劉 倩

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

生態(tài)環(huán)境損害賠償：概念界定、理論基礎(chǔ)與制度框架

劉 倩

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

生態(tài)環(huán)境損害不同于環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害，是環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為引發(fā)的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降或生態(tài)功能退化等重大不利改變，其實(shí)質(zhì)是個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益對(duì)公共環(huán)境利益的侵蝕所造成的“外部不經(jīng)濟(jì)性”。生態(tài)環(huán)境損害賠償是使“外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化”的過(guò)程，需采用公法手段綜合利用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種方式使責(zé)任者承擔(dān)修復(fù)或賠償相應(yīng)修復(fù)費(fèi)用的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵脑谟谫x予特定主體代表公共環(huán)境利益進(jìn)行索賠的權(quán)利，并以此為邏輯起點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣?。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架由本體與配套制度構(gòu)成，本體制度包括生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容與范圍、索賠主體、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)商與訴訟程序，配套制度包括生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估、社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓妳⑴c制度。

生態(tài)環(huán)境損害；賠償；概念；理論；制度

引言

生態(tài)環(huán)境損害是以環(huán)境資源為直接對(duì)象的損害，其損害后果是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的下降或生態(tài)功能的退化，相對(duì)于由環(huán)境污染或生態(tài)破壞引發(fā)的人身、財(cái)產(chǎn)損害來(lái)說(shuō)是更為直接的后果，但由于環(huán)境權(quán)益或公共環(huán)境利益未作為法定權(quán)利得到確認(rèn)，使得生態(tài)環(huán)境損害的保護(hù)與救濟(jì)需沿用傳統(tǒng)民事侵權(quán)法律關(guān)于人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)囊?guī)定，而傳統(tǒng)民事法律側(cè)重于個(gè)體之間人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的調(diào)整，難以有效應(yīng)對(duì)具有顯著公共性特征的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題。為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，有必要從生態(tài)環(huán)境損害內(nèi)涵的界定入手厘清生態(tài)環(huán)境損害的本質(zhì)，并以此為基礎(chǔ)探究生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵哪康呐c功能，從而超脫于傳統(tǒng)民事法律體系，將公共環(huán)境利益作為獨(dú)立的法律保護(hù)對(duì)象，提出運(yùn)用公法手段解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的總體思路，并進(jìn)行相應(yīng)的制度框架的設(shè)計(jì)。

1 生態(tài)環(huán)境損害的定義與特征

1.1 生態(tài)環(huán)境損害的法律定義

從環(huán)境資源與人的關(guān)系來(lái)看，以環(huán)境資源為媒介的環(huán)境危害行為所引起的客觀損害結(jié)果包括對(duì)人的民事權(quán)益的損害和人的環(huán)境利益的損害，前者即以環(huán)境為介質(zhì)造成的人體健康損害、公私財(cái)產(chǎn)損失、精神損害或純經(jīng)濟(jì)損失等，侵害的對(duì)象是人和財(cái)產(chǎn)；后者是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害，侵害的直接對(duì)象是環(huán)境資源。人體健康、財(cái)產(chǎn)損失等與人的權(quán)利直接相關(guān)，使得人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害受到更多重視，并可通過(guò)特殊化的民事侵權(quán)法律進(jìn)行有效保護(hù)與救濟(jì)。生態(tài)環(huán)境損害并不包括任何人身或財(cái)產(chǎn)損害，而意味著對(duì)環(huán)境資源承載的公共環(huán)境利益造成損害，公共環(huán)境利益有別于民事權(quán)利或法益，無(wú)法歸入現(xiàn)有的法定權(quán)利體系，生態(tài)環(huán)境損害不屬于現(xiàn)行民事侵權(quán)法律體系中的“損害”類型。

