摘 要 本文先從國家政策規(guī)定和現(xiàn)實必要性兩方面提出了研究此問題的背景，接著從三方面闡述了研究此問題的意義，最后提出成員資格認(rèn)定過程中應(yīng)遵循的原則，認(rèn)定主體和認(rèn)定程序。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民 集體經(jīng)濟 組織成員 資格認(rèn)定

作者簡介：毛青，西安財經(jīng)學(xué)院2014級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟法制。

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.101

一、引言

近年來，國家相關(guān)政策中，如黨的十八屆三中全會發(fā)布的《全面深化改革若干重大問題的決定》，2015年11月2日《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》等都明確提出了保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的任務(wù)。足以見得國家對成員權(quán)保障的重視，然而要保障成員權(quán)利，應(yīng)首先對成員資格進行明確規(guī)定。只有成員資格界定問題順利解決，才可以有效保障成員權(quán)利。此外，由于農(nóng)村集體土地征用引發(fā)的上訪案件越來越多，征地補償費分配糾紛數(shù)量也與日俱增，還有涉及集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)等的相關(guān)訴訟案件亦不斷上漲。引發(fā)這些問題的根本原因是未解決集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定問題。這不僅導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織成員的一系列與土地相關(guān)的權(quán)益無法保障，還影響農(nóng)村治安和社會穩(wěn)定。由于目前我國還沒有專門的法律、法規(guī)對成員資格進行界定，致使成員權(quán)利在受到損害時，出現(xiàn)救濟不能的情況。故而有必要對此問題進行探討，為立法提供參考依據(jù)。

二、成員資格界定的意義

1. 從立法方面看，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員資格的界定標(biāo)準(zhǔn)問題，僅在一些地方立法中有規(guī)定，比如，2008年2月27日《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員確認(rèn)辦法（試行）》，2008年10月13日《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定辦法》，還有四川省成都市溫江區(qū)、山東省濰坊市寒亭區(qū)等地也專門出臺了關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員資格界定的地方性法規(guī)，對成員資格的確定作出了具體規(guī)定，但在我國法律上仍沒有進行相關(guān)規(guī)定。雖然各地通過不同方式對集體經(jīng)濟組織成員資格進行認(rèn)定，但難以形成統(tǒng)一定論，這導(dǎo)致農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員資格判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)案件不能得到平等的對待，損害了廣大農(nóng)民的切身利益。

2. 從實踐方面看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地承包、宅基地劃撥、征地款分配等和產(chǎn)權(quán)制度改革中成員資格相關(guān)的糾紛日益增多且情況復(fù)雜，司法實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，審判人員依照自己的主觀判斷進行審理和判決，可能導(dǎo)致相同的案件由于審判人員不同，結(jié)果也不相同的情形出現(xiàn)，這不僅會損害法律的嚴(yán)肅性，農(nóng)民權(quán)益亦無法得到有效保障。

3. 從農(nóng)村內(nèi)部治理方面看，出嫁女、入贅婿、喪夫成員、學(xué)生和外出務(wù)工人員等弱勢群體的合法權(quán)益容易遭受侵害。由于每增加一名新的組織成員，原集體經(jīng)濟組織成員的利益可能會隨之減少，有些成員利用其家族勢力大，成員多的優(yōu)勢依照合法程序來侵害少數(shù)成員方的利益。因此對成員資格認(rèn)定作出明確規(guī)定，可以合理保護弱勢群體的利益。

三、成員資格認(rèn)定過程中應(yīng)遵循的原則

1. 平等認(rèn)定原則。平等認(rèn)定原則可以從兩個方面來理解：一是地位平等。即所有的成員在資格認(rèn)定過程中都具有平等的地位。集體經(jīng)濟組織成員不論年齡、性別，婚生子女還是非婚生子女，計劃生育子女還是非計劃生育子女，嫁入婦女，上門女婿，合法收養(yǎng)子女等，只要符合該行政村內(nèi)規(guī)定的成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)受到平等地對待，取得成員資格。二是標(biāo)準(zhǔn)適用平等。即所有成員都要平等地遵守相同的規(guī)則。除有法律規(guī)定的特殊情況外，任何成員在認(rèn)定為集體成員時，參照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致，不應(yīng)對一些成員適用這種標(biāo)準(zhǔn)而對另一些成員適用那種標(biāo)準(zhǔn)。以防止部分成員耍特權(quán)、侵害他人利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2. 程序公開原則。成員資格界定的工作應(yīng)按照既定的程序進行，且程序應(yīng)對集體成員公開。還應(yīng)明確各工作人員的職責(zé)和分工，并為廣大成員所知悉。對成員資格認(rèn)定過程中的每一個環(huán)節(jié)以及適用的每一條規(guī)定，組織成員都有權(quán)并且可以對其進行監(jiān)督并提出異議。程序應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，應(yīng)該由成員集體表決的，應(yīng)經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員會議的2/3以上成員或者2/3以上成員代表的同意。嚴(yán)禁程序流于形式、成員表決權(quán)“被代表”的現(xiàn)象出現(xiàn)。程序公開原則是為增加資格認(rèn)定過程的透明度，防止暗箱操作，以真正做到公平、公正。

