guī)調(diào)解處理，對沒有明確依據(jù)的問題參照相關法律法規(guī)和政策精神，秉持“尊重歷史、面對現(xiàn)實、平等協(xié)商”的原則妥善解決，確保確權登記工作平穩(wěn)有序開展，從而防范因確權工作引發(fā)的相關社會穩(wěn)定風險。

（四）加強使用監(jiān)督，嚴格用途管制，防范糧食安全風險

農(nóng)村土地流轉，必須保障流轉后的用途不變，防止流轉后出現(xiàn)“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象，保障國家糧食安全。一要根據(jù)當?shù)刂黧w功能分區(qū)及資源環(huán)境條件制定農(nóng)地利用規(guī)劃和農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則，制定引導農(nóng)用地向當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉的規(guī)劃。二要建立嚴格的工商資本進入農(nóng)業(yè)的準入與監(jiān)管制度，對工商資本租賃農(nóng)戶承包地要審查企業(yè)的資質和防范風險的能力，尤其要加強事后監(jiān)督，嚴防流轉承包地用途發(fā)生改變。三要強化政府責任，設定一個合理的土地流轉 “非農(nóng)化”和“非糧化”比例或數(shù)據(jù)，作為地方政府考核的硬指標，以保障土地流轉后用途不改變，確保種植糧食面積不減少。四要完善農(nóng)業(yè)補貼政策與土地經(jīng)營權流轉激勵制度。一方面，對于流轉后“非農(nóng)化”和“非糧化”的農(nóng)用地不給予補貼；另一方面，出臺具體土地流轉措施，對于流轉后沒有改變土地用途的規(guī)模經(jīng)營主體，分別從財政、金融、基礎設施等方面給予一定的政策支持，如安排一定額度的土地流轉專項扶持資金，給符合要求的規(guī)模經(jīng)營主體按照流轉合同期限及流轉規(guī)模面積給予一次性補助。

（五）完善審查機制，控制規(guī)模風險

控制政府土地流轉規(guī)模，明確土地經(jīng)營規(guī)模不是越大越好，應根據(jù)各地區(qū)域特征、土地條件、作物品種以及經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等情況，確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的標準。結合我區(qū)自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，土地規(guī)模經(jīng)營標準為戶均承包地面積10至15倍較為適宜。規(guī)?；N糧的土地規(guī)模經(jīng)營標準可適當擴大。對土地流轉面積50畝以上100畝以下的，由鎮(zhèn)街政府組織審查；對土地流轉面積100畝及以上的，由鎮(zhèn)街政府審查后報區(qū)農(nóng)委備案；需報區(qū)政府審查的，由區(qū)農(nóng)委報區(qū)政府審查同意。

作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校

責任編輯：宋英俊