摘 要 隨著我國(guó)的法治水平逐步提高在必須完善法律自身外，還應(yīng)進(jìn)一步提高和更新社會(huì)的相關(guān)法律意識(shí)。公務(wù)員是行政法律法規(guī)實(shí)施的主要職業(yè)群體，在行政執(zhí)法、行政法傳播和行政執(zhí)法等方面的作用非常重要，并有較具實(shí)踐性、專(zhuān)業(yè)性和理論化行政法律意識(shí)傾向，然而，同時(shí)也有一定的矛盾性和脆弱性。本文通過(guò)分析公務(wù)員相關(guān)行政法律意識(shí)的作用和意義，在一定程度上提出了公務(wù)員行政法律意識(shí)的相應(yīng)要求，并指出了我國(guó)公務(wù)員目前行政法律意識(shí)中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了一些建議。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 行政法律意識(shí) 法治水平

作者簡(jiǎn)介：李燕凌，中共陽(yáng)泉市委黨校。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.066

美國(guó)一著名教授曾說(shuō)，新事物、新事件的產(chǎn)生能夠使得法律也處在了不斷的變化當(dāng)中，例如隨著時(shí)代的進(jìn)步以及科技的不斷發(fā)展，已經(jīng)有越來(lái)越多的人用有了汽車(chē)，而汽車(chē)的普及也對(duì)侵權(quán)法的修訂起到了一定的效果，同時(shí)隨著汽車(chē)的普及，道路規(guī)則、醉酒駕車(chē)等法規(guī)等相關(guān)法律也在不斷修訂。除此之外，人們有關(guān)法律制度和法律的態(tài)度、認(rèn)識(shí)與期望，以及社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致人們對(duì)法律秩序和制度產(chǎn)生新的需求，這些在很大程度上也促進(jìn)了法律制度和法律的發(fā)展，同樣有著不可忽視的作用與意義。隨著我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力的快速發(fā)展，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制也在不斷的改革深化，這也在一定程度上使得我國(guó)的法律法規(guī)得到了一定程度上的健全。然而需要注意的是，從社會(huì)整體上講，我國(guó)的社會(huì)總體法律意識(shí)較薄弱，再加上一些群體偏差的法律認(rèn)識(shí)，使我國(guó)總體的法治水平受到影響。對(duì)公務(wù)員的相關(guān)行政能力的培養(yǎng)和提高，增強(qiáng)其行政法律意識(shí)，對(duì)于我國(guó)依法治國(guó)制度的促進(jìn)和發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公務(wù)員行政意識(shí)的作用

通常來(lái)講，法律意識(shí)是人們對(duì)法律的知識(shí)、觀點(diǎn)等多個(gè)方面認(rèn)知的綜合。在法律意識(shí)當(dāng)中，我們將人們對(duì)國(guó)家相關(guān)行政法律、理論等多個(gè)方面的總稱(chēng)叫做行政法律意識(shí)。按照行政法律意識(shí)以及主題進(jìn)行劃分，我們通常會(huì)將行政法律意識(shí)劃分為一般性意識(shí)、理論性意識(shí)等三種。一般來(lái)講，我們將從事相關(guān)工作的人員對(duì)國(guó)內(nèi)外行政法律研究過(guò)程當(dāng)中形成的法律意識(shí)稱(chēng)為理論性法律意識(shí)。這些認(rèn)識(shí)往往比較深入和全面。一般性行政法律意識(shí)的主體主要包括普通公民，是指這些群體在日常生活過(guò)程中形成的自然法律意識(shí)，這些意識(shí)主要受到他們所受的法律教育和個(gè)人生活經(jīng)驗(yàn)的影響。職業(yè)性行政法律意識(shí)的主體只要指具體從事相關(guān)行政法律工作者。

