文／周力

反腐的另一面：公眾對腐敗的辨識與評價(jià)

文／周力

對我國腐敗問題的成因，學(xué)界多認(rèn)為是由于各方面制度不健全造成的，反腐的關(guān)鍵則是要將制度體系建設(shè)作為工作的方向和重點(diǎn)，通過加強(qiáng)制度建設(shè)以預(yù)防和治理腐敗。這在黨的十七大和十八大報(bào)告中都有明確體現(xiàn)。

誠然如此。但這種觀點(diǎn)卻無法回應(yīng)以下兩個(gè)事實(shí)：其一，為什么我國從新中國成立初期到改革開放時(shí)期的這一階段，在體制、機(jī)制和制度都較現(xiàn)在更不完善的情況下，卻是公認(rèn)的比較廉潔的時(shí)期？其二，為什么改革開放后，在我國體制、機(jī)制和制度都逐步健全和完善的情況下，仍然有相當(dāng)規(guī)模的腐敗存量？并且，除開這兩個(gè)事實(shí)，我們每個(gè)人在日常的公共生活中，也都耳聞目睹過一些制度設(shè)計(jì)良好卻存在腐敗行為的情況，甚或親身參與其中。這意味著，制度設(shè)計(jì)的好或壞可能并非導(dǎo)致腐敗的唯一因素。恰如“透明國際”創(chuàng)始人之一、新西蘭反腐敗研究專家杰瑞米·波普所言：“腐敗產(chǎn)生于任何機(jī)會和心理傾向并存的地方……遏制腐敗的策略應(yīng)同時(shí)解決腐敗的上述兩個(gè)條件?！雹俚拇_，制度的漏洞衍生出腐敗的機(jī)會，而個(gè)人的觀念則孕育著腐敗的心理傾向。制度與觀念，本應(yīng)是認(rèn)識腐敗和防治腐敗不可偏廢的兩個(gè)方面，但后者卻常常被忽視。

當(dāng)我們立足國家層面把制度作為切入點(diǎn)來研究腐敗問題，提出諸如“制度性缺陷”、“權(quán)力不受監(jiān)督”等造成腐敗的原因，及“委托－代理”理論、“尋租”理論等腐敗的分析范式，均無法完全解決某些難題的時(shí)候，通過考察公眾關(guān)于腐敗行為的辨識及對腐敗狀況的評價(jià)等反腐觀念，從社會層面發(fā)現(xiàn)反腐的另一面，或可為防治腐敗提供新的對策。

一、民眾對我國腐敗整體狀況的評價(jià)

對于腐敗行為的主體、腐敗行為的載體和腐敗的方式的不同認(rèn)識，可能成為學(xué)科分野的核心要素，而這在社會公眾那里更是有不同的認(rèn)識。

圖1 您認(rèn)為當(dāng)前我國社會腐敗問題的現(xiàn)狀是？（N=3669，%）

如上圖所示，我國僅有約10%的民眾認(rèn)為這是一個(gè)清廉社會，而有接近90%的民眾認(rèn)為當(dāng)前社會中存在腐敗。在這之中，有四分之一的人認(rèn)為我國社會很腐敗，只有百分之一的人認(rèn)為這個(gè)社會很清廉。

由此看來，在民眾的認(rèn)知上，腐敗現(xiàn)象是廣泛存在的。尤為值得注意的是，民眾在清廉與腐敗之間的態(tài)度如此鮮明，可能在公共生活中造成一種“破窗效應(yīng)”，當(dāng)人們都認(rèn)為自己身處一個(gè)腐敗橫行的環(huán)境，抑或人們對腐敗已經(jīng)司空見慣，甚或認(rèn)為自己若不腐敗便會遭遇反向不利而紛紛做出腐敗行為時(shí)，社會很難有所進(jìn)步。

“濫用公共權(quán)力以謀取私人利益”作為腐敗的經(jīng)典定義，指出了腐敗行為的載體是“公共權(quán)力”，而公共權(quán)力的擁有者常常成為腐敗行為的主體。按照透明國際對腐敗的解釋：“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是從事行政管理的公務(wù)員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當(dāng)?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋怼！雹陔m然現(xiàn)在腐敗行為的載體已超越了“公共權(quán)力”的范疇，腐敗行為的主體也不再僅限于“公共部門中官員”，但這一主體始終是腐敗主體的傳統(tǒng)和核心部分。由此，我們考察了民眾對于他們所生活地區(qū)政府官員腐敗程度的認(rèn)知狀況。

圖2 您認(rèn)為您生活的地區(qū)政府官員的腐敗程度是(0表示不腐敗，10表示腐敗程度最重)（N=3619，%）

表1 您認(rèn)為您生活的地區(qū)政府官員的腐敗程度是(0表示不腐敗，10表示腐敗程度最重)

