卷首語

丁伯根法則與環(huán)境政策

規(guī)制工具使用數(shù)量多少，使用時間長短，適用對象選擇是影響環(huán)境政策實施效果的重要因素，也是能否解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護辯證統(tǒng)一關(guān)系的重要原因。那么，到底應(yīng)該選擇怎樣的環(huán)境規(guī)制工具組合？丁伯根法則很好地回答了這個問題。根據(jù)丁伯根法則，政策工具的數(shù)量至少要等于目標變量的數(shù)量，而且這些政策工具必須是相互獨立的。據(jù)此，在使用明晰產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)建市場、稅收手段、收費制度、財政手段、責(zé)任制度等多種環(huán)境工具時，需明確環(huán)境目標，選擇個數(shù)合理的環(huán)境政策工具。然而，我國現(xiàn)有環(huán)境政策工具使用并不符合丁伯根法則。

從數(shù)量看，政策工具單一、數(shù)量過少，政策工具數(shù)量少于目標變量數(shù)量。許多情況下，我們都期望任意一個環(huán)境政策都能一箭雙雕，甚至一箭多雕，然而往往非但不能魚與熊掌二者兼得，有時甚至“按下葫蘆起了瓢”。線性的污染治理基本上以先污染后治理模式來配置，而污染標準是以工業(yè)企業(yè)特征污染物為標準設(shè)定。以某造紙廠為例，我們的目標是降低造紙廠的污染排放，事實上這個目標按照生產(chǎn)全過程可以分解為若干個小目標，包括在源頭上優(yōu)化造紙廠的能源使用結(jié)構(gòu)，在過程中降低造紙廠的能源消耗總量，在末端處減少造紙廠單位能耗的污染排放量。目標有三個，而政策工具只有廢水污染物監(jiān)測一個。政策工具個數(shù)小于目標個數(shù)，導(dǎo)致的結(jié)果就是企業(yè)將清水、污水混合，污染排放強度下降了，但污染總量并沒有減少，更嚴重的是，水資源消耗也隨之上升，引發(fā)社會福利凈損失。

從獨立性看，政策工具相互不獨立，甚至存在激勵不相容的問題。有時，我們意識到政策工具多樣性的重要，進而采取多個政策工具來實現(xiàn)目標。然而，這些政策工具之間相互不獨立。例如，地方政府缺少治理污染的能力。在以省、市縣為單位組織污染治理的制度安排下，地方政府由于三個方面的原因缺少治理污染的激勵：

一是環(huán)保投入激勵不相容。地方政府積極治污減排，就要求環(huán)保投資力度加大，而在政府為主導(dǎo)的環(huán)境保護體系中，環(huán)保投資來源于政府財政收益，財政收入的主體往往由重化工業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)貢獻，地方政府就缺乏加大環(huán)保投資力度的動力。

二是跨界治理激勵不相容。在現(xiàn)有行政區(qū)劃范圍下，上游地方政府治理污染，本地的GDP和稅收會減少，但受益的卻是下游。這種“有成本、無收益”的結(jié)果使跨境治理成為一種非理性選擇。

三是環(huán)境規(guī)制的激勵不相容。中央有統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)制標準，但執(zhí)法尺度卻由地方政府把握。如果一個地方政府提升了執(zhí)法尺度，別的地方政府卻不提升，則本地企業(yè)的成本就會大大上升。在一個全國性市場下，環(huán)保成本的上升，會對本地企業(yè)的銷售額，進而本地的GDP和財稅收入產(chǎn)生嚴重的沖擊。因此，提高環(huán)境規(guī)制也由于激勵不相容成為地方政府的非理性選擇。