其中職業(yè)性行政法律意識(shí)的一個(gè)主體人群就是公務(wù)員，和其他行政法律意識(shí)對(duì)比，公務(wù)員的行政法律意識(shí)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是實(shí)踐性與專(zhuān)業(yè)性。所謂的公務(wù)人員，就是在行政領(lǐng)域當(dāng)中進(jìn)行具體執(zhí)法工作的人群，公務(wù)員的工作任務(wù)，主要是對(duì)法律的執(zhí)行以及對(duì)立法意志的落實(shí)。由于其獨(dú)特的工作任務(wù)，這就更需要公務(wù)員不僅擁有較強(qiáng)的法律知識(shí)，更有其在行政領(lǐng)域當(dāng)中的一定專(zhuān)長(zhǎng)，且能在這一領(lǐng)域內(nèi)使用相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、規(guī)范和原則對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行解決和準(zhǔn)確觀察。公務(wù)員的這一行政法律意識(shí)與行政審判工作人員的法律意識(shí)很相似。二是傾向于理論化。公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中，通常需要對(duì)法律條文和原則進(jìn)行準(zhǔn)確地把握和理解，并深入研究分析實(shí)際問(wèn)題。盡管和理論性的法律意識(shí)相比，公務(wù)員對(duì)法律理性探究的立場(chǎng)只是站在認(rèn)同現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，并沒(méi)有較豐富的懷疑和審視精神，且缺乏理論性法律意識(shí)的嚴(yán)謹(jǐn)和抽象，但就研究和探索方式而言，不管是公務(wù)員的行政法律意識(shí)還是公務(wù)員的理論性法律意識(shí)，兩者之間都有著一定的相通之處。這就需要在執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中，公務(wù)員能夠正確的認(rèn)識(shí)到執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中會(huì)出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題以及矛盾，并針對(duì)這些問(wèn)題，探究出相應(yīng)的對(duì)策，促進(jìn)法律制度的完善。

除了上述兩點(diǎn)之外，還有內(nèi)在的矛盾性以及脆弱性。作為行政法規(guī)范執(zhí)行的主體，公務(wù)員一方面掌握了一些權(quán)力，又必須理所應(yīng)當(dāng)?shù)亟邮芊傻募s束。但是，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，不論是個(gè)人還是組織，都并不愿意接受限制和束縛，更多的公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)更傾向于授權(quán)性法律規(guī)范，而規(guī)避那些義務(wù)性法律規(guī)范。這些行為就使得公務(wù)員在遵循法律、例行法律問(wèn)題上，具有一定的脆弱性和矛盾性。怎樣對(duì)這些脆弱性和矛盾性進(jìn)行減緩、消除，是目前急需解決的一大問(wèn)題。問(wèn)題的消減在很大程度上反映出國(guó)家的整體行政法治的高低水平。

在行政法治的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，都貫穿了公務(wù)員的行政法律意識(shí)，此外，公務(wù)員的行政法律意識(shí)還對(duì)行政法治的進(jìn)展有著十分重要的作用，其功能為：

（一）立法方面的作用

當(dāng)前社會(huì)在立法方面行政機(jī)關(guān)的地位和作用越來(lái)越明顯，具體主要表現(xiàn)為：一是行政機(jī)關(guān)從事的立法活動(dòng)和立法機(jī)關(guān)相同，從事的主要方式是委任立法或準(zhǔn)立法；二是行政機(jī)關(guān)提出許多立法議案，再由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，因此從事實(shí)上講行政機(jī)關(guān)是立法者。通過(guò)以上兩種情形，公務(wù)員在法律規(guī)范中融入的行政法律意識(shí)主要以?xún)r(jià)值選擇、立法預(yù)測(cè)等方式表現(xiàn)出來(lái)，其行政法律意識(shí)狀況直接影響和決定著法律的立法質(zhì)量和內(nèi)容，法律意識(shí)的正確與否關(guān)系著影響效果的積極程度。

（二）具體執(zhí)法中的意義

公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)是執(zhí)法而非立法，包括其上述的有關(guān)立法的職能，歸根結(jié)底也是執(zhí)法職能的范疇。然而，具體而言，規(guī)范的制定和規(guī)范的適用都屬于個(gè)案，因此也有不相同的地方。公務(wù)員較廣的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度、豐富的法律知識(shí)、較強(qiáng)的正義感、對(duì)于沒(méi)有法律明確規(guī)定的問(wèn)題以及新問(wèn)題的處理過(guò)程中所體現(xiàn)的關(guān)于法律的決斷、理解等，都對(duì)法律的執(zhí)行情況和法律的作用發(fā)揮有著十分重要的影響。

