文 本刊編輯部

環(huán)境司法專門化發(fā)展之路

文 本刊編輯部

專門化為生態(tài)文明提供法治保障

《中華環(huán)境》：為什么要走環(huán)境司法專門化的道路？

鄭學林：2015年11月7日，第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議在福建龍巖古田召開，此次會議要求構建包括審判機構、審判機制、審判程序、審判理論以及審判團隊專門化在內環(huán)境資源“五位一體”專門化體系，夯實環(huán)境資源審判的基礎。環(huán)境資源審判“五位一體”專門化機制是適應時代發(fā)展，具有現(xiàn)代環(huán)境司法理念基礎的新型體系，是依托環(huán)境法的特殊性和環(huán)境案件的突出特點而構建的現(xiàn)代化體系。環(huán)境司法專門化的原因主要如下：一是環(huán)境法的立法目的包含了專門化的內涵。實現(xiàn)環(huán)境保護法的立法目的，需要依靠立法、行政、司法機關的協(xié)調配合，需要人民法院給予有力的司法保障。二是環(huán)境資源案件的性質提出了專門化的要求。三是專門的審判規(guī)則要求法官有基本的環(huán)境法律素養(yǎng)。四是環(huán)境資源案件容易受到地方干預，專門化審判也是解決主客場問題和地方保護主義的有效措施。建立專門化的環(huán)境司法體系，是適應環(huán)境糾紛的特殊性，解決環(huán)境司法領域主客場問題的重要手段，對于強化環(huán)境權益的司法保護意義重大。

《中華環(huán)境》：各地方法院如何形成統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審理規(guī)則和工作規(guī)范？最高法院未來在環(huán)境司法專門化方面還有哪些舉措？

鄭學林：為推動各地方法院形成統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審理規(guī)則和工作規(guī)范，最高人民法院在指導公益訴訟審理方面做了大量工作?；拘纬闪私y(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審理規(guī)則和工作規(guī)范。一是出臺司法解釋，細化環(huán)境審判程序規(guī)則。二是制定工作規(guī)范，建立環(huán)境審判的可操作流程。三是發(fā)布典型案例，統(tǒng)一裁判尺度。

2017年是 “十三五”規(guī)劃全面實施、供給側結構性改革不斷深化、黨的十九大勝利召開的重要一年。我們將繼續(xù)按照第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議要求，充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，為深化生態(tài)文明體制改革，推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供有力司法服務和保障。

具體來講，一是充分履行環(huán)境資源審判職能，依法高效審理環(huán)境資源各類案件。二是繼續(xù)推進審判機制體制改革。深入推進環(huán)境資源案件管轄制度改革，總結推廣環(huán)境資源案件“二合一”或“三合一”歸口審理的經(jīng)驗做法。三是有序推進環(huán)境公益訴訟。不斷推動完善社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)則。在新修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》實施后，制定相關司法解釋，發(fā)布司法文件和典型案例，完善檢察機關公益訴訟制度。積極探索省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，力爭在試點結束后總結經(jīng)驗，制定相關規(guī)范性文件。四是加強與行政機關的協(xié)調聯(lián)動，推進建設環(huán)境資源保護多元共治體系。五是依托最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心及下屬理論研究和實踐基地，推進審判理論與實證研究。六是加強宣傳聯(lián)絡和國際交流，傳遞環(huán)境司法理念和環(huán)境司法正能量。

《中華環(huán)境》：如何看待環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用？

鄭學林：自2015年1月1日新《環(huán)保法》實施以來，社會組織提起公益訴訟有了法律依據(jù)和制度保障?！蛾P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》有力指導了全國公益訴訟審判工作。各級人民法院積極暢通訴訟渠道，依法及時受理符合法定條件的環(huán)境民事公益訴訟案件，構建起有利于社會組織提起訴訟的程序和配套機制。兩年半以來，社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)地域范圍逐步擴展，起訴主體日趨多元，受保護環(huán)境公益更加廣泛，公眾參與程度不斷提升的趨勢。

