文 匡春鳳

新環(huán)保法“四顆牙”初顯成效

文 匡春鳳

其中按日計(jì)罰曾呼聲最高，但適用性有待改進(jìn)。

已實(shí)施兩年多的新《環(huán)境保護(hù)法》，被稱作“長(zhǎng)牙齒”的法律，四個(gè)配套辦法正是這部法律的四顆“鋼牙”。

這四顆“鋼牙”分別是：《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》等配套規(guī)章，并聯(lián)合公安部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的規(guī)范性文件。

具體來說就是，新增“按日計(jì)罰”的制度，針對(duì)的是非法偷排、超標(biāo)排放、逃避檢測(cè)等行為，違反的時(shí)間越久，罰款越多；罕見地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對(duì)污染違法者將動(dòng)用最嚴(yán)厲的行政處罰手段；拿“保護(hù)傘”開刀，領(lǐng)導(dǎo)干部虛報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)污染情況，將引咎辭職；將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機(jī)制中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度。

4月18日，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院發(fā)布了對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法2016年度實(shí)施與適用的評(píng)估報(bào)告。這份評(píng)估報(bào)告是環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局委托中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，就新《環(huán)境保護(hù)法》配套辦法實(shí)施情況進(jìn)行的獨(dú)立調(diào)查評(píng)估。

“評(píng)估顯示，4個(gè)配套辦法已在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)施，并且取得了初步成效?！闭n題組負(fù)責(zé)人、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效說。他同時(shí)表示，“有案必執(zhí)法、執(zhí)法必公開、執(zhí)法不反彈”仍是環(huán)境執(zhí)法中需要探索實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

按日計(jì)罰使用率僅4.48%

“4顆‘牙齒’咬住了誰？有沒有咬到該咬的人？”在當(dāng)天的發(fā)布會(huì)上，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅教授認(rèn)為，按日計(jì)罰這顆“牙齒”還不夠鋒利。

根據(jù)《報(bào)告》顯示，2016年1月至12月，全國(guó)實(shí)施4個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)為21738件。其中，按日連續(xù)處罰案件共974件，占比4.48%，在4項(xiàng)措施中最低。

新環(huán)保法出臺(tái)后，按日計(jì)罰曾經(jīng)呼聲最高?！鞍慈沼?jì)罰的本意是提高違法成本，從已有的處罰案例來看，單個(gè)案例處罰金額最高達(dá)到9000多萬元，懲罰力度有了很大提高?！眳沃颐氛f，“但是，它在適用上還存在一些問題?！?/p>

呂忠梅曾參與新環(huán)保法的修訂。她表示，按日計(jì)罰被寫進(jìn)環(huán)保法時(shí)，受到了肯定，但按日計(jì)罰的制度設(shè)計(jì)還存一些問題，比如“限期改正”?！皬?fù)查時(shí)企業(yè)不排污了，但復(fù)查之后企業(yè)繼續(xù)排放，要到下次檢查才能發(fā)現(xiàn)。按日計(jì)罰能不能罰到前端去？按日計(jì)罰能不能溯及既往？”

呂忠梅進(jìn)一步解釋，按日計(jì)罰的前提條件是企業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重違法、被查后拒不整改或整改期滿仍未達(dá)標(biāo)。環(huán)保部門不可能一直盯著企業(yè)，環(huán)保部門來查了，企業(yè)改了，按日計(jì)罰就啟動(dòng)不了；環(huán)保部門走了，企業(yè)繼續(xù)任性開工。

“目前的舉證責(zé)任在環(huán)保部門，行政成本很高。因此，我們建議在新的立法中，由企業(yè)自證清白?！眳沃颐返慕ㄗh是，需要補(bǔ)充新的制度進(jìn)行補(bǔ)救，在新的立法中，如《水污染防治法》修訂中嘗試規(guī)定由企業(yè)“自證清白”，以前則是由環(huán)保部門監(jiān)督企業(yè)是否存在違法行為。

“違法反彈率”反映執(zhí)法效果

此次課題組提出了“違法反彈率”的概念，來直接反映某一地區(qū)內(nèi)排污企業(yè)守法情況和環(huán)境行政執(zhí)法效果?！斑`法反彈率”，指某一地區(qū)違法企業(yè)被處以按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留某一種處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強(qiáng)制措施的比例。

