文 張念勝

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對落實垂管工作的幾點思考

文 張念勝

通過對湖北省環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)現(xiàn)狀的調查研究，綜合方方面面的意見，結合各市、州實際情況，對如何落細落小落實環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度淺談幾點思考。

根據(jù)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號）（以下簡稱《指導意見》）《“十三五”環(huán)境監(jiān)測質量工作方案》（環(huán)辦監(jiān)測〔2016〕104號）和《湖北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作方案》（鄂政辦發(fā)〔2016〕82號）等文件精神，筆者通過對湖北省環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)現(xiàn)狀的調查研究，綜合方方面面的意見，結合各市、州實際情況，對如何落細落小落實環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度淺談幾點思考， 期望能夠推動環(huán)境監(jiān)測事業(yè)健康有序發(fā)展。

改革的目標

環(huán)境監(jiān)測垂直管理的目標應該是，理順環(huán)境監(jiān)測體制機制，確保從體制機制上杜絕行政干預環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)行為，增強環(huán)境監(jiān)測的獨立性、統(tǒng)一性、權威性和有效性，有效遏制地方保護、干預執(zhí)法、數(shù)據(jù)不實等情況發(fā)生，真正使環(huán)境監(jiān)測做到“獨立、公正、權威”，提升環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量，全力支撐環(huán)境保護工作。

解決的問題

現(xiàn)在，湖北省13個市（州）環(huán)境監(jiān)測站相對獨立，垂直管理基本成型，根據(jù)《指導意見》，垂直管理后，市（州）環(huán)境監(jiān)測站由原來的省環(huán)保廳與市（州）人民政府雙重管理變?yōu)槭…h(huán)保廳直屬管理，其職責主要承擔環(huán)境質量監(jiān)測?？h級監(jiān)測站工作屬于縣（市）環(huán)保分局領導，主要承擔執(zhí)法監(jiān)測。這些都與現(xiàn)行的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》等多部規(guī)章有沖突，應盡快予以修訂完善，予以解決。目前，還未適時出臺《環(huán)境監(jiān)測條例》等法規(guī)，環(huán)境監(jiān)測法規(guī)仍然不能滿足工作需要。

監(jiān)測實行兩級垂管后，省、市（州）、縣（市）三級監(jiān)測站如何實現(xiàn)工作聯(lián)動？在具體工作中，如何處理好監(jiān)測事權劃分、明晰各自職能職責，真正形成高效有序的運轉體系等，這些難題都應在本次省級垂改實施中，依法合規(guī)予以破解。從目前已經(jīng)公布的河北、重慶等地的方案內容上看，監(jiān)測要真正“獨立、公正、權威”，突破行政干預禁錮仍然在探索過程中。因此，湖北省應大膽創(chuàng)新體制機制，真正徹底解放思想觀念，沖破理念禁錮和思想認識障礙，探索出符合湖北實際的改革思路。

對策和措施

《指導意見》是垂管改革的綱領性文件，各省在落實中有非常大的探索空間?？偟脑瓌t是強化地方政府職能，分清事權，有所擔當。在堅持原則的基礎上，湖北省應當積極探索創(chuàng)新，摸索出適合省情模式。監(jiān)測方面，建議省級以下監(jiān)測垂管方案應明確市（州）級監(jiān)測站與同級環(huán)保局、縣（市）環(huán)保分局與縣級監(jiān)測站相互關系、工作內容、職能職責等，明確具體監(jiān)測事權及溝通協(xié)調機制，減少今后在履職過程中相互推諉扯皮，導致亂作為或不作為。湖北省應大膽創(chuàng)新體制機制，徹底解放思想觀念。

理順體制、強化機制、杜絕各種行政干預

監(jiān)測改革的宗旨是確保數(shù)據(jù)的準確性、真實性、權威性。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性經(jīng)過多年能力建設，已經(jīng)有了很好的保障。頗受詬病的是監(jiān)測報告的真實性，導致其發(fā)生的原因來自方方面面的考核要求。監(jiān)測報告造假行為的背后，多存在地方環(huán)保部門“睜一只眼閉一只眼”的不作為，甚至主動造假或行政干預以顯示治污政績。監(jiān)測體制改革就是要切斷來自監(jiān)測之外的壓力之手，確保數(shù)據(jù)的真實性、代表性，達到客觀評價的要求。不管哪一種改革，如果不能解決這個問題，就達不到改革的目的。要解決這個問題，關鍵是要解決多頭管理、杜絕行政干預這個核心難題。