通過上表可以看到，民眾對當(dāng)?shù)攸h政官員腐敗程度的均值在5.87、眾數(shù)在5。其中，53.7%的人選擇高于均值，20.4%的人選擇了眾數(shù)。整體評價(jià)而言，民眾更傾向于認(rèn)為當(dāng)?shù)氐狞h政干部存在腐敗行為。

表2 在目前我國各級黨政機(jī)關(guān)中，您認(rèn)為有腐敗行為的官員所占比例大約是多少？

而具體到民眾對黨和政府機(jī)關(guān)中官員的態(tài)度，如上表所示，有近三分之二的民眾認(rèn)為黨政機(jī)關(guān)中50%以上的官員存在腐敗行為，其中，36.6%的民眾認(rèn)為50%～80%的官員存在腐敗行為，28.2%的民眾認(rèn)為80%以上的官員存在腐敗行為。

與此同時(shí)，仍然有約三分之一的民眾認(rèn)為黨政機(jī)關(guān)中存在腐敗行為的官員的人數(shù)比例不超過一半。0.2%的民眾認(rèn)為不存在腐敗，4.9%的民眾認(rèn)為這一比例在10%以內(nèi)，6.2%的民眾認(rèn)為比例在10%～20%，23.8%的民眾認(rèn)為這一比例在20%～50%。

綜合而言，民眾對黨政機(jī)關(guān)官員存在腐敗行為比較確信，若以20%作為確定黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部腐敗是否普遍的標(biāo)準(zhǔn)，也只有11.3%的公眾認(rèn)為不普遍，由此可以看出，黨政機(jī)關(guān)官員在公眾心目中的廉潔形象不容樂觀。

二、民眾對我國腐敗分布狀況的辨識

在當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究中，國際上較為通行的是使用一個(gè)比腐敗經(jīng)典定義更寬泛的界定：“濫用委托權(quán)力以謀取私人利益?！雹垡庠趶?qiáng)調(diào)腐敗行為的載體不僅限于“政府權(quán)力”：“腐敗不只是公共官員濫用職權(quán)的問題，還是人們?yōu)榱藫迫∪魏尾涣x之財(cái)而濫用職權(quán)（不一定是政府權(quán)力）的行為?！雹?/p>

腐敗的實(shí)質(zhì)在于公職與私利之間不正當(dāng)?shù)南嗷ピ浇?，它并非要?qiáng)調(diào)具體的某一種權(quán)力，而是強(qiáng)調(diào)無論何種權(quán)力都可能存在的濫用。就此而言，腐敗可能發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門。

表3 您認(rèn)為腐敗問題比較突出的領(lǐng)域是？

如表3所示，民眾認(rèn)為腐敗問題比較突出的領(lǐng)域依次是：政府、國有企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、民營企業(yè)、社會團(tuán)體和其他組織。

表4 您認(rèn)為腐敗問題比較突出的部門是？

如表4所示，民眾認(rèn)為腐敗問題比較突出的部門依次是：財(cái)政、人事、稅務(wù)、國土、公安、紀(jì)檢、司法、煙草、交通、教育、民政、海關(guān)、計(jì)生、農(nóng)業(yè)。

根據(jù)腐敗行為發(fā)生的領(lǐng)域或部門，可以將腐敗區(qū)分為政治和行政領(lǐng)域的腐敗、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的腐敗和社會領(lǐng)域的腐敗等，并可進(jìn)一步細(xì)分。⑤照此劃分，可以認(rèn)為在我國民眾的認(rèn)識中，政治和行政領(lǐng)域的腐敗問題較經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域中的腐敗問題更為嚴(yán)重，超過80%的人認(rèn)為政府的腐敗問題突出，超過60%的人認(rèn)為國有企業(yè)的腐敗問題較為明顯，也有接近50%和40%的人分別認(rèn)為醫(yī)院和學(xué)校中存在的腐敗問題值得重視。行政部門的腐敗問題較經(jīng)濟(jì)、社會部門中的腐敗問題更為嚴(yán)重，在民眾的認(rèn)知中，部門腐敗問題突出的前7位都屬于政治和行政部門。

“追求私人利益而濫用公共角色或資源。但‘濫用’、‘公共’、‘私人’甚至‘利益’在許多社會成為爭論的內(nèi)容，并在絕大多數(shù)社會里這些詞具有不同程度的模棱兩可性?！雹廾癖娪捎诿刻於紩煌潭鹊嘏c政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域或者部門打交道，他們對腐敗有最直接的感受，這種區(qū)分及相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)有助于從另一個(gè)角度描述腐敗可能存在的高發(fā)區(qū)域。

政治和行政領(lǐng)域主要是公職人員對公共權(quán)力的濫用，經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域主要是各個(gè)行業(yè)中的工作人員對行業(yè)優(yōu)勢或職務(wù)便利的濫用。