生態(tài)環(huán)境損害的原因行為復(fù)雜多樣，但大體可以類型化為環(huán)境污染行為與生態(tài)破壞行為兩種，污染行為的共同特征是人類排放到環(huán)境中的物質(zhì)或能量超過(guò)環(huán)境的自凈能力從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)破壞行為的共同特征是人類從自然界索取資源的速度和強(qiáng)度超過(guò)生態(tài)承載力造成資源枯竭和生態(tài)功能退化，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的結(jié)果疊加在一起、互為因果。生態(tài)環(huán)境損害的結(jié)果從表現(xiàn)形式來(lái)看，既包括“環(huán)境”的損害也包括“資源”的損害，不僅包括無(wú)主的生態(tài)環(huán)境的損害也包括有主的生態(tài)環(huán)境的損害（如國(guó)家或集體所有的自然資源）。由于有主的生態(tài)環(huán)境損害理論上可以出于便利的考慮由國(guó)家或公共部門等主體通過(guò)傳統(tǒng)民事訴訟途徑進(jìn)行索賠，因此本文將能確定所有權(quán)主體的生態(tài)環(huán)境損害排除在探討范圍之外。

需說(shuō)明的是，生態(tài)環(huán)境的損害有程度之分，并非任何程度的生態(tài)環(huán)境損害都應(yīng)予以保護(hù)與救濟(jì)，對(duì)于輕微的、能在短期內(nèi)自然恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)須啟動(dòng)救濟(jì)程序，只有生態(tài)環(huán)境損害達(dá)到“顯著不利變化”的嚴(yán)重程度時(shí)才有必要進(jìn)行救濟(jì)。“顯著不利變化”主要根據(jù)可測(cè)量的數(shù)據(jù)，評(píng)估損害發(fā)生時(shí)棲息地或物種的保育狀況、其提供的服務(wù)功能和自然再生能力，對(duì)比基線狀態(tài)進(jìn)行判斷。

據(jù)以上分析，本文將需要立法予以特別保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)環(huán)境損害定義為：“由于環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致公共環(huán)境資源受到損害，引發(fā)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化等重大不利改變的客觀現(xiàn)象?！盵1]

1.2 與相關(guān)概念的辨析

與生態(tài)環(huán)境損害有關(guān)的概念主要有“環(huán)境侵權(quán)”“環(huán)境侵害”“環(huán)境損害”“自然資源損害”等。

“環(huán)境侵權(quán)”的概念有廣義與狹義之分，廣義的環(huán)境侵權(quán)包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞的原因行為，狹義環(huán)境侵權(quán)僅限環(huán)境污染原因行為。學(xué)界一般將“環(huán)境侵權(quán)”定義為因產(chǎn)業(yè)活動(dòng)或其他人為原因，導(dǎo)致環(huán)境的污染或生態(tài)破壞，從而對(duì)他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害或有造成損害之虞的事實(shí)，侵權(quán)后果不包括環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成的生態(tài)環(huán)境損害。因此，一般認(rèn)為，“環(huán)境侵權(quán)”所侵犯的是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不包括環(huán)境權(quán)，雖然也有觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)可擴(kuò)大解釋為包括侵犯環(huán)境權(quán)，但這種觀點(diǎn)并非主流。

環(huán)境侵權(quán)仍屬民事權(quán)益的侵犯，但由于其通過(guò)環(huán)境媒介產(chǎn)生侵權(quán)后果，體現(xiàn)出環(huán)境侵權(quán)區(qū)別于其他一般民事侵權(quán)的特殊性，但是，將環(huán)境侵權(quán)限定為人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害忽略了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而有學(xué)者提出了“環(huán)境侵害”或“環(huán)境損害”的概念。環(huán)境侵害或損害不僅包括環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害或損害，也包括了對(duì)生態(tài)環(huán)境的侵害或損害，是對(duì)人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利和環(huán)境權(quán)益的侵害或損害?！碍h(huán)境侵害”的概念與“環(huán)境損害”類似，但前者側(cè)重從行為角度進(jìn)行說(shuō)明，后者側(cè)重從損害的后果方面進(jìn)行說(shuō)明，也有學(xué)者將兩者等同使用。“環(huán)境損害”也被用來(lái)專指生態(tài)環(huán)境損害，但這種用法主要見(jiàn)于歐盟的相關(guān)法律。