新《環(huán)保法》施行以來，社會組織一直是提起環(huán)境民事公益訴訟的主體力量。雖然社會組織有著比一般自然人較大的優(yōu)勢，但其在訴訟能力、證據(jù)收集、鑒定等方面仍然存在相當多的困難。下一步，無論從制度上還是實踐中，我們將努力推動構建依法維護社會組織提起公益訴訟合法權利的制度體系，同時，采取多種措施進一步解決實踐中存在的影響社會組織起訴的突出問題，推動公益訴訟制度健康有序發(fā)展。

環(huán)保社會組織：專門化促進環(huán)境公益訴訟發(fā)展

《中華環(huán)境》：作為環(huán)保社會組織，第一起環(huán)境公益訴訟案件是什么時候提起的？

中華環(huán)保聯(lián)合會魏哲：2009年5月18日，中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心收到江蘇省江陰80多位居民反映江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染的投訴。經(jīng)實地調查后，聯(lián)合會于2009年7月3日向無錫市中院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判令被告江陰港集裝箱有限公司立即停止侵害，消除污染威脅。無錫中院于8月6日召集原被告雙方進行聽證，并責成被告在案件未審結以前，采取切實可行方案和措施，迅速改善環(huán)境質量狀態(tài)。被告江陰港集裝箱有限公司在采取上述環(huán)境治理措施后向無錫市中院申請調解處理。9月16日，無錫市中院依法組成合議庭，法院依法主持調解，并出具了民事調解書，該公益訴訟案告罄。

調解生效后，江陰港集裝箱有限公司已完全停止鐵礦粉經(jīng)營業(yè)務，并將所有鐵礦粉清理完畢，徹底消除了污染源，達到了環(huán)境公益訴訟的目的。這也是我國第一例社會組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟。

自然之友葛楓：自然之友第一起環(huán)境公益訴訟案件是2011年9月份提起的，雖然自然之友一直在倡導和推動環(huán)境公益訴訟制度，但是2011年的時候才有這樣一個契機，也是一個合適的案例可以嘗試提起訴訟，這個案件就是云南曲靖的鉻渣污染案件，當時云南地方規(guī)定也支持這樣的一個探索。2011年8月，有媒體報道云南曲靖陸良縣的一個鉻鹽廠將鉻渣委托給沒有任何危險廢物處理資質的單位運輸，運輸單位將鉻渣傾倒在了水庫旁邊，我們就此事件提起公益訴訟。因為當時環(huán)境公益訴訟的案件還不多，由民間環(huán)保組織提起的公益訴訟比較少，案件產(chǎn)生的影響較大最重要的是影響到《民事訴訟法》及《環(huán)保法》的修改

貴陽公眾環(huán)境教育中心黃成德：貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠自2003年起將生產(chǎn)廢水偷偷排入南明河，多次受到環(huán)境保護行政主管部門處罰。中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心于2010年12月起訴，請求判令定扒紙廠立即停排污水，消除危險并支付原告支出的合理費用。清鎮(zhèn)市人民法院受理該案件并判令定扒紙廠立即停止向南明河排放污水，消除對南明河產(chǎn)生的危害，承擔原告合理支出的律師費用及貴陽市兩湖一庫基金會墊付的檢測費用。

本案被告地處貴陽市烏當區(qū)，清鎮(zhèn)法院按照上述環(huán)境污染案件跨行政區(qū)域管轄的規(guī)定受理并審理本案。在受理案件的同時保全證據(jù)，及時采取先予執(zhí)行措施，經(jīng)原告申請，法院協(xié)調由貴陽市兩湖一庫基金會從環(huán)境公益訴訟援助基金中先行墊付評估、鑒定、分析檢測費用，依法采信專家意見，邀請環(huán)保專家擔任人民陪審員，進行了一系列有益的探索。

《中華環(huán)境》：有了新《環(huán)保法》和兩高的司法解釋之后，社會組織開展環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀如何？