圖3 您認(rèn)為什么級別的官員最容易腐?。浚∟=2697，%）

針對政治和行政領(lǐng)域或部門的突出問題，我們考察了民眾對不同級別的官員腐敗可能性的認(rèn)知。如上圖所示，民眾認(rèn)為最容易腐敗的官員是級別處于“權(quán)力中間地帶”的那些官員，31.7%的人認(rèn)為是縣處級官員，26.9%的人認(rèn)為是廳局級官員，還有18.6%的人認(rèn)為是省部級官員，共計(jì)超過75%。而處于權(quán)力最頂峰的和最基層的官員相較而言，不容易出現(xiàn)腐敗。

表5 工作單位*什么級別的官員最容易腐敗交叉制表

這一點(diǎn)在黨政機(jī)關(guān)工作人員看來，也大致相似。由上表可以看出，分別有36.3%和23.4%的黨政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為縣處級和廳局級官員最容易腐敗，此處與民眾的認(rèn)知不同的是，黨政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為省部級以上級別的官員較省部級官員更容易腐敗。

兩相對比，無論是民眾，還是黨政機(jī)關(guān)工作人員，都認(rèn)為縣處級和廳局級的官員容易產(chǎn)生腐敗。這與民眾對最容易產(chǎn)生腐敗的行政區(qū)劃級別的認(rèn)知一致。

圖4 您認(rèn)為哪里最容易產(chǎn)生腐??？（N=2751，%）

如圖4所示，縣級和市級是最容易產(chǎn)生腐敗的一級權(quán)力單位，鄉(xiāng)村一級以及中央一級在民眾看來，都具有較小的可能性。這其中相差15～20個(gè)百分點(diǎn)。

表6 工作單位*哪里最容易產(chǎn)生腐敗 交叉制表

而在黨政機(jī)關(guān)工作人員看來，縣、市、省級單位更容易產(chǎn)生腐敗，這與民眾的認(rèn)知是一致的。

形成這樣一種認(rèn)識的原因可能來自許多方面，我們的調(diào)查目的只在呈現(xiàn)當(dāng)前民眾對腐敗的認(rèn)識狀況，并非解釋其中的原因。但據(jù)此結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)有的國內(nèi)外關(guān)于腐敗類型的研究，或可提出一種具有指向性的研究方向。

按照美國學(xué)者邁克爾·約翰斯頓的觀點(diǎn)，根據(jù)參與程度的高低和制度強(qiáng)弱的組合，世界各國的腐敗可以分為四種“腐敗征候群”：一是權(quán)勢市場腐敗，二是精英卡特爾腐敗，三是寡頭與幫派腐敗，四是官僚權(quán)貴腐敗。他主觀地指出中國的腐敗即屬第四種，這主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)自由化至少達(dá)到一定程度，且公民社會較弱，公共治理機(jī)制很軟弱的國家。⑦這四種腐敗的劃分并不能有效說明中國民眾及黨政機(jī)關(guān)工作人員對腐敗嚴(yán)重的官員級別和行政區(qū)劃層級的認(rèn)知。

而按照我國學(xué)者過勇和胡鞍鋼對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)腐敗現(xiàn)象的四種劃分，如表7所示：

表7 腐敗類型劃分⑧

通過劃分規(guī)章制度的制定和執(zhí)行兩個(gè)過程及是否直接提供非法報(bào)酬，將腐敗劃分為四類。這較為符合民眾的認(rèn)知，因?yàn)槊癖娭苯用鎸Φ氖菣?quán)力的執(zhí)行者，而對規(guī)章制度的制定過程參與不足，所以對于國家捕獲、行政壟斷和影響這三類的腐敗行為反響較小，而對行政腐敗和關(guān)系的反應(yīng)更強(qiáng)烈。

可作為補(bǔ)充的是，美國學(xué)者蘇珊·羅斯·艾克曼提出的“競爭性賄賂”，她認(rèn)為“腐敗的性質(zhì)不僅取決于政府的組織形式，而且還取決于私人行為者的組織形式和權(quán)力”⑨，許多低層次官員與為數(shù)眾多的公民打交道，某些官員的腐敗行為刺激了其他官員開始受賄，導(dǎo)致腐敗呈螺旋式上升的趨勢。

美國學(xué)者金伯利·艾略特提出“小腐敗、大腐敗和影響介入型腐敗”⑩三種劃分：小腐敗也稱作下層腐敗，主要發(fā)生在私人部門與非選舉的政府公務(wù)員之間，涉及稅收、規(guī)章、執(zhí)照申請等的辦理等；大腐敗也稱高層腐敗，主要發(fā)生在政府領(lǐng)袖、官僚及私人部門之間相互作用，如重大政府工程、高額政府采購、出讓特許經(jīng)營權(quán)等；影響介入型腐敗，主要發(fā)生在被選舉官員與私營部門之間。