3. 村民自治與國家管制相結(jié)合原則。村民自治是一種經(jīng)法律認(rèn)可、國家支持的民主實踐，村民可依照自己的意愿管理本村事務(wù)。由于成員權(quán)利關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，完全由村集體經(jīng)濟組織來確定成員資格，可能造成結(jié)果不公平、侵害弱勢群體權(quán)益的情形出現(xiàn)。如果弱勢群體的基本權(quán)利無法得到保障，不僅有損人權(quán)，還有可能影響社會穩(wěn)定，因此國家不能放任不管。然而國家管制也應(yīng)限制在一定的限度和范圍之內(nèi)，應(yīng)該與村民自治有效結(jié)合。即村民自主管理好村內(nèi)的事務(wù)和秩序，政府在必要時進行合法、有效的監(jiān)督和干預(yù)。

四、成員資格認(rèn)定主體

集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定工作該由誰執(zhí)行，目前學(xué)界對成員資格認(rèn)定的主體主要有以下四種觀點：一是采取村委會認(rèn)定與司法干預(yù)相結(jié)合的方式進行認(rèn)定。二是應(yīng)由村委會作為認(rèn)定成員資格的主體。三是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由集體經(jīng)濟組織作為認(rèn)定主體進行認(rèn)定。四是成員資格以集體經(jīng)濟組織為主要認(rèn)定主體，國家機關(guān)進行適當(dāng)干預(yù)的方式認(rèn)定。通過上述四種觀點可以看出，成員資格認(rèn)定主體主要分為兩類，一類是由村民委員會作為認(rèn)定主體，另一類是由集體經(jīng)濟組織作為認(rèn)定主體。到底由誰作為認(rèn)定主體，應(yīng)首先區(qū)別村委會和集體經(jīng)濟組織。

關(guān)于集體經(jīng)濟組織，憲法條文明確規(guī)定我國的集體經(jīng)濟組織實行民主管理，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。由此可以看出憲法將村集體內(nèi)經(jīng)濟活動管理的職能賦予了集體經(jīng)濟組織。關(guān)于村民委員會，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是基層群眾自治組織，是依照國家法律規(guī)定必須設(shè)立的，主要負(fù)責(zé)本行政村內(nèi)的公共事務(wù)，維護村內(nèi)治安、秩序，作為村民和人民政府之間的橋梁和紐帶，在兩者之間起到上傳下達(dá)的作用。此為村委會的性質(zhì)和職責(zé)。該法還規(guī)定村委會應(yīng)給予集體經(jīng)濟組織關(guān)于經(jīng)濟管理活動的工作以尊重和支持，由此可以推斷出集體經(jīng)濟組織才是經(jīng)濟管理活動的主體，村委會只起到協(xié)助作用。雖然該法也規(guī)定了屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)也可以由村委會經(jīng)營管理，但也對其這方面的職能進行了限制，只有按照法律規(guī)定才可以執(zhí)行，不能自主執(zhí)行。

另外，其他相關(guān)法律亦規(guī)定了村委會對農(nóng)村土地和其他財產(chǎn)也享有管理職能。比如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》，其中規(guī)定了集體經(jīng)濟組織和村民委員會都有權(quán)對農(nóng)民集體所有的土地進行經(jīng)營管理。該法在規(guī)定二者行使該職權(quán)時使用的是“或者”一詞，即要么由集體經(jīng)濟組織行使，要么由村委會行使。并非二者共同行使，可以看出行使主體只能有一個。這就使得村委會和集體經(jīng)濟組織職能存在重疊，并為村委會行使組織經(jīng)濟管理職能提供了法律依據(jù)。但是，筆者認(rèn)為，法律之所以這么規(guī)定是在于法律的嚴(yán)謹(jǐn)性，畢竟不是每一個行政村內(nèi)都設(shè)有集體經(jīng)濟組織，如果一個行政村內(nèi)未設(shè)有集體經(jīng)濟組織，而法律規(guī)定只能由集體經(jīng)濟組織行使經(jīng)濟管理職能，那么就會缺失行使主體。規(guī)定只能由集體經(jīng)濟組織作為主體會使得法律規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因此，集體經(jīng)濟組織是直接的、首要的經(jīng)濟管理主體，在未設(shè)有集體經(jīng)濟組織的情況下，才能由村委會行使該職權(quán)。然而，雖然法律規(guī)定可以由村委會行使本村內(nèi)的經(jīng)濟管理職能，但是由村委會行使該職權(quán)可能導(dǎo)致村干部利用職權(quán)侵害組織成員利益的現(xiàn)象發(fā)生，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，因此，建議法律應(yīng)盡快明確村委會與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，使二者職能分離，即村委會主要負(fù)責(zé)行政村內(nèi)的政治性事務(wù)，集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)管理村內(nèi)的經(jīng)濟性事務(wù)，使兩者做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。