中華環(huán)保聯(lián)合會魏哲：從我們實際辦案的體會上來說，新法及司法解釋實施后環(huán)境公益訴訟起訴更為順暢，基本沒有再遇到法院不予受理的情況，近兩年案件數(shù)量有明顯提升。但鑒于社會組織在提起環(huán)境公益訴訟方面存在一些自身的困難，公益訴訟并沒有像一些人曾經(jīng)預測的出現(xiàn)“井噴”。截至目前我們了解到提起過環(huán)境公益訴訟的社會組織只有十幾家，大部分環(huán)保社會組織的訴訟能力和訴訟意愿都比較低。一方面是由于一些環(huán)保組織的章程和工作方向中不包括環(huán)境法律實踐，沒有提起公益訴訟的意向。另一方面，則是由于環(huán)保組織每年的運行經(jīng)費有限，很難建立并維持一個專職的公益訴訟團隊，環(huán)保社會組織中的法律專業(yè)人員大部分都是志愿者，投入到環(huán)境公益訴訟中的時間和精力難以保證。而且案件的各種前期費用，少則幾萬十幾萬，多則上百萬，也令環(huán)保組織難以承擔，特別是敗訴后“血本無歸”的風險，使得大多數(shù)環(huán)保組織參與公益訴訟的意愿大打折扣。

中華環(huán)保聯(lián)合會魏曉娟：環(huán)境公益訴訟的個案數(shù)量相較之前大幅上升，社會組織提起的多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件依法順利立案，特別是在設有專門的環(huán)境司法機構的地方，政府和司法系統(tǒng)對社會組織提起環(huán)境公益訴訟持積極開放的態(tài)度，但也并未達到全面開花結果的局面，仍然有些案件未能進入司法程序。

自然之友葛楓：專門的審判機構促進了環(huán)境公益訴訟審理。新《環(huán)保法》確定了環(huán)境公益訴訟制度之后，最高人民法院制定了關于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，推動了環(huán)境公益訴訟制度的實踐。

《中華環(huán)境》：地方設立專門的環(huán)境資源審判機構對于社會組織提起公益訴訟有什么直接的影響？

自然之友葛楓：地方設立專門的環(huán)境資源審判機構對于環(huán)境公益訴訟的審理有很大促進。一是保障了立案等各方面的積極性；二是很多環(huán)境資源審判機構受過培訓，有一定的經(jīng)驗，有助于審理環(huán)境資源類的案件；三是歸口管理和跨區(qū)域管理等制度有助于環(huán)境公益訴訟案件的審理。

中華環(huán)保聯(lián)合會魏曉娟：有專門的環(huán)境資源審判機構更方便社會組織提起環(huán)境公益訴訟，更利于環(huán)境公益訴訟案件被受理。

貴陽公眾環(huán)境教育中心黃成德：專門的審判機構使得受理案件、證據(jù)保全及時，有助于案件審理過程中的便利溝通。貴州率先實行跨區(qū)域管轄，一是貴陽市轄區(qū)內的生態(tài)環(huán)境案件集中到清鎮(zhèn)法院管轄，二是安順市、貴安新區(qū)的生態(tài)環(huán)境案件集中到清鎮(zhèn)法院管轄。此外，集中管轄按水系劃分，有利于對水資源的保護。

《中華環(huán)境》：除了環(huán)境公益訴訟案件的早期摸索之外，在推動環(huán)境司法專門化方面還做了哪些工作？

中華環(huán)保聯(lián)合會魏曉娟：在開展環(huán)境公益訴訟案件探索之外，中華環(huán)保聯(lián)合會圍繞環(huán)境公益訴訟的理論研究和政策建議開展了大量工作。我們先后組織了“環(huán)保法庭與環(huán)境公益訴訟”調研、“環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的作用”調研等，將調研成果以及政策建議報送國家相關部門，希望推動環(huán)境公益訴訟制度的建立。除此之外，我們連續(xù)舉辦了四屆環(huán)境司法論壇，法官、檢察官、學者、律師以及NGO代表圍繞環(huán)境司法專門化和環(huán)境公益訴訟中的法律和技術問題不斷進行研討，為進一步提升環(huán)境資源審判專門化水平建言獻策。

貴陽公眾環(huán)境教育中心黃成德：環(huán)境司法專門化主要由法院進行，貴陽公眾環(huán)境教育中心積極配合法院，在建立專家介入機制，公眾參與機制，政府、公眾、司法聯(lián)動機制，第三方監(jiān)督機制，執(zhí)行回訪及訴前證據(jù)保全，先予執(zhí)行，庭前合議，庭前會議，綜合調處等方面提供了踐行和咨詢，為進一步提高公眾參與度做出應有的努力。