參觀調研鶴峰縣環(huán)境監(jiān)測站實驗室建設情況。

第一，關于機構。依據(jù)《指導意見》和《湖北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作方案》規(guī)定要求定位，一應進一步明確省、市、縣三級監(jiān)測機構的職能定位。省級站要以“三個說清”為目標定位，技術上承擔省內環(huán)境監(jiān)測技術監(jiān)督指導工作。市（州）級站的職能定位為承擔轄區(qū)內的環(huán)境質量監(jiān)測任務，指導縣（市）開展執(zhí)法監(jiān)測，承擔部分環(huán)境質量監(jiān)測任務，同時加強對轄區(qū)第三方環(huán)境監(jiān)測機構技術監(jiān)督指導，強化業(yè)務培訓和環(huán)境監(jiān)測質量體系貫徹的落實檢查。二應靈活掌握市(州)以下環(huán)境監(jiān)測機構的設置模式。區(qū)域面積較大、排污企業(yè)較多的縣，可設立監(jiān)測站負責轄區(qū)執(zhí)法監(jiān)測和承擔部分常規(guī)監(jiān)測工作；對于縣域面積較小、監(jiān)測點位和排污企業(yè)相對較少的，可由市(州)站集中人員編制和儀器設備，承擔相應監(jiān)測工作。三應探索功能化建站思路。在重點流域、主要生態(tài)功能區(qū)應建設一批國家或省直屬的專業(yè)站點，如設立武陵山地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站、湖北三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站等，開展特定領域、特定指標的研究性監(jiān)測、前瞻性監(jiān)測以及專項監(jiān)測工作，進一步貼近環(huán)境管理與生態(tài)保護的需求，增加環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的靈活性。四應杜絕行政干預，確保監(jiān)測技術權威。建議將省環(huán)境監(jiān)測中心站更名為湖北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心站，升格為副廳級單位（參考河南），各市（州）站統(tǒng)一更名為省環(huán)保廳駐×××市（州）生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心（同時賦予其對轄區(qū)第三方監(jiān)測機構的技術監(jiān)管職責），為隸屬省環(huán)保廳直接領導管理的正處級獨立法人單位（湖北省市（州）站現(xiàn)為副處級機構，建議垂改升格為正處，或主要負責人及班子成員可以高配一級，以解決干部“天花板”問題），接受省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心站的業(yè)務指導。應明確縣（市）站接受市（州）環(huán)境監(jiān)測站的業(yè)務指導，縣（市）監(jiān)測站長及班子成員任免應事先征求市（州）站意見。指導意見明確“試點省份縣級以上地方政府要建立健全環(huán)境保護議事協(xié)調機制……日常工作由同級環(huán)保部門承擔”，“省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構要主動加強與屬地環(huán)保部門的協(xié)調聯(lián)動，參加其相關會議，為市縣環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持”。因此，為有利于地方工作，建議市（州）站可以作為市（州）環(huán)委會成員單位，便于參加相關會議，協(xié)調相關工作。

第二，關于人員。依據(jù)《指導意見》“地方環(huán)境保護管理體制調整后，要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用”規(guī)定，建議從政策上明確規(guī)定，市（州）環(huán)境監(jiān)測站領導班子成員可在全省環(huán)保系統(tǒng)交流使用（含省環(huán)保廳機關及廳屬其他二級單位和市（州）站之間）。站領導班子成員應依據(jù)《事業(yè)單位領導人員暫行管理規(guī)定》明確具體任期目標，特別是連續(xù)任職10年的必須在系統(tǒng)內交流。內設機構中層干部按干部管理權限由市（州）環(huán)境監(jiān)測站自行任免，并報省環(huán)保廳備案。結合目前湖北省實際，應根據(jù)各地實際，參考人口、區(qū)域功能、業(yè)務量等特點，由省廳統(tǒng)一分配市（州）監(jiān)測人員編制數(shù)，重點配強市（州）級監(jiān)測技術人員。

第三，關于待遇。一是政治待遇。垂管后，建議省環(huán)保廳發(fā)文，對駐市（州）環(huán)境監(jiān)測機構應與廳直屬其他單位一樣落實相關政治待遇等。二是經(jīng)濟待遇。指導意見明確“人員待遇按屬地化原則處理”。建議績效工資活的部分繼續(xù)按省人社廳意見執(zhí)行，即標準按省直和地方標準各50%比例執(zhí)行。應明確落實事業(yè)單位電話費、車改補貼標準。應采取相應措施增補國家現(xiàn)行規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測津貼，力爭盡快落實到位。其他福利待遇應略高于地方標準。