“自然資源損害”是美國(guó)法律中表述生態(tài)環(huán)境損害的概念，我國(guó)也有學(xué)者直接用此概念表述生態(tài)環(huán)境損害，但是這種借用并未獲得國(guó)內(nèi)學(xué)界認(rèn)可。因?yàn)樵谖覈?guó)法律體系中，“資源”與“環(huán)境”是緊密聯(lián)系但有區(qū)別的概念，使用“自然資源損害”難以全面反映出生態(tài)環(huán)境損害既包括“環(huán)境”損害又包括“資源”損害的事實(shí)。而且，在我國(guó)法律體系中，“自然資源”一詞主要強(qiáng)調(diào)自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性，關(guān)注資源的有效利用和其市場(chǎng)資源配置功能，而對(duì)自然資源本身的生態(tài)屬性不夠重視。盡管自然資源因與人類經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系較為密切而首先受到法律的重視，但它首先表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境的要素，其次才表現(xiàn)為對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有用性，自然資源內(nèi)在的生態(tài)價(jià)值理應(yīng)得到法律的明確保護(hù)。另外，由于自然資源可能存在所有權(quán)主體，對(duì)于國(guó)家或集體所有的自然資源而言，其損害后果既可能是其作為財(cái)產(chǎn)所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損失，又可能是其作為生態(tài)環(huán)境要素所具有的生態(tài)價(jià)值的損失，與典型的無(wú)主生態(tài)環(huán)境損害并不相同。因此，在我國(guó)的語(yǔ)境下使用“自然資源損害”難以有效體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境損害的特殊性。

1.3 生態(tài)環(huán)境損害的特征

生態(tài)環(huán)境損害具有如下特征：

一是生態(tài)環(huán)境損害原因行為的經(jīng)濟(jì)價(jià)值性。本文所指生態(tài)環(huán)境損害由人為因素而非自然原因?qū)е拢湓蛐袨槎嗑哂薪?jīng)濟(jì)效用性。生態(tài)環(huán)境損害往往是生產(chǎn)生活過(guò)程的附隨產(chǎn)物，既可能由長(zhǎng)期污染累積導(dǎo)致，也可能由突發(fā)環(huán)境事件引發(fā)，致害的原因行為在價(jià)值判斷上具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等效用，且在生產(chǎn)生活中難以完全避免。因而，需要找到能夠權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等各種利益的“平衡點(diǎn)”，預(yù)防和控制致生態(tài)環(huán)境損害的行為，針對(duì)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行責(zé)任追究，并在適當(dāng)限度內(nèi)保存一定的社會(huì)生產(chǎn)力。

二是生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的公共性。環(huán)境資源承載的是不特定多數(shù)人的公共環(huán)境利益，而非特定個(gè)體的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其作為公共物品，任何人都有權(quán)進(jìn)行非排他性的享有和利用，因此生態(tài)環(huán)境損害中存在的是抽象和間接的“人的利益的損害”，而非具體和直接的“人的權(quán)利的損害”。生態(tài)環(huán)境損害引發(fā)的法律問(wèn)題對(duì)傳統(tǒng)民事侵權(quán)法律理論提出了巨大挑戰(zhàn)，賠償內(nèi)容、索賠主體、責(zé)任的社會(huì)化分擔(dān)等問(wèn)題都難以通過(guò)傳統(tǒng)的個(gè)體化調(diào)整方式予以有效解決。

三是生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)性。生態(tài)環(huán)境損害致害原因行為復(fù)雜多樣，致害空間廣泛、時(shí)間長(zhǎng)久，且致害的多種因素疊加或連鎖反應(yīng)，其因果關(guān)系的追蹤需借助科學(xué)的方法予以確定。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境損害造成環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化等重大不利后果，這種損害難以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制得到反映且需要及時(shí)采取控制或恢復(fù)措施，生態(tài)環(huán)境損害性質(zhì)、范圍、程度的確定，生態(tài)環(huán)境損害的量化，生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)或恢復(fù)等都需要借助專業(yè)技術(shù)力量[2]。

四是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的局限性。生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生即可能造成嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)的損害，甚至可能在事實(shí)上無(wú)法救濟(jì)，在損害發(fā)生后進(jìn)行修復(fù)或賠償不如事前更加積極主動(dòng)地采取預(yù)防措施。而且，僅依靠生態(tài)環(huán)境損害賠償無(wú)法解決全部的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，法律的作用并非萬(wàn)能，其能夠解決的生態(tài)環(huán)境損害需具有可量化性、損害程度的嚴(yán)重性與救濟(jì)的有效性等特征。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膸讉€(gè)基礎(chǔ)理論問(wèn)題