課題組統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2016年全國(guó)范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率較低，僅為2.86%，但較2015年2.57%的反彈率略有上升。被按日連續(xù)處罰的企業(yè)違法行為反彈率為9.81%，較2015年有較大程度的下降，可見按日連續(xù)處罰措施已開始發(fā)揮威懾環(huán)境違法者，預(yù)防環(huán)境違法行為的作用。被限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留的企業(yè)違法行為反彈率也有所下降，分別為3.50%、1.49%，這兩種措施也持續(xù)發(fā)揮其威懾與懲治環(huán)境違法行為的作用。而被查封扣押的企業(yè)違法行為反彈率為1.64%，較2015年略有上升，這與2016年查封扣押案件總數(shù)大幅增加，查封扣押措施進(jìn)一步得以適用有一定關(guān)聯(lián)。

結(jié)合2016年32個(gè)地區(qū)執(zhí)行四個(gè)配套辦法的案件總數(shù)進(jìn)行分析，違法反彈率相對(duì)較高（4%以上）的地區(qū)，如內(nèi)蒙古、黑龍江、山西、遼寧、吉林、四川、青海，其執(zhí)行四個(gè)配套辦法的案件總數(shù)卻相較其他地區(qū)較低，即除山西739件、內(nèi)蒙古566件外，其余地區(qū)的四個(gè)配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件。

打“組合拳”效果更好

“評(píng)估發(fā)現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法較好地運(yùn)用了‘組合拳’?！斌眯дf。他提到的“組合拳”，指的就是多顆“牙齒”一起咬。即對(duì)同一環(huán)境違法者的同一環(huán)境違法行為采取兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上的行政處罰，對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)移送行政拘留或涉嫌環(huán)境犯罪的，環(huán)保機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法互動(dòng)，共同打擊環(huán)境違法行為。

根據(jù)課題組統(tǒng)計(jì)，2016年環(huán)保機(jī)關(guān)共對(duì)1255家企業(yè)或個(gè)人打出環(huán)?！敖M合拳”，較2015年的704家而言，絕對(duì)數(shù)量有大幅增加。其中，被采取兩種組合措施的企業(yè)或個(gè)人占比達(dá)91%。

竺效特別強(qiáng)調(diào)，采取兩種措施的“組合拳”中，有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施。與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)的“組合拳”占采取兩種措施的“組合拳”總數(shù)的74.1%?！翱梢姡h(huán)境執(zhí)法需跨部門聯(lián)動(dòng)，環(huán)保部門需借力?！斌眯дf。

竺效指出，實(shí)踐中，環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)在銜接上還有斷裂的情況，不僅需要立法填補(bǔ)空白，也需要部門間加強(qiáng)協(xié)商，建立聯(lián)動(dòng)會(huì)商機(jī)制。

“比如，《查封扣押辦法》規(guī)定的撕毀封條后的處理辦法無法與《治安管理處罰法》一一對(duì)應(yīng)，這就使不按要求移送、不處罰等行為有了空間?！斌眯Ы忉?，“再比如，一些公安機(jī)關(guān)認(rèn)為必須先有行政強(qiáng)制措施才能拘留，這是一種誤解。如果立法不明晰，則可能出現(xiàn)同案不同罰的情況?！?/p>

“其他”違法行為應(yīng)修改適用情形

課題組也給出了四個(gè)配套辦法需更完善之處。

第一，《按日連續(xù)處罰辦法》中關(guān)于30日復(fù)查期限的規(guī)定一定程度上束縛了執(zhí)法人員的手腳，不利于發(fā)揮這項(xiàng)制度的威力。同時(shí)，按日連續(xù)處罰的適用范圍也應(yīng)根據(jù)實(shí)踐增加相應(yīng)的違法情形。

第二，《查封扣押辦法》第23條第2款規(guī)定的撕毀封條后的處理無法與《治安管理處罰法》銜接問題，還需環(huán)保機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)商一致予以解決。

第三，應(yīng)對(duì)《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》第5條、第6條作出更為明確的規(guī)定，或由環(huán)保部統(tǒng)一規(guī)范限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉措施在執(zhí)法實(shí)踐中的適用，以確保依法行政，過罰相當(dāng)，充分發(fā)揮《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》的功能。

第四，《移送行政拘留辦法》第2條規(guī)定與上位法沖突，與實(shí)踐不符，建議盡快修改《移送行政拘留辦法》第2條的規(guī)定，以使其與環(huán)境保護(hù)法規(guī)定本意相符，并適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的需求。

第五，實(shí)踐中存在大量“其他”違法行為，應(yīng)及時(shí)修改配套辦法的適用情形使之適應(yīng)實(shí)踐需求。