通過圖3、圖4及表5、表6的數(shù)據(jù)，中國民眾更多地反映出的是“競爭性賄賂”、“小腐敗”。這是來自權(quán)力末端的最直觀的反饋，應(yīng)當(dāng)引起注意。

表8 您認(rèn)為以下哪些是目前比較突出的腐敗現(xiàn)象？

我們同樣考察了腐敗的具體方式。按照學(xué)界既有的研究，腐敗可以劃分為：拜金型腐敗、拜物型腐敗、聚寶型腐敗、徇私型腐敗、殉情型腐敗、貪色型腐敗及其他類型的腐敗。?在此劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合表8所示，收受賄賂是最突出的腐敗現(xiàn)象，其后依次是貪污公款，公款消費(fèi)，領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)為配偶、子女、朋友牟利，買官賣官，權(quán)色交易及其他方式。

不難看出，在我國民眾眼里，拜金型腐敗最為突出，徇私、貪色型腐敗次之，這之中雖然貪污公款、公款消費(fèi)等非交互性行為相當(dāng)突出，但最為突出的是收受賄賂等交互性腐敗。這說明人們的觀念中存在一種不良的印象，即認(rèn)為收受賄賂這種方式并非緣起于“公共權(quán)力”行使者個(gè)體的行為所致，是來自于社會主體的共謀，可能由此導(dǎo)致自己也嘗試越界做出腐敗行為，久而久之，易成腐敗之風(fēng)氣。這一點(diǎn)尤其需要警惕。

結(jié)語

總的來說，當(dāng)前對腐敗問題的研究主要是從制度因素進(jìn)行分析，可能忽略了在民眾層面的認(rèn)識。而通過考察民眾對我國腐敗狀況的評價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)：

在我國民眾的眼里，拜金型腐敗最為突出，其中對交互性腐敗的態(tài)度可能在社會中形成一種不好的風(fēng)氣。我國政府的清廉形象亟待提升，民眾較為確信黨政機(jī)關(guān)官員存在腐敗行為，而且認(rèn)為這種腐敗行為較為普遍。在政治和行政領(lǐng)域的腐敗問題較經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域中的腐敗問題更為嚴(yán)重，民眾認(rèn)為最容易腐敗的官員是級別處于“權(quán)力中間地帶”的那些官員，而最容易腐敗的行政區(qū)劃級別是在縣市一級。

綜上所述，我們應(yīng)該看到，如果沒有一個(gè)開明、堅(jiān)定的政治領(lǐng)導(dǎo)，沒有整個(gè)社會對腐敗危害的深刻認(rèn)識和對反腐敗運(yùn)動的支持，沒有一個(gè)自覺的、有效的和廣泛的人們的參與和監(jiān)督，是不可能取得反腐敗斗爭的預(yù)期成效的。

觀念會影響制度的建構(gòu)，如果不能把握公眾對腐敗的認(rèn)知、主張和要求，制度體系將會缺少最基本的根基，可能偏離原來的方向。反腐敗是一個(gè)漫長的過程，只要我們注意到觀念與制度的良性互動，并著力于以上幾個(gè)方面的糾偏或引導(dǎo)，堅(jiān)定信心，堅(jiān)忍不拔，依紀(jì)依法，依靠群眾，就能把反腐敗斗爭持續(xù)深入、卓有成效地開展下去。

（本文作者系法學(xué)博士、西南政法大學(xué)人權(quán)教育與研究中心講師，法社會學(xué)與法人類學(xué)研究中心研究人員）

①[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗：建構(gòu)國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，概要第18頁。

②Cf.: http://www.transparency.org.

③[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。航?gòu)國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第17頁。

④[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐?。航?gòu)國家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第5頁。

⑤ 何增科：《反腐新路——轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究》，中央編譯出版社2002年版，第42頁。

⑥[美]邁克爾·約翰斯頓：《腐敗征候群：財(cái)富、權(quán)力和民主》，袁建華譯，上海世紀(jì)出版社2009年版，第11～12頁。

⑦ 參見[美]邁克爾·約翰斯頓：《腐敗征候群：財(cái)富、權(quán)力和民主》，袁建華譯，上海世紀(jì)出版社2009年版。

⑧ 過勇、胡鞍鋼：《行政壟斷、尋租與腐敗——轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的腐敗機(jī)理分析》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2003年第2期。

⑨參見[美]蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，新華出版社2000年版。

⑩ 參見[美]金伯利·艾略特：《腐敗與全球經(jīng)濟(jì)》，劉勇等譯，北京出版社2000年版。

? 參見王滬寧：《腐敗與反腐敗——當(dāng)代國外腐敗問題研究》，上海人民出版社1990年版，第8頁。