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)

對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行法律保護(hù)的理論基礎(chǔ)主要有環(huán)境權(quán)和環(huán)境利益理論，兩種理論稍有差異但初衷基本一致，均包括保護(hù)改善環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)生態(tài)功能的要求。

環(huán)境權(quán)理論發(fā)端于20世紀(jì)五六十年代美、歐、日等工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，隨著當(dāng)時(shí)這些國(guó)家或地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，在物質(zhì)文化財(cái)富迅猛增長(zhǎng)的同時(shí)也擴(kuò)大了人類開發(fā)利用環(huán)境資源的規(guī)模，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，危及到人類最基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，侵害了人們的生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等各項(xiàng)具體權(quán)利，人們對(duì)保護(hù)環(huán)境和在良好舒適的環(huán)境中生活的需求愈加強(qiáng)烈，而既有的法律權(quán)利體系無(wú)法直接針對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效救濟(jì)，在這種背景下，環(huán)境權(quán)理論應(yīng)運(yùn)而生。其理論依據(jù)是將空氣、水、陽(yáng)光等生態(tài)環(huán)境要素視為全體國(guó)民的“公共財(cái)產(chǎn)”而不是作為所有權(quán)的客體，任何人不能對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”任意占有、支配和損害，為了合理支配和保護(hù)“公共財(cái)產(chǎn)”，共有人將其委托給國(guó)家來(lái)管理，國(guó)家作為共有人的受托人行使對(duì)環(huán)境的管理權(quán)，必須對(duì)共有人負(fù)責(zé)，不得濫用委托權(quán)。雖然環(huán)境權(quán)已經(jīng)在觀念上確立，但關(guān)于環(huán)境權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容等的爭(zhēng)論和質(zhì)疑從未停息，反對(duì)環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)主要集中在環(huán)境權(quán)過(guò)于抽象，難以作為具體的權(quán)利類型直接獲得救濟(jì)，需要轉(zhuǎn)化為具體的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等才具法律保護(hù)的可能性，因此環(huán)境權(quán)更多的是一種宣誓性或憲法性權(quán)利而非直接的實(shí)體法或程序法上的權(quán)利。

環(huán)境利益論是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧硪焕碚摶A(chǔ)，該理論將環(huán)境利益作為新的獨(dú)立的利益形態(tài)而非作為權(quán)利類型，避免了從法律上對(duì)環(huán)境權(quán)權(quán)利來(lái)源與權(quán)利性質(zhì)等的質(zhì)疑，而從事實(shí)上賦予環(huán)境利益獲得法律保護(hù)的地位。環(huán)境利益是人類對(duì)環(huán)境需要的某種滿足而非人身、財(cái)產(chǎn)等需要的滿足，它是人在環(huán)境方面的利益。環(huán)境利益通常與環(huán)境資源的生態(tài)性與精神性屬性關(guān)系密切而與環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)屬性關(guān)系較小，環(huán)境利益主體是抽象的某一區(qū)域共同體的“人”而非特定化的個(gè)體的“人”，環(huán)境利益在國(guó)家而言由中央政府擔(dān)任代表人，在地方層面則由地方政府予以維護(hù)。環(huán)境利益的提出是對(duì)過(guò)去過(guò)分關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益而導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞的糾正，利益觀念的轉(zhuǎn)變要求法律對(duì)環(huán)境利益予以確認(rèn)[3]。本文立足于環(huán)境利益理論，將公共環(huán)境利益作為獨(dú)立的法律保護(hù)對(duì)象。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的實(shí)質(zhì)