《中華環(huán)境》：目前，社會組織參與環(huán)境公益訴訟所面臨的最大挑戰(zhàn)是什么，有哪些建議？

中華環(huán)保聯(lián)合會魏哲：最大的挑戰(zhàn)依然是社會組織自身的能力建設，既要有能力組建和維持一支開展環(huán)境公益訴訟實踐的工作團隊，又要能夠承擔公益訴訟辦案過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟上的開支，同時要能夠承受案件一旦敗訴后無法收回前期已墊支費用的風險。

中華環(huán)保聯(lián)合會魏曉娟：民間社會組織能籌集到的資金有限，難以長期持續(xù)的投入到環(huán)境公益訴訟案件中，特別是涉及到高昂的鑒定評估費用時更是捉襟見肘。面對自身的生存壓力以及開展環(huán)境公益訴訟之必要，只能有選擇性地起訴或者適時調解，但從改善環(huán)境狀況的角度講作用是有限的。

自然之友葛楓：對于社會組織提起環(huán)境公益訴訟而言，需要進一步提升調查取證的能力，此外，持續(xù)穩(wěn)定的資金來源也是保證環(huán)境公益訴訟實踐開展的基礎。

貴陽公眾環(huán)境教育中心黃成德：提起環(huán)境公益訴訟的目的是污染得到治理，環(huán)境損害得到修復，受害方得到賠償。在此前提下，社會組織所面臨的最大挑戰(zhàn)如下：一是環(huán)保專業(yè)及治理方法等專業(yè)知識需要不斷加強。二是如何對法院判決后的執(zhí)行情況進行有效跟蹤。三是如何通過提起環(huán)境公益訴訟和法院判決，讓施害方和受害方口服心服。

公益律師：未來專業(yè)化將更明顯

《中華環(huán)境》：什么時候開始接觸環(huán)境公益訴訟？

胡玉來律師：我于2005年開始接觸環(huán)境公益訴訟，但深入?yún)⑴c環(huán)境公益訴訟案件是在2010年，我代理了中華環(huán)保聯(lián)合會及貴陽環(huán)境公眾教育中心訴貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染責任糾紛案。這是國內比較早的一起環(huán)保組織作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件，是首例判決環(huán)保組織勝訴的環(huán)境民事公益訴訟案件。由于本案證據(jù)比較充分，又是專門的環(huán)境保護法庭受理、審理，總體還是比較順暢的。我認為，審判機構專門化這種環(huán)境公益訴訟案件的審理、探索模式對環(huán)境公益訴訟案件起到了非常重要的推動作用。

夏軍律師：我于2009年開始參與環(huán)境公益訴訟，標志是金沙江水電開發(fā)被環(huán)保部叫停事件。當年8月我協(xié)助重慶市綠色志愿者聯(lián)合會在武漢海事法院起訴水電開發(fā)公司，要求全面叫停金沙江中游龍開口和魯?shù)乩姽こ?，責令補辦規(guī)劃環(huán)評等法律手續(xù)。此案未獲得法院受理。

《中華環(huán)境》：新《環(huán)保法》實施之后，加上關于環(huán)境公益訴訟相關司法解釋的出臺，以及各地環(huán)境資源審判機構的相繼成立，作為辦案律師，最直觀的體會是什么？

胡玉來律師：環(huán)境公益訴訟已經(jīng)開始從理論推動實踐向實踐促進理論研究的轉變；環(huán)境審判的庭審呈現(xiàn)專業(yè)的法官加上原告與被告高水平專業(yè)律師對抗的良好局面；生態(tài)環(huán)境專家參與了庭審；法官的業(yè)務水平提高非?？?；環(huán)境律師的非訴訟業(yè)務量逐漸超過了訴訟業(yè)務量，出現(xiàn)了一批以環(huán)境業(yè)務為主要方向的專業(yè)化律師事務所，綜合性大律師事務所也組建環(huán)境律師團隊。從個人業(yè)務而言，環(huán)境訴訟業(yè)務和非訴業(yè)務量都在增加，客戶對環(huán)境法律問題更加重視。總體而言，法官態(tài)度更為積極，這不僅體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境案件中，在其他方面也為法官所重視。另外，環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權糾紛案件的受理和審理，都有了很大進步，一些地方甚至可以異地接受環(huán)境公益訴訟案件材料，然后將材料移送到有管轄權的法院。但從不同地區(qū)的法院來看，差別還是比較大。