（三）教育和傳播作用

公務(wù)員的行政法律意識(shí)對(duì)社會(huì)的影響是多方面和多渠道的，并以一種無(wú)形的力量影響和教育著廣大的普通公民，使公民對(duì)行政法律產(chǎn)生一定的看法和態(tài)度。行政活動(dòng)廣泛存在于各個(gè)領(lǐng)域和整個(gè)社會(huì)，公務(wù)員的行政法律意識(shí)及行政機(jī)關(guān)的形象，在潛移默化中影響和促進(jìn)著普通公民形成一般行政法律意識(shí)，既能促進(jìn)良好形象和行政法的權(quán)威樹(shù)立，也能在很大程度上提高人們對(duì)行政法和行政機(jī)關(guān)的信任，使公民對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律更加信賴(lài)。

二、公務(wù)員行政法律意識(shí)的要求

行政法在世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展均不相同，但在發(fā)展內(nèi)容與方向上行政法有著較多的共同性和一致性，因此在公務(wù)員行政法律意識(shí)方面的基本要求也大致相同?？偟膩?lái)說(shuō)，包括以下幾項(xiàng)行政法律觀念：

（一）法定職權(quán)

行政機(jī)關(guān)最初的創(chuàng)設(shè)是源自于法律的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)的法律賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)力，也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)得以生存和發(fā)展，是以法律為基礎(chǔ)的。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，只要法律沒(méi)有明確規(guī)定的，都是禁止執(zhí)行的，公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)只能是法律明確授予的，行使法律沒(méi)有明文規(guī)定的屬于超越職權(quán)，其行政行為就是違法。所以，公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是有限的。無(wú)論是法定的職權(quán)還是權(quán)力的有限性，這些都是公務(wù)員所必須樹(shù)立的法律意識(shí)，同時(shí)也是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的最基本的法律意識(shí)。想要行使權(quán)力，其最為基礎(chǔ)的前提就是需要得到法律的允許，而在法律當(dāng)中其運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)就是法律的明確授予；另一方面我們需要看到，其實(shí)在法律當(dāng)中對(duì)一些權(quán)利有著十分明確的行使依據(jù)，但是公務(wù)員也行使權(quán)力的過(guò)程當(dāng)中，也必須要遵守法律設(shè)定的權(quán)利范圍，而不是利用自己所在的位置為所欲為。

在當(dāng)今社會(huì)，伴隨著行政機(jī)關(guān)地位和作用的提高，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也逐漸膨脹，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這一行政法律規(guī)則的樹(shù)立。首先，社會(huì)需要與發(fā)展擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而并不是行政機(jī)關(guān)自然發(fā)展取得的，依舊受法律的授權(quán)限制。法律是社會(huì)要求和行政機(jī)關(guān)之間的實(shí)現(xiàn)中介。其次，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力即使再大，也并不代表行政機(jī)關(guān)享受的權(quán)力是無(wú)限的。不論何種社會(huì)形式，都有公民不受權(quán)力干預(yù)而自由生存的空間；另外，無(wú)論行政機(jī)關(guān)的權(quán)力有多廣，也必然受到法律的限定，只能在法律允許的范圍內(nèi)行使。同時(shí)，代議機(jī)關(guān)可以在授權(quán)行政機(jī)關(guān)過(guò)程中使用比較籠統(tǒng)的語(yǔ)言，但行政機(jī)關(guān)不可對(duì)權(quán)力進(jìn)行任意解釋和行使。

另一方面，行政機(jī)關(guān)盡管有一定權(quán)力進(jìn)行行政法規(guī)的制定，但也不是毫無(wú)限制的進(jìn)行權(quán)力自我設(shè)定。具體表現(xiàn)為：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)制定的權(quán)力，是由代議機(jī)關(guān)委任的，具有一定的派生性。二是行政機(jī)關(guān)的制定權(quán)力受到法律保留規(guī)則、法律優(yōu)先的限制，也就是說(shuō)行政法的規(guī)范要適應(yīng)于法律規(guī)范，不能與法律規(guī)范發(fā)生沖突，關(guān)于一些重要事項(xiàng)比如公民的基本自由權(quán)等，只能通過(guò)法律規(guī)定或者法律授權(quán)后的行政機(jī)關(guān)設(shè)定。