環(huán)境資源是典型的公共物品，具有稀有性、多用途性、共享性和非排他性等特征，在使用環(huán)境容量、開發(fā)利用資源的過(guò)程中任何個(gè)體都享有環(huán)境資源的使用權(quán)，但同一要素承載著不同主體的用途要求，其享有者或使用者之間不具備排他關(guān)系。環(huán)境資源的任何利用主體都沒(méi)有權(quán)利阻止其他人使用，且個(gè)體利用環(huán)境資源的行為主要關(guān)注于經(jīng)濟(jì)利益的獲取而忽視其生態(tài)利益的保護(hù)，通過(guò)利用行為獲得經(jīng)濟(jì)收益而將污染、破壞的成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)承擔(dān)，這種外部不經(jīng)濟(jì)性不僅導(dǎo)致公共環(huán)境資源的過(guò)度使用、質(zhì)量嚴(yán)重下降和數(shù)量急劇減少，還引發(fā)個(gè)人、單位的個(gè)體利益與環(huán)境公共利益的嚴(yán)重沖突[4]。

生態(tài)環(huán)境損害由個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益對(duì)公共環(huán)境利益的侵蝕引發(fā)，要消除“外部不經(jīng)濟(jì)性”必須使外部成本內(nèi)部化，即要使個(gè)體承擔(dān)起其本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境使用外部成本。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的實(shí)質(zhì)是“外部性內(nèi)部化”的過(guò)程，通過(guò)追究加害人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，使其承擔(dān)治理、修復(fù)或賠償生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任[5]。

需說(shuō)明的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是責(zé)任人對(duì)公共環(huán)境利益損失的填補(bǔ)，雖然實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的手段具有公、私法混合的性質(zhì)，但本質(zhì)仍歸于民事責(zé)任范疇。金錢賠償與恢復(fù)原狀是生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任承擔(dān)的最主要形式，其中恢復(fù)原狀是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的核心，金錢賠償?shù)哪康氖侵卫砼c改善環(huán)境、恢復(fù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及生態(tài)功能。由于治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的技術(shù)性與復(fù)雜性，大多數(shù)情況下由責(zé)任人賠付金錢委托專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，通過(guò)金錢賠償方法謀求與恢復(fù)原狀相同的效果。

2.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目傮w思路

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的實(shí)質(zhì)是將生態(tài)環(huán)境損害的外部成本內(nèi)部化的過(guò)程，這種內(nèi)部化的過(guò)程需將環(huán)境利益作為獨(dú)立的保護(hù)對(duì)象，采用公法方式解決個(gè)體利益與公共利益的沖突。因?yàn)閰^(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化等生態(tài)環(huán)境損害后果往往體現(xiàn)為公眾對(duì)環(huán)境資源的享有、利用等利益受損而非基于公眾對(duì)環(huán)境資源的所有權(quán)或人格權(quán)關(guān)系所遭受的具體的人身、財(cái)產(chǎn)損害，雖然生態(tài)環(huán)境損害可能進(jìn)一步導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害，但公共環(huán)境利益的損害與人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害并無(wú)直接關(guān)系，傳統(tǒng)的民事法律無(wú)法有效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的公共性問(wèn)題。

解決個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益與公共環(huán)境利益沖突的外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題主要有政府調(diào)整、市場(chǎng)調(diào)整和社會(huì)協(xié)商三種途徑和方式。政府調(diào)整強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府干預(yù)解決外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，市場(chǎng)調(diào)整強(qiáng)調(diào)通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)解決環(huán)境資源利用的非排他性問(wèn)題，社會(huì)協(xié)商強(qiáng)調(diào)由環(huán)境資源的共同享有利用者通過(guò)合作協(xié)商的行為形成治理機(jī)制和力量。政府調(diào)整易產(chǎn)生管理僵化、權(quán)力尋租等弊端，市場(chǎng)調(diào)整易導(dǎo)致公共環(huán)境資源的國(guó)有或私有化等問(wèn)題，社會(huì)協(xié)商易存在非理性和非專業(yè)性等問(wèn)題。

因此，需超脫于傳統(tǒng)民事法律體系，綜合運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)調(diào)整方式，通過(guò)公法手段解決生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題，其核心在于明確政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的地位與作用。

首先，政府負(fù)責(zé)提供環(huán)境資源公共物品與服務(wù)，是生態(tài)環(huán)境損害索賠的主導(dǎo)者，應(yīng)賦予政府代表受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行索賠的權(quán)利，包括開展生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，以及指導(dǎo)或監(jiān)督損害評(píng)估、損害賠償或修復(fù)等，在必要情況下政府可進(jìn)行損害修復(fù)的代履行。

