文 鞠昌華

用紅線守護長江經(jīng)濟帶綠色

文 鞠昌華

目前，國家啟動了長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，提出將長江經(jīng)濟帶打造成為“生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶”，在此背景下，生態(tài)保護紅線的劃定成為當(dāng)前強力推進長江經(jīng)濟帶“大保護”的重要途徑。

截至2015年底，長江經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)共建立各類各級自然保護區(qū)1000余處。這些保護地（區(qū)）在條線上分屬環(huán)保、林業(yè)、水利等多部門，部門各自為政，嚴(yán)重影響了流域整體保護成效，有必要通過劃定紅線統(tǒng)籌起流域的整體保護。

長江是我國第一大河，橫跨東中西三大區(qū)域，流域地貌分異明顯，生境氣候多樣，水資源豐沛。多樣的自然地理環(huán)境孕育了長江流域多樣化的生態(tài)系統(tǒng)和物種多樣性。豐富的自然資源是流域社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，長江經(jīng)濟帶人口和地區(qū)生產(chǎn)總值均超過全國的40%，是世界上人口最多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大、城市體系最完整的流域經(jīng)濟帶。但是在長期粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式和落后的流域管理模式下，長江自然生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴(yán)重破壞，資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的矛盾越發(fā)尖銳。

在此背景下，國家啟動了長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，提出將長江經(jīng)濟帶打造成為“生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶”。習(xí)近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出，要“共抓大保護，不搞大開發(fā)”“使母親河永葆生機活力”。生態(tài)保護紅線是在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的，對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，必須實行嚴(yán)格保護的國土空間。生態(tài)保護紅線的劃定實施可優(yōu)化生態(tài)安全格局，減緩、控制生態(tài)災(zāi)害，有效保護對人類持續(xù)繁衍發(fā)展及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)。因此，生態(tài)保護紅線的劃定成為當(dāng)前強力推進長江經(jīng)濟帶“大保護”的重要途徑。

紅線作用

保護國土生態(tài)安全

長江經(jīng)濟帶連貫東西、承接南北，是我國主要的生態(tài)安全骨架，聯(lián)系著我國“兩屏三帶”生態(tài)安全格局，25個國家重點生態(tài)功能區(qū)中有7個位于長江經(jīng)濟帶，是我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。流域森林面積110萬平方公里，占全國森林面積的56.5%；濕地面積11.54萬平方公里，超過全國濕地總面積的1/5。多樣的生境孕育了多樣的野生動植物資源，流域分布有珍稀瀕危物種154種，占全國總數(shù)的39.7%；獸類達全國種類的44%，其中包括大熊貓、滇金絲猴等特有珍稀瀕危物種。長江本身還是水生生物寶庫，其中魚類370多種，占我國淡水魚總數(shù)的48%。此外，流域多年平均水資源量約占全國淡水資源量的35%，耕地約占全國耕地的27%，在保障國家安全方面具有重要地位。因此，劃定長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線有利于保障我國國土生態(tài)安全。

長江經(jīng)濟帶連貫東西、承接南北，聯(lián)系著我國“兩屏三帶”生態(tài)安全格局，25個國家重點生態(tài)功能區(qū)中有7個位于長江經(jīng)濟帶，是我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。

參與國際生態(tài)保護

長江是世界第三大河，是亞洲乃至國際上重要的生態(tài)保護區(qū)域。長江流域中有不少自然保護區(qū)被列入國際生態(tài)保護網(wǎng)絡(luò)，如湖北神農(nóng)架、四川臥龍、四川九寨溝、四川黃龍、四川亞丁、貴州梵凈山等被列入聯(lián)合國教科文組織“國際人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)”，云南三江并流、江西鄱陽湖、湖南東洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖、上海崇明東灘等被列入《濕地公約》“國際重要濕地目錄”，江西廬山、湖南張家界等也被列入“世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)”。因此，劃定好長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線也是對國際生態(tài)保護的貢獻。

遏制流域生態(tài)退化

由于資源與能源的過度利用和無序開發(fā)，長江經(jīng)濟帶自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化。2000-2010年的十年間，流域城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)面積增幅達44.6%，生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。原始森林植被嚴(yán)重砍伐破壞，超載過牧使得草原生態(tài)系統(tǒng)受到威脅。植被的破壞導(dǎo)致水土流失、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害等生態(tài)問題頻發(fā)，石漠化成為上游最嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題之一。湖泊濕地功能嚴(yán)重退化，2000-2010年，流域沼澤濕地喪失742.1平方公里，湖泊喪失220.7平方公里。水生生態(tài)遭到破壞，導(dǎo)致生物多樣性下降，魚類資源量劇減，經(jīng)濟魚類種群呈現(xiàn)低齡化、小型化，一些珍稀生物處于瀕危狀態(tài)，白鰭豚、中華鱘等近乎絕跡。因此，有必要通過劃定好長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線，有效遏制流域生態(tài)退化。