因此，由集體經(jīng)濟組織作為成員資格認(rèn)定的主體最為合理，所以，我們不采用第一和第二種觀點。第三和第四種觀點的區(qū)別在于是否需要國家機關(guān)適當(dāng)干預(yù)。正如前文所提到的，完全由集體經(jīng)濟組織來確認(rèn)成員資格，可能存在部分組織成員的權(quán)利無法實現(xiàn)的情況，這樣就無法達(dá)到保護成員權(quán)利的初衷，因此，不能僅以集體經(jīng)濟組織作為認(rèn)定主體，還需要國家機關(guān)的參與和監(jiān)督，這樣才能保障全體成員，尤其是弱勢群體如婦女、超生兒童等的權(quán)益。

綜述所述，成員資格認(rèn)定的主體應(yīng)由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)，并以國家機關(guān)進行適當(dāng)干預(yù)的方式進行。首先由集體經(jīng)濟組織根據(jù)相關(guān)規(guī)定對成員資格進行認(rèn)定，將認(rèn)定結(jié)果上報至相關(guān)國家機關(guān)，再由國家機關(guān)對資格認(rèn)定的申請、認(rèn)定過程、認(rèn)定依據(jù)進行審查，以確定最終結(jié)果。以防止應(yīng)該認(rèn)定而未認(rèn)定，不應(yīng)認(rèn)定而認(rèn)定的情形出現(xiàn)。

五、成員資格認(rèn)定程序

根據(jù)地區(qū)試行的經(jīng)驗以及筆者的一些觀點，成員資格認(rèn)定程序包括申請、審核、表決、公示、上報、歸檔、備案七個步驟。申請，即符合條件的農(nóng)村居民，在每年成員資格認(rèn)定時間，提出書面申請，并提交相關(guān)證明材料。審核，即由本集體經(jīng)濟組織成員代表大會授權(quán)的工作小組進行審核。表決，必須由本村集體經(jīng)濟組織成員或成員代表會議決定的，應(yīng)當(dāng)按以下程序進行：一是集體經(jīng)濟組織進行組織和主持會議；二是本村集體經(jīng)濟組織成員或成員代表會議的實際出席人數(shù)必須超過應(yīng)出席會議人數(shù)的三分之二，不能出席的，可委托其他成員代為出席；三是必須經(jīng)出席人員三分之二以上表決通過，才可以擬定認(rèn)定為本村集體經(jīng)濟組織成員的建議名單，表決結(jié)果形成書面文件，并簽字確認(rèn)為有效依據(jù)；四是表決結(jié)果應(yīng)當(dāng)場宣布，并將書面文件存檔。公示，成員資格認(rèn)定結(jié)果確定后，在村集體內(nèi)進行公示，存在異議的申請人可提出異議申請，由集體經(jīng)濟組織成員代表授權(quán)的工作小組進行調(diào)查，并在本集體經(jīng)濟組織成員代表會議上討論，同一申請人申請調(diào)查討論不得超過三次。上報，即村集體經(jīng)濟組織將確認(rèn)后的結(jié)果（包括已經(jīng)確認(rèn)和申請了但未被確認(rèn)的成員）以及各成員相關(guān)證明材料、適用標(biāo)準(zhǔn)、會議記錄等交由相關(guān)政府部門進行復(fù)核，相關(guān)政府部門復(fù)核通過后，無異議的確認(rèn)為最終結(jié)果，有異議的進行調(diào)查，并進行修改確認(rèn)為最終結(jié)果，然后再次公示。歸檔，對通過資格認(rèn)定的成員，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)建立檔案歸檔制度，本村集體經(jīng)濟組織成員資格名冊及歸檔材料須經(jīng)本村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人簽字蓋章后存入檔案。備案，成員資格認(rèn)定、變更等資料應(yīng)及時上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)及市農(nóng)經(jīng)局備案。

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