其次，企業(yè)是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)者，根據(jù)“損害擔(dān)責(zé)原則”賠償生態(tài)環(huán)境損害或修復(fù)生態(tài)環(huán)境。企業(yè)應(yīng)在政府指導(dǎo)或監(jiān)督下積極履行損害預(yù)防義務(wù)，在損害發(fā)生后積極配合政府開展賠償或修復(fù)工作。

再次，公眾作為環(huán)境利益的享有者，在生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估、賠償或修復(fù)等過(guò)程中享有知情權(quán)、參與權(quán)與救濟(jì)權(quán)。

最后，由于造成生態(tài)環(huán)境損害的行為往往具有經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性，而且生態(tài)環(huán)境損害賠償往往數(shù)額巨大，為及時(shí)救濟(jì)公共環(huán)境利益并在合理限度內(nèi)保存社會(huì)生產(chǎn)力，需要在責(zé)任者滅失、責(zé)任者無(wú)法確認(rèn)或者賠償超過(guò)責(zé)任者承擔(dān)能力的情況下，采用責(zé)任保險(xiǎn)或賠償基金等社會(huì)化的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀、問(wèn)題

3.1 美國(guó)、歐盟生態(tài)環(huán)境損害賠償經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)、歐盟已經(jīng)開展了數(shù)十年的生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐，建立了比較完整的法律和實(shí)施體系，其顯著特征是針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害不同于人身財(cái)產(chǎn)損害的特殊性進(jìn)行了專門立法。美國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定主要體現(xiàn)在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》和《油污法案》中，歐盟的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》中。

根據(jù)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》和《油污法案》，美國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶ㄎ廴厩謇碣M(fèi)用、污染修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)服務(wù)功能的期間損失，而且評(píng)估費(fèi)用也由責(zé)任者承擔(dān)。在救濟(jì)途徑方面，美國(guó)建立了環(huán)境民事公益訴訟制度對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，公益訴訟制度旨在保護(hù)環(huán)境公共利益，不以“人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利”受害為必要，具有生態(tài)功能或環(huán)境審美等一般性公眾利益直接或間接受害即可提起公益訴訟。在生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體方面，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人均可作為原告針對(duì)企業(yè)排污行為起訴。同時(shí)，美國(guó)在訴訟方式之外采用協(xié)商的途徑解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，在環(huán)保局等國(guó)家機(jī)關(guān)向責(zé)任方起訴之前可以與責(zé)任方就生態(tài)環(huán)境損害賠償包括環(huán)境修復(fù)等事宜達(dá)成協(xié)議，由責(zé)任方根據(jù)協(xié)議執(zhí)行賠償和修復(fù)事宜，在協(xié)議不成的情況可以由環(huán)保局代為修復(fù)環(huán)境，再由環(huán)保局提起訴訟要求責(zé)任方承擔(dān)環(huán)境修復(fù)等費(fèi)用。

《歐盟環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度借鑒并沿襲了美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將采取環(huán)境損害的預(yù)防和修復(fù)措施的費(fèi)用作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵膬?nèi)容，但其將生態(tài)環(huán)境損害的行為限定為職業(yè)活動(dòng)，對(duì)環(huán)境或人類健康具有危險(xiǎn)或潛在危險(xiǎn)的職業(yè)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境損害適用嚴(yán)格責(zé)任，對(duì)上述活動(dòng)之外的其他職業(yè)活動(dòng)造成的損害適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

3.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆审w系由民法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)基本法與單行法等法律部門構(gòu)成。雖然《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)修訂，但仍規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從法律體系整體來(lái)看，目前仍主要側(cè)重規(guī)制環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償?，F(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償?shù)姆秶?、環(huán)境公益訴訟的程序等法律規(guī)定主要散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中。2015 年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建進(jìn)行了初步的頂層設(shè)計(jì)，但仍然需要從生態(tài)環(huán)境損害的概念界定出發(fā)，夯實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)，厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目傮w思路和關(guān)鍵問(wèn)題。