（二）官民平等

在法律面前人人平等，這就決定了法治社會(huì)公民和行政機(jī)關(guān)的地位是平等的。這種特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是法律對(duì)于政府已經(jīng)公民能夠平等的對(duì)待。不管是政府還是公民，都需要接受法律的在限制，這說(shuō)明政府也不能凌駕于法律之上。二是在法律面前政府與公民的平等地位并不代表政府與公民的法律權(quán)利與義務(wù)完全一致，政府必然要具有特殊的權(quán)力來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理，同時(shí)在普通法律上政府不應(yīng)享受額外的豁免權(quán)和特權(quán)。三是對(duì)于行政機(jī)關(guān)的決定和違法行為公民有一定的異議提出和要求賠償?shù)臋?quán)利。行政機(jī)關(guān)處于較優(yōu)勢(shì)的地位，公民與之相抗衡的途徑主要有國(guó)家賠償和行政訴訟兩條，從而使公民實(shí)現(xiàn)尋求保護(hù)與對(duì)抗行政機(jī)關(guān)。

現(xiàn)如今，雖然在社會(huì)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，官民平等制度已經(jīng)得到了一定的普及，但是由于封建思想的殘留，官貴民賤的意識(shí)仍然存在于社會(huì)的各種角落，收我權(quán)利的公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)，也經(jīng)常處于管理者的地位，這就會(huì)導(dǎo)致其自然而然的產(chǎn)生管理以及服從的思想，但是這種思想意識(shí)則會(huì)使得行政機(jī)關(guān)與公民難以進(jìn)行更好的交流，從而使得行政效率不斷降低，甚至?xí)沟霉衽c政府的關(guān)系不斷惡化，因此，這種關(guān)系是需要摒棄的。

三、公務(wù)員行政法律意識(shí)的問(wèn)題和對(duì)策

（一）依法行政只是按章辦事

行政機(jī)關(guān)往往不會(huì)在乎所遵循法律的內(nèi)容、等級(jí)和效力，也不管自己有沒(méi)有權(quán)力，制定的規(guī)范內(nèi)容是不是正確，有沒(méi)有與法律發(fā)生沖突等等。

（二）依法行政即是依法管老百姓

將依法行政理解為按照法律管老百姓，其錯(cuò)誤本身在于對(duì)行政法的實(shí)質(zhì)沒(méi)有根本性的把握。行政法雖然能授予行政機(jī)關(guān)一定權(quán)力，使行政機(jī)關(guān)能夠順利執(zhí)法，但同時(shí)它也會(huì)約束公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)，使其在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使權(quán)力。將行政法簡(jiǎn)單地理解成管老百姓，看來(lái)是一種錯(cuò)誤理解，實(shí)際本質(zhì)上是變相的官民不平等思想。

（三）行政機(jī)關(guān)有權(quán)與各種違法現(xiàn)象進(jìn)行斗爭(zhēng)

在一些違法組織或個(gè)人的問(wèn)題處理上，往往認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)履行就是在同違法現(xiàn)象進(jìn)行斗爭(zhēng)，而不在乎自己是不是有權(quán)力對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行處理和管理。首先，行政機(jī)關(guān)具有法定職權(quán)，同時(shí)，在和法定職權(quán)內(nèi)的違法現(xiàn)象進(jìn)行斗爭(zhēng)時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律相關(guān)程序和方式進(jìn)行，否則其行為本身也屬于違法。

（四）責(zé)任意識(shí)淺薄的公務(wù)員會(huì)將職權(quán)以公民權(quán)利相等同

一些責(zé)任意識(shí)淺薄的公務(wù)員覺(jué)得職權(quán)為個(gè)人享有，可行使或不行使，使行政職權(quán)雙重性遭到忽視。然而法律賦予的職權(quán)即職責(zé)，與公民的合法權(quán)利是不相同的，公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的職責(zé)的行使或放棄，都會(huì)有一定程度的法律責(zé)任，都要承擔(dān)瀆職、失職、濫用職權(quán)等法律后果。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員行政法律意識(shí)中存在的以上問(wèn)題，在很大程度阻礙了依法行政的順利進(jìn)行，因此應(yīng)從觀念和制度上對(duì)其進(jìn)行完善。

首先，應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行政治體制改革，完善公務(wù)員制度、立法制度等相關(guān)行政法律制度，增強(qiáng)公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任制。其次，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員的行政法律意識(shí)，比如加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)、消除封建觀念、推進(jìn)行政法學(xué)思想等等，有效促進(jìn)相關(guān)理論的教育和影響作用。

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