控制流域環(huán)境風(fēng)險

長江不僅是沿江各?。▍^(qū)、市）的重要水源，南水北調(diào)工程實施后，還成為華北、華東和中原地區(qū)的重要水源。作為巨型流域經(jīng)濟帶，長江沿線也布局了大量重化工企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，全國40%的燒堿、81%的磷銨及72%的印染產(chǎn)能聚集該區(qū)域。2010年環(huán)境保護部專項環(huán)境風(fēng)險及化學(xué)品檢查發(fā)現(xiàn)，長江流域化學(xué)、醫(yī)藥類等涉危企業(yè)達到1萬多家之巨。沿江主要飲用水水源地與各類危、重污染源生產(chǎn)儲運集中區(qū)及排污口交錯分布，沿線水源保護區(qū)內(nèi)仍有78個排污口。作為“黃金水道”，大量航道穿過飲用水水源保護區(qū)，危化品運輸量快速增長，化學(xué)品儲運泄漏風(fēng)險威脅著數(shù)以億計的居民的飲水安全。因此，有必要通過生態(tài)保護紅線的劃定控制流域環(huán)境風(fēng)險。

形成流域整體保護

作為一個流域生態(tài)系統(tǒng)，長江經(jīng)濟帶的生態(tài)保護涉及上下游、干支流、左右岸以及水陸間等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，涉及各類生態(tài)單元的整體性保護。目前，由于在區(qū)塊上長江經(jīng)濟帶涉及11?。ㄊ校?，帶來上下游、左右岸等之間的統(tǒng)籌缺失。為保護長江流域生態(tài)系統(tǒng)及珍稀生物，截至2015年底，長江經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)共建立各類各級自然保護區(qū)1000余處。這些保護地（區(qū)）在條線上分屬環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、國土、水利等多部門，部門各自為政，彼此缺乏協(xié)調(diào)，甚至存在功能沖突，嚴(yán)重影響了流域整體保護成效。因此，有必要通過劃定紅線統(tǒng)籌起流域的整體保護。

協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護

長江經(jīng)濟還是我國生產(chǎn)力布局的核心地帶，是以能源、冶金、化工、機械制造為主的產(chǎn)業(yè)帶及體系完備的城市發(fā)展帶。由于缺乏底線意識，沿江各省在經(jīng)濟發(fā)展中以土地占用、資源消耗等為特征的發(fā)展模式為主，發(fā)展與保護的矛盾突出。上游地區(qū)大量的資源開發(fā)、水利水電建設(shè)與生態(tài)保護產(chǎn)生激烈沖突，生態(tài)空間的擠占導(dǎo)致原本就脆弱的生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重威脅；中、下游隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展, 區(qū)域生態(tài)環(huán)境破碎化現(xiàn)象突出，生物多樣性銳減，環(huán)境質(zhì)量改善壓力持續(xù)增大。因此，有必要劃定生態(tài)保護紅線，形成區(qū)域空間保護格局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護。

劃定方法

做好理論與技術(shù)研究

由于長江經(jīng)濟帶自身復(fù)雜的自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟格局，長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線的劃定極為復(fù)雜，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線依賴于科學(xué)的理論及技術(shù)方法支持。這就需要針對長江流域這一復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，面對氣候變化的挑戰(zhàn)和社會經(jīng)濟發(fā)展的壓力，組織攻關(guān)，在更大時間尺度和空間尺度上開展多學(xué)科的流域生態(tài)安全協(xié)同研究，構(gòu)建大河流域生態(tài)安全保障理論與技術(shù)。

做好劃定頂層設(shè)計

劃定長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線，事關(guān)流域及全國國土空間安全格局，因此要做好紅線劃定的頂層設(shè)計。結(jié)合長江經(jīng)濟帶的主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等空間戰(zhàn)略安排，綜合考慮自然生態(tài)系統(tǒng)層次性、完整性，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸生態(tài)整體性和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性，篩查確定重點區(qū)域范圍，將長江經(jīng)濟帶內(nèi)具有底線功能的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)等劃入生態(tài)保護紅線。