生態(tài)環(huán)境損害賠償具體制度的構(gòu)建需要解決的問(wèn)題包括：一是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容及其范圍由哪些方面構(gòu)成，其具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)如何；二是有資格對(duì)公共環(huán)境利益的損害進(jìn)行索賠的主體包括哪些，其順位如何；三是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)商程序如何設(shè)計(jì)，協(xié)商的效力如何；四是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特殊訴訟規(guī)則有哪些，如何運(yùn)用；五是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)氖聦?shí)認(rèn)定、公眾監(jiān)督、社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)等機(jī)制如何保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度最大限度地發(fā)揮作用。

4 構(gòu)建我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基本框架

4.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋倔w制度與配套制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的核心是賦予特定主體代表公共環(huán)境利益進(jìn)行索賠的權(quán)利，國(guó)家的公共環(huán)境管理職能和對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)決定了環(huán)保部門等行政主體是生態(tài)環(huán)境損害索賠的主導(dǎo)力量，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后主導(dǎo)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)商、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等程序進(jìn)行責(zé)任追究。同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或賠償過(guò)程中，需要以環(huán)境損害評(píng)估作為技術(shù)手段進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估與修復(fù)方案制定等事實(shí)認(rèn)定工作，需要社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制保障責(zé)任者無(wú)力承擔(dān)全部生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用或責(zé)任者無(wú)法確認(rèn)、責(zé)任者滅失等情況下修復(fù)措施的開展和賠償?shù)穆鋵?shí)，而且，為有效監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償過(guò)程中客觀事實(shí)的認(rèn)定以及修復(fù)措施與賠償金執(zhí)行等工作的開展，有必要向社會(huì)公開有關(guān)信息，并邀請(qǐng)專家與公眾參與。

因此，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建總體可分為本體制度與配套制度兩部分，其中本體制度是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的核心實(shí)體和程序安排，配套制度是為保障賠償順利開展而做的輔助設(shè)計(jì)，本體制度包括生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容與范圍、索賠主體與賠償程序，配套制度包括生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估、社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓妳⑴c[6]。

4.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架的主要內(nèi)容

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣苤饕ㄈ缦聝?nèi)容：

（1）賠償內(nèi)容與范圍。明確能夠納入生態(tài)環(huán)境損害賠償范疇的內(nèi)容與范圍是賠償?shù)那疤?。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量或生態(tài)功能的恢復(fù)與填補(bǔ)，賠償?shù)姆秶饕A(yù)防和控制生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生與擴(kuò)大的費(fèi)用、將受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生前狀態(tài)而采取的修復(fù)措施的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失，以及評(píng)估費(fèi)用等，并應(yīng)強(qiáng)調(diào)只有必要、合理的預(yù)防控制費(fèi)用和環(huán)境修復(fù)費(fèi)用才可獲得賠償，必要、合理的判斷原則或標(biāo)準(zhǔn)有必要進(jìn)行明確。

（2）索賠權(quán)人。索賠權(quán)人是有資格對(duì)生態(tài)環(huán)境損害請(qǐng)求賠償?shù)娜?，為生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)。政府及其部門、環(huán)保組織、公民個(gè)人都有權(quán)利針對(duì)公共環(huán)境利益的損害提起訴訟，但生態(tài)環(huán)境損害的特征和各索賠主體的職責(zé)或能力決定了在索賠中地位和優(yōu)先順序有別，即政府占主導(dǎo)地位，環(huán)保組織為輔助，公民個(gè)人為補(bǔ)充。由于政府的索賠權(quán)是重中之重，應(yīng)明確授予環(huán)保部門主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和索賠的權(quán)利，包括在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展損害調(diào)查、確認(rèn)損害及其程度，與責(zé)任者進(jìn)行協(xié)商從而及時(shí)開展損害修復(fù)或賠償工作，并在協(xié)商不成的情況下及時(shí)提起損害賠償訴訟，同時(shí)，應(yīng)明確其他政府部門協(xié)助環(huán)保部門開展修復(fù)與索賠工作的職責(zé)。

（3）賠償程序。這部分內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商程序、訴訟程序及兩者銜接機(jī)制等內(nèi)容。

協(xié)商程序——參與主體是政府與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任者，協(xié)商的內(nèi)容是生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)措施或相應(yīng)修復(fù)費(fèi)用的賠償。需要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商的啟動(dòng)、協(xié)商的適用條件、協(xié)商的管轄、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商步驟、協(xié)商期限、協(xié)商的效力等內(nèi)容。