夏軍律師：新《環(huán)保法》施行以后，配套的環(huán)境侵權和公益訴訟司法解釋及時出臺，立案登記制和司法體制改革落地生根，進一步保障了人民的訴訟權利，使環(huán)境公益訴訟進入了百花爭艷的春天。以前最讓人頭痛的立案難問題得到了根本性的解決，除了個別特殊案件外，大多數(shù)法院都能依法依規(guī)審查立案，并在受理后積極審理，爭取政府部門履職和支持，解決取證和鑒定等方面的障礙。

新法新政策給環(huán)境公益訴訟帶來的變化主要如下：立案門檻降低，受理速度加快，司法擔當凸顯，起訴案件增加，訴訟作用初現(xiàn)。絕大多數(shù)法官對于這類案件給予正面評價，抱持友好態(tài)度，公正履行審判職責，認真對待公益訴求，基本上保障了訴訟渠道的暢通。

《中華環(huán)境》：從律師的角度，您認為環(huán)境司法專門化未來應該呈現(xiàn)什么樣的態(tài)勢？作為律師有哪些建議？

胡玉來律師：隨著環(huán)境司法專門化不斷發(fā)展，未來會形成一批專業(yè)的律師、律師團隊；環(huán)保組織的專業(yè)水平明顯提高；法院在成立、調整專門的環(huán)境資源審判機構過程中將會考慮環(huán)保組織、環(huán)境律師的意見或建議，法院會建立完善的環(huán)境法官的調整機制。部分環(huán)境律師可能會進入法院做法官，檢察機關也可能考慮委托律師代理其中的一部分環(huán)境公益訴訟案件。

夏軍律師：我有兩個具體建議。第一，國家應該通過政府采購和專項基金，經(jīng)常性支持生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估，為恢復性司法提供財政支持，確保環(huán)境治理修復的順利開展。土壤污染防治立法就是一個很好的契機。第二，司法部應當像重視法律援助一樣支持環(huán)境公益訴訟，要與最高人民法院積極協(xié)調并出臺文件，統(tǒng)一制定律師承辦環(huán)境公益案件的計費辦法，保障律師參與環(huán)境保護事業(yè)的積極性。第三，設立跨部門、跨地域、官民商結合的自然資源保育委員會，專業(yè)從事環(huán)境治理修復。環(huán)境問題的出現(xiàn)有復雜的歷史背景，應當用社會共治思維和多元化渠道修復生態(tài)環(huán)境，企業(yè)政府和社會都應該進行環(huán)境修復投入。

（鄭學林系最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長；魏曉娟系中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心綜合部負責人；魏哲系中華環(huán)保聯(lián)合會法律服務中心督查訴訟部負責人；葛楓系自然之友法律與政策倡導部總監(jiān)；黃成德系貴陽日報傳媒集團記者、貴陽市政協(xié)常委、貴陽公眾環(huán)境教育中心主任；胡玉來系北京環(huán)鳴律師事務所主任、中華環(huán)保聯(lián)合會優(yōu)秀志愿律師聯(lián)盟主任；夏軍供職于北京京文律師事務所，自然之友法律團隊核心成員，中華全國律師協(xié)會環(huán)境資源和能源法專業(yè)委員會委員）

編者按：2014年6月，最高法院設立環(huán)境資源審判庭，集中推進專門審判機構建設，系統(tǒng)的環(huán)境資源審判專門化改革由此開始。2015年新《環(huán)保法》實施，環(huán)境公益訴訟得到前所未有的發(fā)展，我國環(huán)境司法專門化建設全面“提速”。為探討環(huán)境司法專門化發(fā)展現(xiàn)狀和方向，本刊采訪了最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學林，中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、貴陽公眾環(huán)境教育中心3家環(huán)保社會組織以及2名環(huán)境公益訴訟律師，以期匯總各方觀點，為環(huán)境司法專門化提供建議。