做好劃定組織實施

劃定長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線，涉及流域省-市-縣多個層級，發(fā)改、環(huán)保、國土、農(nóng)林、水利等多個部門，有必要做好劃定工作的組織實施。在尊重自然生態(tài)系統(tǒng)層次性、完整性的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各級政府空間規(guī)劃，以縣級行政區(qū)為基本單元，統(tǒng)籌兼顧各類型生態(tài)單元的主管部門，扎實開展實地調(diào)研與論證，多方溝通，嚴(yán)格審查，推進生態(tài)保護紅線的劃定。

做好紅線勘界落地

在劃定好生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上，開展生態(tài)保護紅線的勘界，做好紅線的落地。明確紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型、保護目標(biāo)、經(jīng)濟社會活動、主要生態(tài)問題、土地權(quán)屬與管理責(zé)任主體等信息，建立長江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校┥鷳B(tài)保護紅線臺賬管理系統(tǒng)。

目前，長江經(jīng)濟帶11?。ㄊ校┚验_展生態(tài)保護紅線劃定工作。其中，江蘇省已于2013年由省政府發(fā)布了《江蘇省生態(tài)紅線保護規(guī)劃》，成為國內(nèi)首個完成生態(tài)保護紅線劃定的省份；上海、湖北、江西、浙江4省市的生態(tài)保護紅線劃定方案已上報政府審批；其余省市也已基本完成生態(tài)保護紅線劃定工作。

保障措施

將生態(tài)保護紅線納入法律保護

在《環(huán)境保護法》基礎(chǔ)上，制定專門的生態(tài)保護紅線法律法規(guī)，明確劃定、審批、監(jiān)督、管理的程序及相關(guān)民事、行政、刑事法律責(zé)任，確定其規(guī)范效力及實施路徑。在中央立法的基礎(chǔ)上，地方政府和地方立法機構(gòu)針對本地區(qū)生態(tài)保護紅線類型特征，制定更為具體和嚴(yán)格的紅線管控法律法規(guī)。

將生態(tài)保護紅線納入國土空間規(guī)劃

結(jié)合“多規(guī)合一”工作，將生態(tài)保護紅線納入國土空間規(guī)劃，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃的“多規(guī)合一”。要確立生態(tài)保護紅線規(guī)劃在“多規(guī)合一”框架中的基礎(chǔ)性、約束性地位，在此基礎(chǔ)上合理布局生產(chǎn)和生活空間。

建立嚴(yán)格的生態(tài)保護紅線管控制度

建立“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的管控體系，確保紅線真正落地。確定紅線區(qū)內(nèi)生態(tài)資源用途管控、用量管控、用地管控等方面的具體措施，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單。建立全覆蓋的生態(tài)保護紅線監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，及時掌握紅線區(qū)內(nèi)動態(tài)變化。建立“天地一體化”的生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，加強紅線區(qū)常態(tài)化監(jiān)管。出臺生態(tài)保護紅線績效考核辦法，在定期開展評估的基礎(chǔ)上開展生態(tài)保護紅線績效考核。長江經(jīng)濟帶的江蘇、湖北、重慶3省市作為國家生態(tài)保護紅線管控試點省份，正積極探索建立相關(guān)管控制度體系。只有建立起嚴(yán)格的生態(tài)保護紅線管控制度體系，才能確保生態(tài)保護紅線“劃得牢、守得住”，使生態(tài)保護紅線真正成為維護長江經(jīng)濟帶生態(tài)安全的底線。

加大生態(tài)保護紅線區(qū)域的生態(tài)保護與修復(fù)

劃定生態(tài)保護紅線，不僅要遏制生態(tài)破壞和環(huán)境污染，還要通過生態(tài)修復(fù)與建設(shè)，提升紅線區(qū)內(nèi)生態(tài)質(zhì)量改善生態(tài)服務(wù)功能，提高流域生態(tài)安全。習(xí)近平總書記在長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”。因此，要在劃定生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上，選擇在生態(tài)保護紅線內(nèi)的生態(tài)脆弱區(qū)率先開展典型受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)示范工程，全面遏制長江經(jīng)濟帶生態(tài)退化。優(yōu)先開展山水林田湖工程，整體推進森林、草地、濕地、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)保護，實現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性逐步提高、生物多樣性和生態(tài)服務(wù)功能逐步提升的目標(biāo)。

（作者系環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所博士、副研究員）