訴訟程序——需明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告、訴訟管轄、舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)、訴訟禁止令、判決執(zhí)行等與傳統(tǒng)民事訴訟不同的特殊訴訟規(guī)則。

協(xié)商與訴訟的銜接程序——需明確生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商不成或雖已達(dá)成協(xié)議但責(zé)任者拒絕履行的情況下，協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力、政府部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與現(xiàn)行的環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴順位等問(wèn)題。

（4）損害評(píng)估。環(huán)境損害評(píng)估是開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)、制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案、量化生態(tài)環(huán)境損害賠償金額的技術(shù)依據(jù)或證據(jù)支撐，需明確具有能力的評(píng)估機(jī)構(gòu)接受索賠權(quán)人、責(zé)任者或人民法院委托，開展損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定等工作的業(yè)務(wù)范圍和基本程序。

（5）社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的社會(huì)化分擔(dān)具有補(bǔ)充性特征，只在責(zé)任者無(wú)法確定、責(zé)任者滅失或責(zé)任者無(wú)法承擔(dān)全部賠償責(zé)任的情況下發(fā)揮作用，需明確責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)保基金等社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)方式，明確保險(xiǎn)或基金的設(shè)立目的、適用范圍、資金來(lái)源、賠償程序與資金監(jiān)管等問(wèn)題。

（6）公眾參與。在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)方案制定與修復(fù)執(zhí)行等賠償過(guò)程中，強(qiáng)化公眾參與制度，明確公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。明確生態(tài)環(huán)境損害賠償全過(guò)程中公眾參與的事項(xiàng)、時(shí)間點(diǎn)、公眾范圍的選擇、賠償中政府與企業(yè)信息公開、公眾參與形式及途徑、公眾意見(jiàn)反饋處理與參與不力的救濟(jì)等內(nèi)容。

5 結(jié)論

建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是當(dāng)下環(huán)境法理論與實(shí)務(wù)界研究與探討的熱點(diǎn)，有必要以生態(tài)環(huán)境損害概念的界定為出發(fā)點(diǎn)，分析生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)質(zhì)及其理論基礎(chǔ)，并厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建的基本思路。本文認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害是環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為引發(fā)的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降或生態(tài)功能退化等重大不利改變，其實(shí)質(zhì)是個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益對(duì)公共環(huán)境利益的侵蝕。生態(tài)環(huán)境損害賠償是使受損公共環(huán)境利益得以填補(bǔ)的過(guò)程，其核心在于賦予特定主體代表公共環(huán)境利益進(jìn)行索賠的權(quán)利，并以此為邏輯起點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣?。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣苤?，重點(diǎn)是明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容與范圍、索賠主體、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)商與訴訟程序。除此之外，還應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估、公眾參與制度，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制等進(jìn)行配套設(shè)計(jì)。

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Eco-environmental Damage Compensation: Definition of Concept, Theoretical Basis and System Frame

LIU Qian
( Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

The eco-environmental damage is different from the personal and property damage caused by environmental pollution or ecological damage. It is the regional environmental degradation or deterioration of ecological functions and other major adverse changes caused by the environmental pollution or ecological damage. The essence of eco-environmental damage is the “external diseconomy” caused by the erosion of the economic interests of the individual to the public environmental interests. Eco-environmental damage compensation is the process of “internalization of external diseconomy”, using public law means such as the comprehensive utilization of government, market and society mechanism to make the responsible person undertake the responsibility for remediation or compensation. The core of eco-environmental damage compensation is to authorize some specific subjects representing the public environmental interests to institute legal proceedings, and this is used as the logical starting point to build the framework of eco-environmental damage compensation system. The framework is composed of the body system and the supporting system, the body system includes the content and scope of compensation, the claim subject of compensation, as well as the negotiation and litigation procedure of compensation, the supporting system includes environmental damage assessment, socialization of responsibility, as well as public participation.

eco-environmental damage; compensation; concept; theory; system

DF468

1674-6252（2017）01-0098-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.098

劉倩（1985—），女，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，助理研究員，法學(xué)碩士，主要從事環(huán)境法等方面的研究，E-mail：liuqian@caep.org.cn。