第四，關于黨建。為全面貫徹落實從嚴治黨的系列規(guī)定和黨的關系屬地管理原則，依據(jù)《中國共產黨黨組工作條例（試行）》精神，建議市（州）環(huán)境監(jiān)測站可以成立黨組（特別是黨員人數(shù)較少的情況），具備成立基層黨委的應成立基層黨委，接受其批準成立的黨組織領導，紀檢組由市（州）紀委派駐（目前恩施州環(huán)境監(jiān)測站已經(jīng)由恩施州紀委派駐了紀檢組）。黨組（黨委）、派駐紀檢組除接受市（州）黨委、紀委領導外，應向省環(huán)保廳黨組、省紀委派駐省環(huán)保廳紀檢組匯報工作。黨組書記、副書記、成員的任免參照同級環(huán)保局黨組書記、副書記、成員的任免程序。為確保監(jiān)測數(shù)據(jù)不受行政干預，建議市（州）站主要負責人若進入同級環(huán)保局黨組成員后，方案中應明確不參與局黨組其他工作分工（可參照派駐紀檢組長的分工模式），以確保其工作獨立性。

明確監(jiān)測機構職責，科學分配監(jiān)測事權

《指導意見》明確“省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機構主要負責生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測工作”。《湖北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作方案》也明確“合理確定省級和地方環(huán)境監(jiān)測事權和責任，按照‘誰考核，誰監(jiān)測’的原則，省環(huán)保廳適度上收生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測事權……各級環(huán)保部門逐級承擔重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測及環(huán)境應急監(jiān)測等職能。”

第一，關于監(jiān)測任務。依據(jù)上述精神，市（州）環(huán)境監(jiān)測站主要負責市（州）轄區(qū)環(huán)境質量監(jiān)測，重點承擔省環(huán)保廳交辦或省環(huán)境監(jiān)測中心站委托的環(huán)境質量監(jiān)測。這里需要明確的是市（州）環(huán)境監(jiān)測站是否承擔市（州）政府本級環(huán)境質量的考核監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測？《指導意見》中明確“現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測……同時按要求做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測相關工作”。因此建議省里的實施方案應明確縣(市)生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測應由誰監(jiān)測等工作事權。建議市（州）環(huán)境監(jiān)測站負責省環(huán)保廳交辦或省環(huán)境監(jiān)測中心站委托的環(huán)境質量監(jiān)測工作，承擔市（州）政府環(huán)境質量考核監(jiān)測任務。指導縣（市）環(huán)境監(jiān)測機構承擔縣（市）轄區(qū)部分環(huán)境質量監(jiān)測任務和跨縣（市）流域臨時性監(jiān)測任務、污染仲裁糾紛監(jiān)測、專項行動監(jiān)測和污染事故應急監(jiān)測。市（州）環(huán)境監(jiān)測站應增設環(huán)境執(zhí)法應急監(jiān)測科室，配備相應技術人員，承擔相應執(zhí)法監(jiān)測工作。重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測原則上應由縣（市）環(huán)境監(jiān)測站負責，市（州）環(huán)境監(jiān)測站原則上只承擔省廳安排的監(jiān)督性監(jiān)測任務。

第二，關于聯(lián)動機制。建立市（州）環(huán)保局、監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法機構四方聯(lián)動機制。研究出臺具體的聯(lián)動機制實施方案，明確工作任務、相應工作機制和責任權利清單等內容。

第三，關于縣（市）級站定位。應明確市（州）、縣（市）兩級監(jiān)測站職責定位?？h（市）監(jiān)測站應接受市（州）級監(jiān)測站業(yè)務工作領導和技術指導。負責縣（市）區(qū)域內的污染源監(jiān)督性監(jiān)測、污染糾紛仲裁監(jiān)測、污染事故應急監(jiān)測等。負責轄區(qū)環(huán)境質量監(jiān)測的現(xiàn)場采樣，樣品送市（州）環(huán)境監(jiān)測站實驗室分析。為了保證這一工作順利進行，必須增加市（州）和縣（市）監(jiān)測工作能力。

第四，關于質量監(jiān)督。根據(jù)《“十三五”環(huán)境監(jiān)測質量管理工作方案》，重新構建轄區(qū)范圍內的質量管理體系。市（州）級環(huán)境監(jiān)測站作為監(jiān)測技術中心應牽頭轄區(qū)范圍內的質量控制工作，一是要加強內部質量管理，建立異常數(shù)據(jù)處理機制，從數(shù)據(jù)檢驗和異常數(shù)據(jù)報告兩方面對監(jiān)測工作加以規(guī)范；制定環(huán)境監(jiān)測工作時效性規(guī)定，對各個環(huán)節(jié)的工作時限加以規(guī)定，加強與環(huán)境監(jiān)察、派駐紀檢組之間聯(lián)動的效率。二是要承擔縣（市）級環(huán)境監(jiān)測站質量監(jiān)督工作，對在市、州轄區(qū)內開展監(jiān)測工作的第三方檢測機構進行技術監(jiān)督。

完善監(jiān)測能力建設，加強監(jiān)測隊伍建設

中央對以垂直管理促環(huán)境質量改善寄予厚望。如何因地制宜完成這項改革？“人”是最關鍵的因素。

總體上看，環(huán)境監(jiān)測隊伍的內部差別較大。如省站擁有數(shù)量不等的優(yōu)秀監(jiān)測專家，是全省監(jiān)測網(wǎng)絡的中堅力量。從市（州）層面看，像武漢市等技術實力均較強，有的技術實力和省站相當，甚至還要強，其他市（州）差別也已經(jīng)拉大。如宜昌市站就擁有獨立的監(jiān)測實驗大樓，人員技術硬件能力都較強，而恩施州站僅15名編制，實驗室一直無法滿足工作需要，完成常規(guī)任務都有困難。在縣（市）級層面，差別更大，基礎非常薄弱，不能勝任承擔的工作任務。

第一，務必盡快使市（州）站實驗室全面達標。事在人為，以目前的經(jīng)濟實力，只要下定決心加大投資，就可使辦公用房、實驗室及儀器設備等硬件設施武裝到位。建議全省統(tǒng)一規(guī)劃，盡快協(xié)調各方力量和市（州）政府，力爭1-2年內完善市（州）監(jiān)測工作能力，建設監(jiān)測大樓，配齊監(jiān)測儀器。

第二，認真研究出臺加強監(jiān)測隊伍建設的政策。環(huán)境監(jiān)測隊伍建設有其特殊規(guī)律和周期，硬件設施到位了，沒有合格的監(jiān)測人員，也無法產生真實、準確的監(jiān)測數(shù)據(jù)。實施垂直管理，市（州）級站的人員編制應以做加法為主，隊伍才會進一步加強，能力也會相應提升，從而帶動監(jiān)測隊伍整體實力的增強。在編制增加有限情況下，應允許市（州）環(huán)境監(jiān)測機構通過政府購買服務等多種方式解決監(jiān)測隊伍技術人員不足問題。而對數(shù)量眾多的縣（市）級站，具體情形千差萬別，應按照區(qū)別對待、分類指導的原則。建議以市（州）為單位，在省環(huán)保廳具體指導下，定位好發(fā)展方向，給予市（州）改革空間，形成精干、高效的上下“一盤棋”的工作格局。

第三，關于縣（市）環(huán)境監(jiān)測站隊伍建設問題。指導意見明確“加強縣級環(huán)境監(jiān)測機構的能力建設，妥善解決環(huán)境監(jiān)測機構改革中監(jiān)測資質問題。”一是穩(wěn)妥解決臨時聘用人員，這部分人絕大多數(shù)長期在環(huán)境監(jiān)測一線工作，有較高政治覺悟和技術專長，建議適時遴選使用其中少數(shù)人，保證監(jiān)測工作順利開展。二是加強能力建設首要的還是人員業(yè)務能力問題，必須加強監(jiān)測人員執(zhí)法監(jiān)測培訓力度，建議研究相關政策，允許市（州）、縣（市）環(huán)境監(jiān)測機構及其人員進行整合，可能這樣更有利于監(jiān)測工作開展。三是“改革后，縣級環(huán)保部門繼續(xù)按國家規(guī)定執(zhí)行公務員職務與職級并行制度”，這是《指導意見》，建議借鑒重慶已經(jīng)改革的做法，縣（市）監(jiān)測站長可以任命為縣（市）環(huán)保分局總工程師、分局黨組成員。同時，要千方百計爭取政策，增加市（州）站和縣（市）站技術職稱等級和技術崗位職位數(shù)量，創(chuàng)造有利于監(jiān)測技術人員發(fā)展的空間，為廣大一線監(jiān)測技術人員進步負責。

不忘環(huán)保初心，至臻監(jiān)測工作。提升環(huán)境監(jiān)測工作能力，全力支撐環(huán)保工作開展，改善提升生態(tài)環(huán)境質量，是我們每個基層環(huán)境監(jiān)測工作人員始終不渝追求的工作目標。讓我們借環(huán)境監(jiān)測垂直改革管理東風，“形成最大公約數(shù)，畫出最大同心圓”， 把環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度落細落小落實，為環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法服務，全力改善提升生態(tài)環(huán)境質量。

（作者系湖北省恩施自治州環(huán)境監(jiān)測站站長）